周?chē)?guó)雄

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，具有重要的里程碑意義?！耙环植渴稹⒕欧致鋵?shí)。”當(dāng)前，重要的任務(wù)在于發(fā)揚(yáng)“釘釘子”精神，開(kāi)拓進(jìn)取，求真務(wù)實(shí)，攻堅(jiān)克難，一往無(wú)前地把全會(huì)所確定的改革任務(wù)落到實(shí)處，把改革藍(lán)圖變成生動(dòng)現(xiàn)實(shí)，不斷開(kāi)創(chuàng)當(dāng)代中國(guó)改革發(fā)展新局面。推進(jìn)改革，是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重大部署，是當(dāng)下中國(guó)公共政策執(zhí)行的重要內(nèi)容，有很多新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)亟待我們研究應(yīng)對(duì)。其中，尤其要警惕和糾正改革政策執(zhí)行過(guò)程中的主觀偏差行為，確保中央的改革意圖不變形、不走樣、不打折扣，得以順利實(shí)現(xiàn)。

公共政策執(zhí)行中的主觀偏差行為，是指公共政策執(zhí)行主體在貫徹落實(shí)上級(jí)制定的公共政策時(shí)，基于自身利益最大化的考慮，未能?chē)?yán)格按照政策精神實(shí)質(zhì)和地方實(shí)際情況，有效地貫徹落實(shí)上級(jí)政策，致使上級(jí)政策目標(biāo)部分或全部落空的特定行為的綜合。常見(jiàn)的主要有五種類(lèi)型。

第一，政策敷衍。主要是指在政策的貫徹執(zhí)行中，由于該項(xiàng)政策有損于執(zhí)行主體利益，或者雖無(wú)利益損失，但執(zhí)行起來(lái)耗費(fèi)資源和精力，致使執(zhí)行主體只做表面文章，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件，表態(tài)很堅(jiān)決，但不落實(shí)具體措施，使政策執(zhí)行浮于表面、流于形式，不了了之。第二，政策附加。政策執(zhí)行主體在執(zhí)行上級(jí)政策的過(guò)程中，人為附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)超越了原政策的要求，影響了原政策精神的忠實(shí)表達(dá)。政策附加表面上看起來(lái)是地方政府結(jié)合實(shí)際貫徹落實(shí)上級(jí)政策，是具體問(wèn)題具體分析，而其實(shí)質(zhì)則是利用附加不合理的條款為上級(jí)政策強(qiáng)行增添若干新的目標(biāo)，變相扭曲上級(jí)政策精神，從而達(dá)到謀取自身不正當(dāng)利益的目的。第三，政策替代。當(dāng)政策執(zhí)行主體與上級(jí)政策之間出現(xiàn)較大的利益沖突時(shí)，執(zhí)行主體利用政策的抽象性、原則性特征和自由裁量權(quán)，以本地區(qū)或本部門(mén)具有特殊性為借口，作出不同于原有政策精神實(shí)質(zhì)的解釋，從而扭曲上級(jí)政策精神為我所有，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的實(shí)質(zhì)就是鉆政策和制度的空子，打著“實(shí)事求是”的旗號(hào)，對(duì)上級(jí)政策陽(yáng)奉陰違，因此具有較大的迷惑性和破壞性。第四，政策殘缺。任何一項(xiàng)公共政策都是由若干相互配套的具體條文和措施所組成的，形成一個(gè)多層面、多因素的有機(jī)整體，共同指向特定的政策目標(biāo)。在執(zhí)行政策前，應(yīng)當(dāng)對(duì)政策內(nèi)容全面領(lǐng)會(huì)、整體把握。但少數(shù)執(zhí)行主體出于自身利益的考慮，以政策條文是否符合以及多大程度符合自身利益為依據(jù)，對(duì)上級(jí)政策條文分別采取積極執(zhí)行、消極執(zhí)行、拒絕執(zhí)行等行為，使原本完整的政策在選擇執(zhí)行中殘缺不全，影響了政策整體功能的發(fā)揮。第五，政策截留。當(dāng)某項(xiàng)公共政策可能?chē)?yán)重?fù)p害自己的不正當(dāng)既得利益時(shí)，執(zhí)行主體利用政策信息掌控權(quán)，采取不學(xué)習(xí)、不傳達(dá)、不貫徹，隱瞞、截留該政策的主觀偏差行為。這種行為在信息化時(shí)代條件下，雖然有所收斂，但仍具有一定存在空間，且多涉及特定對(duì)象的利益調(diào)整，容易釀成社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，其政治和社會(huì)影響十分惡劣。

這五種類(lèi)型的行為，在不同的公共政策執(zhí)行過(guò)程中，表現(xiàn)手法、程度和影響力各不相同，有的甚至幾種表現(xiàn)形式相互滲透、疊加，帶來(lái)政策執(zhí)行阻滯，嚴(yán)重地?fù)p害了公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。之所以出現(xiàn)公共政策執(zhí)行主觀偏差行為，從博弈角度看，主要在于公共政策各博弈主體利益具有差異性，部分博弈主體為了維護(hù)其所代表的局部利益，不惜犧牲大局利益，以各種手法阻滯上級(jí)決策落實(shí)。這些行為不論其表現(xiàn)形式如何，本質(zhì)都是公共政策執(zhí)行者對(duì)利弊得失的權(quán)衡和自身利益最大化的考慮所選擇的不同態(tài)度和策略，有的還具有一定的主觀惡性。具體到改革，從以往實(shí)踐看，大凡出臺(tái)重大改革舉措，執(zhí)行過(guò)程中的各種主觀偏差行為都會(huì)在一些執(zhí)行主體中程度不同地出現(xiàn)，給改革政策落實(shí)帶來(lái)制約和影響。

當(dāng)前，中國(guó)的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，由于涉及思想觀念、體制機(jī)制和利益格局的重大調(diào)整，在各執(zhí)行主體中，必然會(huì)產(chǎn)生利益沖突。這些沖突，有的可以預(yù)見(jiàn)，有的充滿變數(shù)，有的相對(duì)溫和，有的則可能比較激烈，使改革政策落實(shí)過(guò)程充滿艱辛和挑戰(zhàn)。這也是中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要敢于啃硬骨頭、敢于涉險(xiǎn)灘的初衷所在。如政府加快轉(zhuǎn)變職能，大幅減少行政審批事項(xiàng)，把資源要素的配置權(quán)更多讓渡給市場(chǎng)，不僅對(duì)傳統(tǒng)的治理理念和治理機(jī)制會(huì)產(chǎn)生沖擊，更會(huì)大大減少一些人的權(quán)力尋租機(jī)會(huì)，給這些人的既得利益和預(yù)期利益帶來(lái)不利影響。在改革政策落實(shí)過(guò)程中，不排除可能有部分利益攫取者，為了維護(hù)既得利益，或取得新的更大利益，千方百計(jì)阻礙、扭曲改革，使改革舉措不能全面落實(shí)，效果大打折扣，甚至可能背離改革初衷，給事業(yè)帶來(lái)重大損失。對(duì)此，必須高度警惕，切實(shí)加以糾正和克服。

解決這一問(wèn)題的根本著眼點(diǎn)在于，貫徹黨的十八屆三中全會(huì)要求，“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，使克服改革政策執(zhí)行中的主觀偏差行為，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力的重要方面、具體體現(xiàn)。堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，通過(guò)建立健全系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各項(xiàng)改革舉措能夠全面有效地加以落實(shí)。治標(biāo)，在于對(duì)各種改革政策執(zhí)行主觀偏差行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)糾正，并以其為反面教材，警示有關(guān)方面吸取教訓(xùn)，堅(jiān)定不移地走改革發(fā)展之路。這在政策執(zhí)行制度體系還不夠完善的情況下，是確保政策落實(shí)不可或缺的手段。治本，在于強(qiáng)化制度建設(shè)，發(fā)揮制度的治本功能。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，克服改革政策執(zhí)行的主觀偏差行為，重在治本：完善民主決策制度，實(shí)現(xiàn)各執(zhí)行主體利益博弈的重心前移，最大限度凝聚改革的思想共識(shí)和利益共識(shí)，增強(qiáng)改革決策的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性；完善信息公開(kāi)制度，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布各種決策信息，以公開(kāi)促落實(shí)、促監(jiān)督；完善干部選拔任用制度，把領(lǐng)導(dǎo)改革的能力、表現(xiàn)和成效作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核任用的重要方面，把更多信念堅(jiān)定、銳意改革、作風(fēng)優(yōu)良的干部用起來(lái)，發(fā)揮干部的關(guān)鍵作用；完善績(jī)效考核制度，把領(lǐng)導(dǎo)改革的情況作為重要內(nèi)容，納入考核體系，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，寬容失誤失敗，發(fā)揮考核的指揮棒作用；完善執(zhí)行監(jiān)督制度，搭建平臺(tái)、暢通渠道、保障權(quán)利，調(diào)動(dòng)各類(lèi)監(jiān)督主體的積極性和主動(dòng)性；完善責(zé)任追究制度，主要是對(duì)那些消極對(duì)待改革，甚至變相拒絕改革的行為，采取必要的組織措施和紀(jì)律措施；鞏固和深化黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)成效，聚焦形式主義和官僚主義等突出問(wèn)題，抓整改和建章立制，形成作風(fēng)建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。此外，還要積極培育政策執(zhí)行文化，提高各類(lèi)公共政策執(zhí)行主體的執(zhí)行意識(shí)，自覺(jué)講政治、講紀(jì)律、講大局，抓好各項(xiàng)改革舉措落實(shí)。endprint