◎ 文/王海燕 梁洪力

韓國創(chuàng)新體系的典型特征及啟示

◎ 文/王海燕 梁洪力

韓國是目前世界上少數(shù)幾個從技術(shù)追趕成功實現(xiàn)技術(shù)領(lǐng)先的國家之一，其創(chuàng)新體系具有非常鮮明的特征。同時，亞洲金融危機以后，尤其是進入21世紀以來，韓國政府通過一系列的管理體制改革與創(chuàng)新政策調(diào)整，很快躋身于創(chuàng)新型國家行列，為我國創(chuàng)新體系建設(shè)提供了重要的經(jīng)驗借鑒和啟示。

韓國創(chuàng)新體系的典型特征

1.政府在國家創(chuàng)新體系建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵作用

作為新興工業(yè)化國家，韓國創(chuàng)新體系的發(fā)展與美國和歐洲等發(fā)達國家相比具有很大差別，經(jīng)歷了“引進-吸收-自主創(chuàng)新”三個重要階段。在此過程中韓國政府發(fā)揮了舉足輕重的作用，具體體現(xiàn)在3個方面：

（1）不斷調(diào)整與改革科技管理體制以適應(yīng)國家科技經(jīng)濟發(fā)展需求。韓國創(chuàng)新體系構(gòu)建過程中，其科技管理體制經(jīng)歷了多次重大調(diào)整與改革。雖然難以簡單地對這些調(diào)整與改革進行優(yōu)劣評判，但它們都以更好地滿足國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向。如20世紀90年代初，為加強政府的宏觀管理，科技處升格為科技部；21世紀初，為了實現(xiàn)由跟蹤模仿向自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，科技部升格至副總理級，科技部部長的排位僅次于財政經(jīng)濟副總理和教育副總理；全球金融危機以來，為通過科技創(chuàng)新實現(xiàn)經(jīng)濟增長和提高人民生活質(zhì)量，政府曾將科技部與教育部結(jié)合，設(shè)立教育科學(xué)技術(shù)部，與知識經(jīng)濟部一起成為韓國兩大科技主管機構(gòu)，兩部門的研發(fā)經(jīng)費占政府總研發(fā)預(yù)算的63.7%；2013年，為實現(xiàn)面向未來的“創(chuàng)新經(jīng)濟”發(fā)展目標，政府將科技管理機構(gòu)地位提升到歷史最高層次，并將科技部門從教育科技部單獨列出，設(shè)立未來創(chuàng)造科學(xué)部，在韓國政府部門中排名第2，僅次于由副總理領(lǐng)導(dǎo)的企劃財政部?？梢钥闯?，韓國的科技管理體制屬于集中協(xié)調(diào)型，政府對經(jīng)濟和科技的干預(yù)程度很高，科技管理部門級別不斷提升表明政府越來越重視科技對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。

（2）制定科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、政策和法規(guī)推動創(chuàng)新體系建設(shè)。韓國創(chuàng)新體系構(gòu)建過程中的每個重要階段，政府均擁有相應(yīng)的戰(zhàn)略和政策支持。自20世紀60年代以來，韓國政府先后頒布了《技術(shù)引進促進法》、《科學(xué)技術(shù)振興法》、《科學(xué)家教育法》、《技術(shù)開發(fā)促進法》、《特定機構(gòu)育成法》、《技術(shù)評估法》等一系列與科技創(chuàng)新有關(guān)的法律；2001年頒布了《科技框架法》，其中包含29種涵蓋了科技發(fā)展的政策規(guī)定，為國家創(chuàng)新體系構(gòu)建提供了有力的法律保障；20世紀80年代以來，相繼出臺《尖端產(chǎn)業(yè)發(fā)展五年計劃》、《科學(xué)技術(shù)政策宣言》（G7計劃）、《科學(xué)技術(shù)基本計劃》、《創(chuàng)造科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域就業(yè)機會計劃》、《研究成果管理基本計劃》、《國家研究開發(fā)事業(yè)成果評價及成果管理法》、《關(guān)于國家研發(fā)事業(yè)中確保研究倫理及真實性的準則》等一系列政策，使“科技立國”的戰(zhàn)略更加深入人心。近年來，韓國為實現(xiàn)從追趕者向領(lǐng)先者的轉(zhuǎn)變，通過和實施了多項創(chuàng)新計劃，如2013年6月公布的《創(chuàng)造型經(jīng)濟落實計劃——營造創(chuàng)造型經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)的方案》，旨在將國民創(chuàng)意與科技和信息通信技術(shù)相結(jié)合，創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)和新市場，鼓勵國民創(chuàng)業(yè)，提供優(yōu)質(zhì)就業(yè)機會；2013年12月公布的《第六次產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新計劃（2014-2018年）》，旨在打造產(chǎn)業(yè)技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，使韓國邁入先進產(chǎn)業(yè)強國行列。

（3）以立法形式推動“產(chǎn)學(xué)研”合作與互動。20世紀90年代以前，韓國企業(yè)傾向于與財閥內(nèi)企業(yè)或發(fā)達國家企業(yè)進行合作，而與財閥外的企業(yè)、大學(xué)和政府研究機構(gòu)的合作并不充分。韓國政府認為要增強“產(chǎn)學(xué)研”合作，政府牽頭是前提。其一，為支持企業(yè)、大學(xué)及研究機構(gòu)等創(chuàng)新主體的合作創(chuàng)新活動，1998年韓國通過修訂《合作研究開發(fā)促進法》和《科學(xué)技術(shù)革新特別法》，把發(fā)展“產(chǎn)學(xué)研”合作納入法制化軌道；其二，為有效整合研發(fā)資源，形成研發(fā)合力，最大限度提高研發(fā)效率，韓國政府采取一系列的政策措施，如國家科研課題實施對象的選定推行“產(chǎn)學(xué)研”優(yōu)先政策，國家科研院所的研發(fā)設(shè)施對“產(chǎn)學(xué)研”優(yōu)先開放，不斷擴大對“產(chǎn)學(xué)研”信息、人才交流和人才培養(yǎng)的支持，建立以大學(xué)為中心的“產(chǎn)學(xué)研”合作園區(qū)和地區(qū)合作開發(fā)支援團等；其三，由科學(xué)財團出資在全國理工大學(xué)建立的數(shù)十家“科學(xué)研究中心”和“工程研究中心”，對推動跨部門、跨學(xué)科的基礎(chǔ)和應(yīng)用技術(shù)開發(fā)也起到了很大的促進作用。

2.少數(shù)世界級成功大企業(yè)與一群長期落后的小企業(yè)兩級分化

在政府的扶持下，韓國大企業(yè)不斷興起與擴張，并一直占據(jù)著韓國創(chuàng)新體系的主體地位。20世紀70年代，韓國為在美軍撤出后構(gòu)建自己的防御能力，大力發(fā)展重化工產(chǎn)業(yè)，出臺了大量傾向大企業(yè)的金融扶持政策以及嚴格控制勞動力流動等政策，鼓勵財閥進行大規(guī)模投資和運作，以獲得規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，推動韓國大型企業(yè)集團的快速發(fā)展。這些政策的貫徹實行使得韓國在造就一批世界級成功大企業(yè)的同時，忽略了一群長期落后的中小企業(yè)發(fā)展，造成了大企業(yè)與小企業(yè)嚴重兩極分化。2003年韓國研發(fā)經(jīng)費最多的前20家企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費占企業(yè)研發(fā)經(jīng)費的51.7%，前10家企業(yè)占比43.7%，前5家企業(yè)占比37%；研究人員最多的前20家企業(yè)，擁有研究人員數(shù)占全部企業(yè)研究人員數(shù)量的35.9%，前10家企業(yè)占比30.9%，前5家企業(yè)占比27.5%。

盡管20世紀90年代末韓國出臺了一系列有利于中小企業(yè)發(fā)展的措施，促使中小企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的作用不斷增強，但是大財閥主導(dǎo)模式并未因此而受到削弱，反而進一步加劇。如前10大出口商（全部為大財閥的子公司）的出口量占全國出口總量的比例從2001年的31%增加到2008年的43%，前50家公司（大部分為大型財團的子公司）的產(chǎn)出占國家總產(chǎn)出量的比例由1990年的30%增加到2009年的38%。導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)主要有3個原因：

（1）中小企業(yè)融資困難，以銀行為主的金融體系傾向于向有資產(chǎn)抵押的大企業(yè)放貸，而亟需資金的中小企業(yè)很難獲得銀行信貸。

（2）創(chuàng)業(yè)人才匱乏，一方面出于文化和職業(yè)安全的考慮，出類拔萃的大學(xué)畢業(yè)生都愿意為大型財團工作；另一方面由于勞動力市場控制嚴格，從大財閥控制的大企業(yè)流向中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的人才很少。

（3）新生企業(yè)很難獲得公平的競爭環(huán)境，如在技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域，大部分大型財團都有子公司照應(yīng)其姊妹公司，它們之間的特殊關(guān)系帶來有保證的利潤，一方面使得競爭者有能力通過降價來打擊獨立的新創(chuàng)技術(shù)公司；另一方面，大型財團的影響力非常廣泛，以至于小規(guī)模的競爭者往往只能充當其供貨商，這給小企業(yè)的創(chuàng)新增加了障礙，對韓國持續(xù)的經(jīng)濟增長造成威脅。

韓國創(chuàng)新體系建設(shè)的重要舉措

1.轉(zhuǎn)變政府職能，放松對市場的管制

自20世紀80年代提出“科技立國”戰(zhàn)略以來，韓國政府開始放寬管制，市場機制逐漸取代直接干預(yù)。亞洲金融危機之后，政府職能進一步調(diào)整，逐步由“主導(dǎo)”、“參與”轉(zhuǎn)變?yōu)榈健耙龑?dǎo)”、“調(diào)控”，如1998-2002年間，為充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，政府廢除了許多直接干預(yù)和管制性法規(guī)。近年來，隨著韓國從追趕者轉(zhuǎn)向領(lǐng)先者，創(chuàng)新體系內(nèi)各主體間相互合作逐漸緊密，政府角色進一步從領(lǐng)導(dǎo)者向計劃者、聯(lián)系者、構(gòu)建者和促進者轉(zhuǎn)變。

2.改革雇傭制度，打破就業(yè)終身制

受金融危機影響，20世紀90年代末韓國大量勞動力被解雇，就業(yè)終身制難以為繼，政府被迫進行雇傭制度改革。1998年政府施行了一項提高勞動力市場靈活性的政策，允許企業(yè)因發(fā)生合并或并購等“緊急管理需要”而裁員，同時報酬制度也發(fā)生改變，績效直接體現(xiàn)在工資上。該項政策的實施，有效地激發(fā)市場活力，使得采用合同聘用制和績效工資的企業(yè)市場活力增強，采用合同聘用制和績效工資的企業(yè)比

峨眉金頂

左江/攝例分別從1996年的1.6%、5.7%提高到2001年1月的27.1%和21.8%。

3.調(diào)整金融制度，激發(fā)金融市場活力

金融危機以前，韓國金融體系的主體是銀行，而銀行大部分由政府控制，信用分析和內(nèi)部風(fēng)險控制機制很差，借貸主要以資產(chǎn)抵押為主，使得大部分銀行資金流向資產(chǎn)雄厚的大企業(yè)，很難被中小企業(yè)獲取。金融危機之后，政府從3方面加強金融制度建設(shè)：其一，加強金融體系自身制度建設(shè)。一方面通過政策降低大企業(yè)負債比率，提高企業(yè)貸款門檻，釋放部分資金；另一方面仿效美國建立以信用信息和風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的借貸系統(tǒng)，引入新的監(jiān)管體系，以防止未來金融危機的發(fā)生。其二，放松金融部門對外國投資監(jiān)管力度。銀行業(yè)的外資份額從1997年的6%提高到了2002年的27%。其三，引導(dǎo)金融機構(gòu)投資高新技術(shù)企業(yè)。引導(dǎo)政策主要包括：為創(chuàng)建未滿3年的公司提供資金支持，為有能力的風(fēng)險企業(yè)提供信用擔(dān)保，通過對小型企業(yè)的資金分配幫助風(fēng)險企業(yè)，通過刺激風(fēng)險資本的增長引導(dǎo)金融資源流向高新技術(shù)企業(yè)。

韓國創(chuàng)新體系建設(shè)的經(jīng)驗與啟示

從韓國創(chuàng)新體系的建設(shè)和發(fā)展來看，主要有以下3點經(jīng)驗值得我國創(chuàng)新體系建設(shè)學(xué)習(xí)與借鑒。

1.政府職能非一成不變，要適時應(yīng)需調(diào)整

政府在國家創(chuàng)新體系建設(shè)過程中發(fā)揮了非常關(guān)鍵的作用，伴隨創(chuàng)新體系發(fā)展階段不同，政府承擔(dān)的職能也有所變化。目前，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，十八大報告明確提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，標志著我國創(chuàng)新體系建設(shè)進入新的發(fā)展階段。在這一背景下，我國應(yīng)進一步理順政府與市場的關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)型，重構(gòu)政府與企業(yè)、科研機構(gòu)及高校等創(chuàng)新主體的關(guān)系，進而營造良好的制度環(huán)境，引導(dǎo)各創(chuàng)新主體之間進行信息、知識以及智力等要素的橫向流動與合理配置，使政府由創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者向引導(dǎo)者和調(diào)控者轉(zhuǎn)變。

2.強化企業(yè)主體地位，打造利于創(chuàng)新的生態(tài)系統(tǒng)

國家創(chuàng)新體系要想持續(xù)不斷地發(fā)展，就要努力促進企業(yè)成為創(chuàng)新主體。目前，我國大部分企業(yè)，特別是大中型國有企業(yè)，仍存在創(chuàng)新動力不足等問題，一方面要進一步完善產(chǎn)權(quán)清晰的現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟體制，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供內(nèi)在動力及外在市場壓力；另一方面要進一步加強對中小企業(yè)創(chuàng)新政策扶持力度，完善中小企業(yè)創(chuàng)新融資環(huán)境，打造大企業(yè)與小企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的企業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

3.加強主體合作與互動，提升創(chuàng)新體系績效

跨越技術(shù)追趕階段之后，政府、企業(yè)、大學(xué)和科研機構(gòu)之間的合作向更深層次發(fā)展，應(yīng)逐步從追趕階段的簡單技術(shù)信息交流轉(zhuǎn)向更加深入和緊密的合作研發(fā)。這就要求我國創(chuàng)新體系建設(shè)在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，積極推動各創(chuàng)新主體之間的合作與交流，促進人才與知識等創(chuàng)新要素的低成本流動，同時強化國家創(chuàng)新體系的開放性，加強與國外創(chuàng)新主體的合作與交流，充分利用各類創(chuàng)新資源，提升我國創(chuàng)新體系的整體績效。

（作者單位：中國科學(xué)院大學(xué)科技資源管理研究中心）

編輯：田佳奇