李曉敏，李冰

（河南大學經濟學院，河南 開封 475004）

【管理研究】

河南省城鄉(xiāng)公共服務均等化研究

李曉敏，李冰

（河南大學經濟學院，河南 開封 475004）

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是我國基本公共服務均等化的重要內容之一?；A設施、基礎醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育、社會保障又是基本公共服務的重要組成部分。文章中選取了自來水普及率、每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)、中小學生師比及新農合參合率等指標，從四個角度分析了河南省城鄉(xiāng)公共服務均等化的現(xiàn)狀和問題，認為河南省城鄉(xiāng)基礎設施、基礎醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育和社會保障發(fā)展水平不一樣，差距明顯。因此，政府在發(fā)展公共服務過程中應有不同的優(yōu)先順序。

河南?。怀青l(xiāng)公共服務；均等化

一、引言

改革開放35年來，中國經濟保持了持續(xù)、快速增長，取得了舉世矚目的成就，基本實現(xiàn)了由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的根本性轉變[1]。然而，中國城市人口和農村人口在改革成果尤其是公共服務的分享方面卻存在不小的差距。以河南為例，2013年河南省統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示在2006—2011年5年時間里，雖然河南省城鄉(xiāng)居民相對收入差距縮小了8.3%,絕對收入差距卻在5年里被拉大了77%[2]。河南作為農業(yè)大省，如不能有效解決城鄉(xiāng)問題，其發(fā)展可能會遇到瓶頸，有悖于科學發(fā)展觀。

為了縮小城鄉(xiāng)居民在公共服務方面的差距，近些年來黨和政府高度重視這一問題并采取了許多有益的舉措。黨的十六屆五中全會提出“公共服務均等化”的改革命題；十六屆六中全會明確提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”；十七大將“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”寫進了黨章修正案；十八大首次提出“基本公共服務均等化”的要求，明確提出到2020年基本公共服務均等化總體實現(xiàn)的目標。習近平在新一屆中央政治局常委見面會上提出：“我們的人們期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好?！笔藢萌腥珪臎Q定又提出“推進基本公共服務均等化”、“國有資本重點提供公共服務”、“加強各類公共服務提供”等新的要求。因此，著力推進基本公共服務均等化是改善民生、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構建社會主義和諧社會的重要任務。

中部六省是中部崛起的主體區(qū)域，河南又是中部六省中的第一人口大省，研究河南省城鄉(xiāng)公共服務均等化問題，對于統(tǒng)籌河南省城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、促進社會和諧有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、河南省城鄉(xiāng)公共服務均等化現(xiàn)狀和問題

公共服務是指建立在一定社會共識的基礎上，為維持本國經濟社會的穩(wěn)定和基本的社會正義，保護個人最基本的生存權利和發(fā)展權利，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件。基本公共服務中的“基本”是指人類生存的基本需要、基本尊嚴需要和基本健康需要。學界對基本公共服務應包括的內容還存在爭議，本文也沒有對此提出新的觀點，只是基于現(xiàn)有的可得性數(shù)據(jù)，分別從基礎設施、基礎醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育4個方面對河南省城鄉(xiāng)公共服務均等化的現(xiàn)狀和問題進行分析。

圖1 河南省和全國城鄉(xiāng)自來水普及率

（一）基礎設施

基礎設施是指為社會生存和居民生活提供公共服務的工程設施，包括道路、通訊、水電煤氣等公共設施。2012年河南省共完成城鎮(zhèn)基礎設施建設投資1500億元，比上年增長11%；新開工城中村改造項目2513.81萬平方米，累計完成投資679.38億元，城中村改造占房地產投資比重超過30%；全省棚戶區(qū)改造累計完成投資105.53億元，基本建成6.52萬套、646.59萬平方米[3]；全省城鎮(zhèn)基礎設施建設重點項目共計4636個，總投資達2170億元。2012年，出臺的《河南省加快城鎮(zhèn)基礎設施和載體建設專項工作方案》要求，全面實施城鎮(zhèn)基礎設施擴容提升工程，力爭到2013年年底新增城市道路1600公里，改造600公里，新增城鎮(zhèn)供水能力25萬噸/日、供水管網1500公里以上、污水處理能力40萬噸/日、垃圾處理能力600噸/日，省轄市全部通管道天然氣[4]。

然而，河南省農村基礎設施發(fā)展相對滯后。由于缺乏相關的城鄉(xiāng)對比數(shù)據(jù)，本文僅選擇自來水普及率這一指標，來說明河南省城鄉(xiāng)基礎設施之間的差距。如圖1所示，從河南全省情況來看，城市自來水普及率遠遠高于農村。河南省城鄉(xiāng)自來水普及率的差距最大為2000年的69.31%，最小為2012年的28.41%，絕對差距明顯。從發(fā)展趨勢上看，2001年城市自來水普及率為72.20%，農村僅為27.49%；2012年城市自來水普及率增長到91.8%，農村自來水普及率增長到了63.39%，說明城鄉(xiāng)之間自來水普及率差距正在縮小。從全國范圍來看，2001年后，河南省城市自來水普及率和全國城市自來水普及率的平均水平差距不是很大，2003—2006年，河南省城市自來水普及率一度趕上并超過全國平均水平。2007年之后，由于河南省大力推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)人口越來越多，河南省城市自來水普及率略低于全國城市平均水平。但是河南省農村自來水普及率卻遠遠低于全國農村自來水普及率平均水平，這一差距在2001年最為明顯。2001年河南省農村自來水普及率為28.57%，而全國農村自來水普及率的平均水平為55.10%，兩者之間差距為26.53%。即使在河南省農村自來水普及率發(fā)展最高的2011年，兩者之間仍有12.51%的差距。從發(fā)展趨勢上來看，近10年來，河南省農村自來水普及率發(fā)展迅速，與全國農村自來水普及率平均水平的差距正在不斷縮小。2011年，河南省農村自來水普及率增長到59.59%，全國平均水平為72.10%。

綜上所述，河南省農村的基礎設施發(fā)展還是比較落后的。

（二）基礎醫(yī)療衛(wèi)生

胡錦濤在十八大報告中提到醫(yī)療衛(wèi)生工作時指出，以農村為重點、中西醫(yī)并重，按照?；?、強基層、建體制的要求，重點推進醫(yī)療保障、醫(yī)療服務……為群眾提供安全有效方便廉價的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務。2012年，國務院印發(fā)了《“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實施方案》，提出到2015年，個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比例降低到30%以下，看病難、看病貴問題得到有效緩解。

我國城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置嚴重失衡，農村醫(yī)療衛(wèi)生資源短缺。以每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)為例，2012年全國城市每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位為6.24張，同時期全國僅2.8張，占全國人口近70%的農村人口僅僅享用了30%的床位數(shù)。從河南省情況來看，如圖2所示，2002—2011年，河南省城市每千人口擁有醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)從3.43張增加到7.03張，增長率達到104.96%；同期河南省農村每千人擁有醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)僅僅從1.22張增加到2.31張，增長率雖然達到89.34%，但是農村水平還不到城市水平的一半，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距依然非常巨大。從全國情況來看，河南省城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位與全國城鄉(xiāng)情況差距不明顯。2009年后，河南省甚至超過全國城市水平，但農村水平略低于全國。從發(fā)展趨勢上看，全國和河南省城市每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)發(fā)展迅速，2010年比2009年同比分別增加23.67%和

43.79%。但這一時期，全國和河南省農村醫(yī)療水平發(fā)展緩慢，河南省每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位僅增加了1.09張，全國僅增加了1.39張，城市和農村醫(yī)療衛(wèi)生差距逐漸擴大。

綜上所述，河南省城鄉(xiāng)公共醫(yī)療服務差距很大，農村醫(yī)療水平依然非常落后。

圖2 河南省每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位

（三）基礎教育

《河南統(tǒng)計年鑒2013》顯示，2012年各級地方公共財政預算支出中，教育項預算支出總計為1 106.51億元，其中，省級教育預算支出159.61億元，市級教育預算支出190.57億元，縣市級教育預算支出732.76億元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級教育預算支出僅23.57億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級教育支出僅占河南省教育預算支出的2.13%。

本文從2002—2010年《中國教育統(tǒng)計年鑒》中獲得了小學生數(shù)量（農村）、小學生數(shù)量(城市)、初中學學生數(shù)量（農村）、高中學生數(shù)量（農村）、初中學生數(shù)量（城市）、高中學生數(shù)量（城市）、小學專任教師數(shù)量（農村）、中學專任教師數(shù)量（城市），其中中學學生數(shù)量包括初中學生數(shù)和高中學生數(shù)。生師比是指學生總人數(shù)與教師總人數(shù)的比例。通俗來說，就是一個老師教幾個學生。生師比越高，說明該地區(qū)教師數(shù)量越少，教育水平越不發(fā)達。圖3顯示的是河南省中小學生師比。

圖3 河南省中小學生師比

從河南全省情況來看，2002—2010年，河南省農村普通小學生師比從23.02下降到21.43，教育水平有了一定幅度的提高。同時期，河南省城市普通小學生師比從18.78增加到21.98，這與河南省城鎮(zhèn)化的發(fā)展有很大關系。另外，越來越多進城務工農民將自己的孩子送進城市上學，給河南省城市教育發(fā)展帶來了一定的壓力。2002—2010年，河南省普通中學生與專任教師比（農村）從21.62下降到16.30。同時期，河南省城市生師比從17.66下降到17.11，雖然下降幅度不大。但是，比河南省城市小學生師比已經有了很大的提高。從發(fā)展趨勢上看，2002—2005年，河南省農村普通小學生師比下降速度很快，2005—2010年則略有上升。2002—2010年，河南省農村普通中學生師比逐年下降，從2002年到2010年下降幅度達到了24.6%。同期，河南省城市普通小學生師比逐年增加，從2002年的18.78增加到2010年的21.96，增長幅度達到了17.04%。河南省城市中學生師比先增后減，2002—2006年，河南城市中學生師比從17.66增加到最高水平2006年的19.77，隨后逐年下降，2010年為17.11。從全國范圍來看，中國普通小學生師比不斷下降，從2002年的19.98下降到2010年的17.36。河南省城市和農村普通小學生師比都與全國普通小學生師比有較大的差距，而且這一差距還在不斷拉大，2010年差距最大。2010年，中國普通小學生師比比河南省農村普通小學生師比小4.07，比河南省城市普通小學生師比小4.6。

綜上所述，河南省教師資源非常緊缺，教育發(fā)展水平依然有很大的提升空間。

（四）城鄉(xiāng)社會保障

近年來，我國城市社會保障體系已經日趨完善，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等5大社會保險制度體系已經基本建立。但是我國農村社會保障體系還處于起步階段，養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保險覆蓋范圍雖廣，但是水平很低，如失業(yè)和工傷還遠遠沒有普及到廣大農民身上。

2009年，河南省建立新農保制度，養(yǎng)老保險從城鎮(zhèn)延伸到農村。2011年，國務院決定開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點，河南省將新農保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險兩項制度合并實施，建立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的居民養(yǎng)老保險制度。目前，河南省實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋。

2013年4月15日，河南省民政廳、省財政廳聯(lián)合下發(fā)《關于做好2013年城鄉(xiāng)居民最低生活保障和農村五保供養(yǎng)工作的通知》，確定了城鄉(xiāng)居民低保標準劃定“底線”，城市低保標準（月標準）原則上不低于300元，農村低保年標準原則上不少于1 800元[5]。圖4顯示了2007—2011年全國農村居民最低生活保障人數(shù)，到2011年年底，全國有5 305.7萬人得到了農村低保。

新型合作醫(yī)療在河南省發(fā)展迅速，如圖5所示，2005年河南省開展新型農村合作醫(yī)療，到2012年，全省共有7 965.11萬人參加新農合，新農合參合率達到97.65%，與全國水平相當，這說明河南省基本建立起了新型農村合作醫(yī)療制度。2012年1—11月，全省新農合累計補償醫(yī)療費用201.89億元，住院補償163.25億元。享受新農合補償參合人員12440.09萬人次，住院補償721.64萬人次，實際住院補償比達到53.88%，比上年提高9.42個百分點。其中，享受10萬元以上補償?shù)膮⒑先藛T比2011年增加1128人[6]。新農合參合率雖然逐年增長，但是新農合的水平還不是很高。河南省新農合最早在2003年9月1日在25個縣試點，最初個人一年交10元，政府承擔20元，報銷封頂線是5 000元。經過近10年的發(fā)展，2013年河南新農合人均籌資標準達到340元，其中農民個人繳費60元，各級政府補助標準提高到280元。

圖4 2007—2011年農村居民最低生活保障人數(shù)

圖5 河南省新型農村合作醫(yī)療參合率

三、政策建議

通過對比以上4項指標分析發(fā)現(xiàn)，河南省農村各項公共服務的水平均低于城市，但這4項指標的差別程度有所不同。從基礎醫(yī)療衛(wèi)生方面來看，河南省城市每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位與河南省農村每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位差距很大，前者是后者的近3倍且這一趨勢還在不斷拉大，這與全國城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位的差距情況一致。河南省農村每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位略低于全國農村每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位，不過差距不大，而河南省城市每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位與全國城市每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位基本一致，甚至在2009年以后趕超?；A醫(yī)療衛(wèi)生是4項指標中城鄉(xiāng)差距最大的一項。從基礎設施這一指標來看，河南省農村自來水普及率與河南省城市自來水普及率有較大差距，但河南省和全國農村自來水普及率不斷提高，因而這一差距在不斷縮小。河南省農村自來水普及率低于全國農村自來水普及率，這一差距也正在不斷縮小。河南省城市自來水普及率與全國自來水普及率差距不明顯?；A教育方面，無論是河南省普通小學還是普通中學生師比都基本保持一致。但是，河南省普通小學生師比和普通中學生師比均分別高于全國平均水平，這說明河南省的教育水平仍有提升的空間。社會保障方面，由于城鄉(xiāng)可比數(shù)據(jù)指標有限，我們選取河南省新型農村合作醫(yī)療參合率。從這一指標來看，河南省新型農村合作醫(yī)療參合率和全國新型農村合作醫(yī)療參合率基本保持一致水平，這說明河南省的新型農村合作醫(yī)療建設成效顯著，這與河南省政府重視新型農村合作醫(yī)療的建設是分不開的。[7]

需要注意的是，本文的研究由于城鄉(xiāng)可比較指標有限，僅選擇單一指標來研究河南省城鄉(xiāng)公共服務，并不能完全、真實地反映河南省城鄉(xiāng)公共服務均等化的現(xiàn)狀。河南省城鄉(xiāng)公共服務實際情況應該差距更大。河南省城鄉(xiāng)基礎設施、基礎醫(yī)療衛(wèi)生、基礎教育和社會保障發(fā)展水平不一致，城鄉(xiāng)差距明顯。發(fā)展城鄉(xiāng)公共服務，政府應有規(guī)劃、按步驟逐步進行。

首先，城鄉(xiāng)公共服務均等化需要巨大的財力投入，政府是提供公共服務的主體，要大力發(fā)揮政府的主體作用，提高國有企業(yè)的上交利稅以作為發(fā)展城鄉(xiāng)公共服務的資金來源。

其次，要健全中央、地方財權和事權相匹配的體系，完善促進基本公共服務均等化建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于城鄉(xiāng)公共服務結構優(yōu)化的制度。

再次，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。河南省政府應加快推動建立農村公共服務體制，政策向農村傾斜，加大財政投入力度，打破城鄉(xiāng)二元結構，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的差距。

最后，政府政績評價的標準側重經濟效益，忽視了社會效益和城鄉(xiāng)公平問題。因此，要把城鄉(xiāng)公共服務均等化水平作為各級政府政績考核的指標，制定城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的考核標準，明確省、市、縣、鄉(xiāng)在城鄉(xiāng)基本公共服務中的責任，建立城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問責制度。

[1]王謙.城鄉(xiāng)公共服務均等化問題[M].濟南：山東大學出版社，2009.

[2]河南省統(tǒng)計局.河南省城鄉(xiāng)居民收入差距洛陽最大鄭州最小[N/OL]河南商報，2012-06-14（04）[2014-12-12]. http://henan.qq.com/a/20120614/000029.htm.

[3]河南金融網.河南去年完成城鎮(zhèn)基礎設施建設投資1500億元[EB/OL].[2013-01-16]http://www.henanjinrong. com/html/bzsd_1383_21770.html.

[4]河南省人民政府辦公廳.關于印發(fā)河南省加快城鎮(zhèn)基礎設施和載體建設專項工作方案的通知[EB/OL].[2012-10-25]http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2012/11/05/ 010343595.shtml.

[5]李紅.2013年我省城鄉(xiāng)居民最低生活保障“底線”劃定[EB/OL].[2013-04-16]http://ww w.henan.gov.cn/jrh n/ system/2013/04/16/010384602.shtml.

[6]邢進，肖雅文.2013年河南新農合政策調整重大疾病保障病種擴至20個[N].鄭州晚報，2012-12-28（06）.

[7]2013年河南省新農合人均籌資標準達到340元[N].河南日報，2013-01-16（04）.

（編輯：徐永生）

Present Situation and Problems of Urban and Rural Equalization of Public Services in Henan Province and Suggested Solutions

LI xiao-min；LI bing
(School of Economics,Henan University,Kaifeng 475004,China)

Urban and rural equalization of basic public services is an important part of the equalization of basic public services.The infrastructure,basic health care,basic education,social security is an important part of basic public services.This paper analyzes the present situation and problems of urban and rural equalization of public services in Henan Province based on access to tap water,beds of hospitals and health centers per thousand people,teacher-student ratio in primary and secondary schools and rate of new rural cooperative medical care.The results show that the infrastructure,basic health care,basic education and social security are not evenly developed in urban and rural areas in Henan Province,and the gap between urban and rural areas is significantly different.It is suggested that government should give different priorities to them in the development of public service process.

Henan Province;urban and rural public services;equalization

C 912.8

A

1671-4806（2014）03-0015-05

2013-12-02

河南省教育廳人文社會科學研究項目（2013-QN-256）

李曉敏（1982—），男，河南洛陽人，副教授，博士，研究方向為新制度經濟學；李冰（1993—），女，河南南陽人，研究方向為金融學。