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(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)系,北京 102488)

非常規(guī)水源,即區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的地表水、地下水等常規(guī)水資源,其最大特點(diǎn)是經(jīng)過處理后可以再生利用,主要包括雨水、污水處理回用、海水、礦井水、苦咸水等。通過對(duì)這些水源進(jìn)行有針對(duì)性的開發(fā)和利用,可在一定程度上替代常規(guī)水源,減輕區(qū)域水資源緊缺壓力,優(yōu)化區(qū)域水資源利用的結(jié)構(gòu),提高水資源利用的效率和效益。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,水生態(tài)環(huán)境惡化、水資源供需矛盾還將進(jìn)一步加劇,如何在提高常規(guī)水源利用效率和效益的基礎(chǔ)上,充分挖掘并適時(shí)使用海水、污水、雨水、礦井水等其他水源,以實(shí)現(xiàn)非常規(guī)水源在保障我國(guó)城市水資源供需平衡中的重要作用。

考慮到現(xiàn)有可利用水資源總量不足、非傳統(tǒng)水資源發(fā)展滯后等問題,就必須發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用,探索行之有效的非常規(guī)水源財(cái)政補(bǔ)貼政策?；诜浅Ｒ?guī)水源和財(cái)政補(bǔ)貼兩個(gè)主題,筆者著重分析我國(guó)在海水淡化、污水處理回用、雨水利用等城市非常規(guī)水源利用的補(bǔ)貼政策及其實(shí)施效果,并探討構(gòu)建和完善非常規(guī)水源財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的具體措施,旨在為我國(guó)依托財(cái)政政策加快推進(jìn)城市非常規(guī)水源的開發(fā)利用提供理論依據(jù)和決策參考。

1 我國(guó)城市海水淡化補(bǔ)貼現(xiàn)狀

目前,我國(guó)針對(duì)海水淡化綜合利用方面的財(cái)政補(bǔ)貼政策主要針對(duì)資源綜合利用設(shè)備的研發(fā)、制造環(huán)節(jié)。例如,我國(guó)發(fā)布的《首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備試驗(yàn)、示范項(xiàng)目管理辦法》中,明確了針對(duì)“海水淡化等資源綜合利用設(shè)備”在內(nèi)的首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備的成套裝備、單臺(tái)設(shè)備、核心部件研制或總成過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn),實(shí)施單位可申請(qǐng)國(guó)家給予必要風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助。2005年頒布的《海水利用專項(xiàng)規(guī)劃》指出,國(guó)家將對(duì)不同性質(zhì)的海水淡化利用重點(diǎn)工程,給予一定資金補(bǔ)助。同時(shí),海水淡化與綜合利用工程還是國(guó)家《節(jié)能重點(diǎn)工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和資源節(jié)約重大示范項(xiàng)目及重點(diǎn)工業(yè)污染治理工程》的重要內(nèi)容,每年可獲得一定的中央預(yù)算內(nèi)計(jì)劃投資[2]。此外,各地政府根據(jù)自身情況,設(shè)立海水淡化專項(xiàng)補(bǔ)償資金,用于補(bǔ)助海水淡化企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。如,浙江省嵊泗縣每年安排250萬(wàn)元,按縣內(nèi)各海水淡化企業(yè)年制水供水量的補(bǔ)貼,制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)(2.70～0.77元/t),以補(bǔ)償海水淡化企業(yè)因制水成本高于售水收入所引起的差價(jià)虧損,以保障群眾飲用水價(jià)格穩(wěn)定(表1)。

表1 我國(guó)海水淡化補(bǔ)貼政策框架

雖然補(bǔ)貼政策有效促進(jìn)了我國(guó)在海水淡化方面的技術(shù)創(chuàng)新與規(guī)?；l(fā)展,但目前海水淡化在我國(guó)僅被應(yīng)用于有限的生產(chǎn)領(lǐng)域,將其作為多元化用水來(lái)源的阻力較大。九三學(xué)社《關(guān)于加快發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)的建議》指出，“綜合分析國(guó)家的戰(zhàn)略需求和海水淡化發(fā)展面臨的問題,出臺(tái)積極促進(jìn)海水淡化發(fā)展的財(cái)政政策是當(dāng)務(wù)之急”。由于海水淡化完全按成本核算,各級(jí)政府一方面沒有充分提供輔助海水淡化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的引導(dǎo)資金和啟動(dòng)資金,規(guī)模示范不夠,缺乏技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新作為支撐,另一方面對(duì)海水淡化設(shè)備生產(chǎn)商和海水淡化處理企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼政策不完善,致使海水淡化企業(yè)無(wú)法得到預(yù)期收益,降低自身擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的積極性,同時(shí)政府缺少對(duì)沿海用水大戶使用海水的剛性定額或法定要求等,使得一開始就靠市場(chǎng)行為發(fā)展的海水利用受到很大影響,從而制約了海水利用產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

2 我國(guó)城市污水處理回用補(bǔ)貼現(xiàn)狀

污水處理回用,即將廢水或污水經(jīng)二級(jí)處理和深度處理后回用于生產(chǎn)系統(tǒng)或生活雜用。作為緩解水資源供需矛盾的首選方案,污水回用不僅可以減輕水環(huán)境的污染,還可以緩解城市排水管道的超負(fù)荷現(xiàn)象,具有明顯的社會(huì)效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。2000年,朱镕基總理針對(duì)南水北調(diào)工程提出的“先節(jié)水后調(diào)水,先治污后通水,先環(huán)保后用水”即“三先三后”原則,將污水資源化置于重要地位。

目前,我國(guó)在污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)方面已出臺(tái)相對(duì)完善的補(bǔ)貼政策。如2009年,財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金管理辦法的通知》明確具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2011年,財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“十二五”期間城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目資金管理辦法的通知》,就集中支持地區(qū)縣及重點(diǎn)鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)和整體推進(jìn)地區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)作出規(guī)定。綜合來(lái)看,我國(guó)現(xiàn)有補(bǔ)貼政策包括:①污水處理設(shè)施及場(chǎng)站建設(shè)補(bǔ)貼。即在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中,由各級(jí)政府予以一定資本金投入,或在銀行貸款利息、還款期限等方面給予優(yōu)惠;②污水處理配套管網(wǎng)建設(shè)補(bǔ)貼。對(duì)集中支持地區(qū)縣及重點(diǎn)鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè),補(bǔ)助控制投資額的40%～80%,對(duì)污水處理設(shè)施和配套管網(wǎng)建設(shè)快、運(yùn)行好的給予獎(jiǎng)勵(lì);③污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)運(yùn)行補(bǔ)貼。主要根據(jù)處理后的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),每噸按污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的50%～100%進(jìn)行補(bǔ)貼。此外,還基于價(jià)格層面限制污水排放,加強(qiáng)約束機(jī)制的構(gòu)建與完善(表2)。

目前,我國(guó)各地區(qū)都已建立污水處理廠,極大改善了當(dāng)?shù)厮h(huán)境,緩解了當(dāng)?shù)厮Y源緊缺形勢(shì),但部分地區(qū)的污水處理設(shè)施建設(shè)任務(wù)仍十分艱巨[3]。截至2010年底,我國(guó)已建成投運(yùn)城鎮(zhèn)污水處理廠2 832座,處理能力1.25億m3/d,分別比2005年增加210%和108%。但形成鮮明對(duì)比的是,過去4年全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理率由2005年的52.4%增至2010年的77.4%,增幅為47.7%。處理規(guī)模與實(shí)際處理率增速懸殊的重要原因是連接污水處理廠的配套管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后。2007年,國(guó)務(wù)院在《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中要求“全面開征城市污水處理費(fèi)并提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),噸水平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上不低于0.8元”。但污水處理回用需要很大的資金,在運(yùn)轉(zhuǎn)上也需要很大的投入,由于污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不高,收費(fèi)率低,加之相關(guān)扶持政策和配套措施缺失,不足以補(bǔ)償相關(guān)水設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)成本,落實(shí)污水再生利用設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金更是難上加難,這促使現(xiàn)有的污水處理廠要么勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn),要么處于虧損狀態(tài),資金缺乏已經(jīng)是制約污水資源化的重要瓶頸[4]。

表2 我國(guó)污水處理回用補(bǔ)貼政策框架

3 我國(guó)城市雨水利用補(bǔ)貼現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),我國(guó)城市雨水資源化利用的進(jìn)程明顯加快,技術(shù)水平迅速提高。截至2007年,我國(guó)12個(gè)省區(qū)建立了雨水集蓄設(shè)施用于生態(tài)環(huán)境建設(shè),年利用雨水5.3萬(wàn)m3,灌溉15.67萬(wàn)hm2生態(tài)林或草地。目前我國(guó)的雨水利用補(bǔ)貼政策主要針對(duì)建設(shè)環(huán)節(jié),采用的補(bǔ)貼形式為財(cái)政直補(bǔ)和以獎(jiǎng)代補(bǔ)(表3)。在《關(guān)于加快推動(dòng)我國(guó)綠色建筑發(fā)展的實(shí)施意見》中,我國(guó)就包含雨水收集系統(tǒng)的綠色建筑進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。中央財(cái)政對(duì)于綠色生態(tài)城區(qū)制定了資金定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。此外,北京、上海、青島、深圳、石家莊等城市也就市區(qū)雨水收集利用實(shí)施了一系列示范項(xiàng)目和資金或法規(guī)政策扶持,這為我國(guó)全面開展城市雨水利用提供良好的實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)借鑒[5]。

表3 我國(guó)雨水利用補(bǔ)貼政策框架

目前,我國(guó)還未建立與雨水利用有關(guān)的專項(xiàng)資金,不利于這一非常規(guī)水源利用在各個(gè)地區(qū)各個(gè)行業(yè)的推廣與普及。雨水利用作為環(huán)保產(chǎn)業(yè),政府應(yīng)給予各種環(huán)保優(yōu)惠政策,分別制定用于城市雨水收集、處理、再利用的財(cái)政投入,通過各種優(yōu)惠政策和利益機(jī)制調(diào)動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商、小區(qū)業(yè)主、有關(guān)單位和部門對(duì)雨水集蓄利用的積極性[6-7]。借助政策及資金扶持,將效果明顯的雨水利用技術(shù)盡快推廣應(yīng)用,扶持雨水利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外,將雨水收集利用與市場(chǎng)開發(fā)相結(jié)合,制定相應(yīng)政策鼓勵(lì)高科技企業(yè)開發(fā)雨水利用技術(shù),鼓勵(lì)民間資本參與雨水利用建設(shè),以逐步走向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。

4 完善我國(guó)城市非常規(guī)水源補(bǔ)貼機(jī)制

在有限財(cái)政投入的制約下,我國(guó)對(duì)城市非常規(guī)水源的激勵(lì)優(yōu)惠措施尚不完善。這就要求針對(duì)當(dāng)前存在問題和不足,借助財(cái)政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,以及財(cái)政宏觀調(diào)控的針對(duì)性、靈活性和前瞻性,為城市非常規(guī)水源的開發(fā)利用增添動(dòng)力。

小宋低下了頭，愁容滿面：“現(xiàn)在羅阿姨的親戚在找我的麻煩。他們平時(shí)對(duì)羅阿姨不好，一點(diǎn)都不關(guān)心她，現(xiàn)在想要錢了?！?/p>

4.1 完善海水利用補(bǔ)貼機(jī)制

針對(duì)我國(guó)海水淡化補(bǔ)貼的現(xiàn)狀和不足,可從以下幾個(gè)方面構(gòu)建和完善相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制(表4)。

a. 研發(fā)環(huán)節(jié).①加大財(cái)政對(duì)海水淡化技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目及裝備制造企業(yè)的補(bǔ)貼力度。各級(jí)政府應(yīng)推進(jìn)國(guó)產(chǎn)海水淡化技術(shù)及相關(guān)材料、設(shè)備的研發(fā)或制造,對(duì)于技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目視科研類別實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ),對(duì)于裝備研發(fā)企業(yè)實(shí)行財(cái)政直補(bǔ),如企業(yè)研發(fā)的國(guó)產(chǎn)首臺(tái)(套)裝備,補(bǔ)貼裝備研發(fā)制造費(fèi)用的50%。②加大海水淡化生產(chǎn)企業(yè)的水產(chǎn)品補(bǔ)貼,擴(kuò)大海水淡化的生產(chǎn)規(guī)模。目前,我國(guó)城市綜合水價(jià)總體較低(3～6.5元/t),在水價(jià)難以短期調(diào)整的情況下,有必要對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所急需的海水淡化高成本(成本4～6元/t,合理售價(jià)約為7.5元/t)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。若政府能實(shí)現(xiàn)對(duì)這部分差價(jià)予以補(bǔ)貼,將有效解決淡化海水的“高價(jià)”問題。

b. 運(yùn)行環(huán)節(jié)。①加大對(duì)海水淡化生產(chǎn)企業(yè)的財(cái)政優(yōu)惠制度。海水淡化系統(tǒng)是一個(gè)高能耗工程,政府應(yīng)給予海水淡化廠電量、電價(jià)上的優(yōu)惠政策,如建立特殊的階梯電價(jià)收費(fèi)制度、適度放開用電約束。另外,海水淡化廠作為市政設(shè)施與自來(lái)水廠同樣享受劃撥土地的優(yōu)惠政策。②制定供水管網(wǎng)企業(yè)的接納淡化海水補(bǔ)貼,推動(dòng)海水淡化水進(jìn)入城市供水管網(wǎng),優(yōu)化水源結(jié)構(gòu),加快分質(zhì)供水進(jìn)程。③逐步建立以淡化海水為主的水權(quán)交易市場(chǎng)。對(duì)通過利用海水而節(jié)省的自來(lái)水用水指標(biāo),允許保留,并鼓勵(lì)有償轉(zhuǎn)讓其用水指標(biāo),以促進(jìn)用水單位加快海水替代。

表4 我國(guó)海水淡化補(bǔ)貼機(jī)制分析

4.2 完善污水處理回用補(bǔ)貼機(jī)制

針對(duì)我國(guó)污水處理回用補(bǔ)貼的現(xiàn)狀和不足,應(yīng)從3個(gè)方面構(gòu)建相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制(表5)。

a. 研發(fā)環(huán)節(jié)。可參考海水淡化利用的補(bǔ)貼政策,如加大對(duì)污水處理技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目及企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì),實(shí)施針對(duì)回用污水的價(jià)格補(bǔ)貼等。

b. 建設(shè)環(huán)節(jié)。①加大對(duì)污水處理廠改、擴(kuò)建及配套管網(wǎng)建設(shè)補(bǔ)貼。重點(diǎn)改造設(shè)市城市和發(fā)達(dá)地區(qū)、重點(diǎn)流域以及重要水源地等敏感水域地區(qū)的污水處理廠。對(duì)于污水處理設(shè)施改、擴(kuò)建,可由各級(jí)財(cái)政予以貸款貼息支持。對(duì)于配套管網(wǎng)建設(shè),由中央財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)為按項(xiàng)目總投資進(jìn)行補(bǔ)貼,通過先期投入補(bǔ)貼,充分調(diào)動(dòng)地方參與建設(shè)的積極性。②完善對(duì)污水集中處理企業(yè)的運(yùn)行補(bǔ)貼。結(jié)合參考投資總成本與污水處理能力,將污水處理廠的處理量同政府補(bǔ)貼數(shù)額掛鉤;為保障污水處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn),當(dāng)污水處理收費(fèi)不足以補(bǔ)償運(yùn)行成本時(shí),應(yīng)由各級(jí)財(cái)政就這部分差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼。

c. 運(yùn)行環(huán)節(jié)。①加大對(duì)污水集中處理企業(yè)的財(cái)政優(yōu)惠制度。為了使污水處理廠能夠保持正常運(yùn)行,政府應(yīng)給予污水處理廠相對(duì)合理的低電價(jià)政策。而污水處理廠與常規(guī)水廠同樣享受劃撥土地的優(yōu)惠政策。②加強(qiáng)對(duì)污水回用企業(yè)的財(cái)政支持。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市污水處理費(fèi)平均費(fèi)率為0.65元/m3,全國(guó)城市平均不足0.40元/m3,而污水處理成本為1.10～1.20元/m3。這迫切要求對(duì)污水處理費(fèi)用差價(jià)予以消費(fèi)補(bǔ)助或末端補(bǔ)貼。研究將污泥處理成本逐步納入污水處理成本并納入繳費(fèi)范圍,凡是能夠利用回用污水的工廠、企事業(yè)單位和居民都能享受優(yōu)惠的自來(lái)水水價(jià)。

4.3 完善雨水利用補(bǔ)貼機(jī)制

對(duì)于我國(guó)城市雨水利用補(bǔ)貼情況,應(yīng)著力構(gòu)建的補(bǔ)貼機(jī)制包括以下幾個(gè)方面(表6)。

a. 研發(fā)環(huán)節(jié)。對(duì)技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目視科研類別實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ),對(duì)從事雨水利用設(shè)備制造和技術(shù)開發(fā)的企業(yè)、科研院所,從稅收、項(xiàng)目資助等方面進(jìn)行扶持(如設(shè)立專項(xiàng)研發(fā)補(bǔ)貼,補(bǔ)貼設(shè)備研發(fā)制造費(fèi)用的60%等),促進(jìn)雨水利用技術(shù)的升級(jí)換代和向?qū)嵱秒A段轉(zhuǎn)化。

b. 建設(shè)環(huán)節(jié)。凡按標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雨水利用工程并保證正常運(yùn)行的新建小區(qū),將雨水留在地面,回補(bǔ)地下或利用,因不增加排洪量,應(yīng)免收其防洪費(fèi);未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的單位,可適當(dāng)減收防洪費(fèi)。還可將征收防洪費(fèi)用直接與排水量的大小掛鉤,以鼓勵(lì)建設(shè)雨水利用工程。

表5 我國(guó)污水處理回用補(bǔ)貼機(jī)制分析

c. 運(yùn)行環(huán)節(jié)。①將雨水的收集、循環(huán)、處理、監(jiān)測(cè)等功能集成系統(tǒng)與相關(guān)設(shè)施(建筑屋頂、外壁、路面)直接或間接作為城市生態(tài)景觀的一部分,由地方財(cái)政按市政設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行日常運(yùn)行維護(hù)補(bǔ)貼。②建立城市雨水排污費(fèi)制度。按照雨水排出量或徑流中污染物總量收取環(huán)境資源費(fèi)。對(duì)于企事業(yè)單位,可將征收防洪費(fèi)改為征收“防洪設(shè)施費(fèi)”和“雨洪排水費(fèi)”,以提高城市雨水利用程度和效果。

表6 我國(guó)雨水利用補(bǔ)貼機(jī)制分析

5 結(jié) 語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,水生態(tài)環(huán)境惡化、水資源供需矛盾進(jìn)一步加劇,必須在提高常規(guī)水源利用效率和效益的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮非常規(guī)水源在保障我國(guó)水資源供需平衡中的重要作用。由于有限財(cái)政投入、現(xiàn)有可利用水資源總量不足、非傳統(tǒng)水資源發(fā)展滯后等原因,客觀要求各級(jí)政府成為水利建設(shè)主導(dǎo),探索行之有效的非常規(guī)水源財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。筆者分析了我國(guó)在海水淡化、污水處理回用、雨水利用等城市非常規(guī)水源補(bǔ)貼的相關(guān)政策、實(shí)施現(xiàn)狀及存在問題,并重點(diǎn)從補(bǔ)貼環(huán)節(jié)、補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼形式、補(bǔ)貼主體、補(bǔ)貼內(nèi)容等5個(gè)方面,構(gòu)建了我國(guó)城市非常規(guī)水源財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制及其具體措施,旨在為依托財(cái)政政策加快推進(jìn)非常規(guī)水源開發(fā)利用提供決策參考。

然而,非常規(guī)水源的資源化綜合利用不僅要求政府積極發(fā)揮政策與財(cái)政的引導(dǎo)作用,還需要從金融支持、社會(huì)投入、公眾參與等多個(gè)方面入手,以真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)城市水資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。

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