陳蒙

(中南民族大學(xué) 南方少數(shù)民族研究中心，湖北 武漢 430074)

民族優(yōu)惠政策，是國(guó)家基于少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面所給予其較漢族和非民族地區(qū)優(yōu)惠的發(fā)展政策，集中體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)的幫助與扶持。新中國(guó)成立60多年來(lái)，民族優(yōu)惠政策的實(shí)踐取得了巨大成就，在保障民族平等、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)少數(shù)民族權(quán)益等方面發(fā)揮了巨大作用。然而，隨著民族區(qū)域自治制度的鞏固和國(guó)家工作重心向現(xiàn)代化建設(shè)的轉(zhuǎn)移，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以后，學(xué)術(shù)界和社會(huì)上出現(xiàn)了諸多針對(duì)民族優(yōu)惠政策的質(zhì)疑和誤解之聲。對(duì)此，我們有必要從法理上對(duì)民族優(yōu)惠政策進(jìn)行剖析，厘清政策制定實(shí)施的正當(dāng)性和合理性，理性回應(yīng)質(zhì)疑和否定民族優(yōu)惠政策的觀點(diǎn)。

一、馬克思主義民族平等理論

各民族一律平等是馬克思主義民族觀的核心思想，是馬克思主義觀察和處理民族問(wèn)題的基本原則之一。該理論主要包括以下內(nèi)容：第一，各民族不論大小、強(qiáng)弱、發(fā)展上的先進(jìn)抑或后進(jìn)，都一律平等，享有同等的權(quán)利，履行同等的義務(wù)，擁有同等的地位，并無(wú)優(yōu)等和劣等的區(qū)分，反對(duì)一切形式的民族特權(quán)、民族壓迫和民族歧視；第二，民族平等不應(yīng)該僅僅表現(xiàn)在法律上，還應(yīng)體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、宗教等社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活的各個(gè)方面；第三，實(shí)現(xiàn)各民族真正平等的基礎(chǔ)和前提在于消滅私有制、消滅階級(jí)，鏟除導(dǎo)致民族不平等的社會(huì)根源；第四，努力實(shí)現(xiàn)各民族事實(shí)上的平等，在堅(jiān)持各民族一律平等的同時(shí)，對(duì)少數(shù)民族的權(quán)利施以特別保護(hù)，在發(fā)展方面給予特殊幫助，克服少數(shù)民族在現(xiàn)實(shí)生活中由于其經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)發(fā)展水平落后而造成的享受某些權(quán)利的制約，使法定平等變成現(xiàn)實(shí)的民族平等[1]。

既要求形式、法律上的民族平等，更要求在事實(shí)上、在現(xiàn)實(shí)生活之中真正實(shí)現(xiàn)民族平等，是馬克思主義民族平等觀對(duì)資產(chǎn)階級(jí)平等觀的根本突破。資產(chǎn)階級(jí)思想家提出“人人生而具有平等權(quán)利”、“法律面前人人平等”，資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后各國(guó)通過(guò)立憲(立法)確立了人人平等的原則，賦予每個(gè)人同等的權(quán)利，這具有歷史的進(jìn)步性。但是事實(shí)證明，僅有這種形式上、法律條文上的平等是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。不分族別在法律面前一律平等，只是消極地保障了起點(diǎn)的平等，很可能導(dǎo)致“在一般個(gè)人平等的名義下抹煞了民族之間事實(shí)上存在的不平等”[2]。由于各民族的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平并不相同，“如果只講簡(jiǎn)單、抽象和絕對(duì)的平等，只能是導(dǎo)致結(jié)果的不平等”，勢(shì)必使民族間原本存在的差距越來(lái)越大，并產(chǎn)生諸多新的問(wèn)題與矛盾。在民族問(wèn)題上使用同等的尺度，帶來(lái)的后果只能是“少數(shù)民族被同化、壓迫和邊緣化”[3]。

恩格斯曾就資產(chǎn)階級(jí)平等觀指出：“資產(chǎn)階級(jí)在反對(duì)封建制度的斗爭(zhēng)中和在發(fā)展資本主義生產(chǎn)的過(guò)程中不得不廢除一切等級(jí)的即個(gè)人的特權(quán)，而且起初在私法方面、后來(lái)逐漸在公法方面實(shí)施了個(gè)人在法律上的平等權(quán)利……平等權(quán)利在口頭上是被承認(rèn)了。但是，追求幸福的欲望……絕大部分卻要靠物質(zhì)的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)……資本主義對(duì)多數(shù)人追求幸福的平等權(quán)利所給予的尊重，即使有，也未必比奴隸制或農(nóng)奴制所給予的多一些”[4]，“平等應(yīng)當(dāng)不僅是表面的，不僅在國(guó)家的領(lǐng)域中實(shí)行，它還應(yīng)當(dāng)是實(shí)際的，還應(yīng)當(dāng)在社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域中實(shí)行”[5]。列寧認(rèn)為“資產(chǎn)階級(jí)民主由它的本性決定的一個(gè)特點(diǎn)就是抽象地或形式上提出平等問(wèn)題，包括民族平等問(wèn)題”[6]，然而“法律上的平等還不是實(shí)際生活中的平等”[7]。為了實(shí)現(xiàn)民族間事實(shí)上的平等，就要“要求國(guó)內(nèi)各民族絕對(duì)平等，并要求無(wú)條件地保護(hù)一切少數(shù)民族的權(quán)利”[8]，“對(duì)少數(shù)民族多讓步一些”，“不僅在于遵守形式上的民族平等，而且在于壓迫民族即大民族要以對(duì)待自己的不平等來(lái)抵償生活上實(shí)際形成的不平等”[9]。

“權(quán)利永遠(yuǎn)不可能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展?！盵5]雖然中國(guó)憲法賦予了各少數(shù)民族與主體民族平等的權(quán)利，但少數(shù)民族與主體民族在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、發(fā)展方面存在較大差距，各少數(shù)民族發(fā)展水平也是參差不齊。諸多少數(shù)民族由于發(fā)展程度較低而受到很大的限制，并不能與主體民族實(shí)際地同樣享有法律賦予的各項(xiàng)權(quán)利，存在著事實(shí)上的不平等現(xiàn)象，阻礙民族平等的真正實(shí)現(xiàn)。因而，只有實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活各方面的地位平等，才能保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的真正平等?！耙苊馑羞@些弊病，權(quán)利就不應(yīng)當(dāng)是平等的，而應(yīng)當(dāng)是不平等的?！盵5]中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地繼承和發(fā)展了馬克思主義民族平等理論，結(jié)合中國(guó)實(shí)際國(guó)情實(shí)行民族區(qū)域自治制度，并在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域制定和實(shí)施一系列民族優(yōu)惠政策，幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展，逐步改變其落后狀態(tài)，以縮小民族間實(shí)際存在的差距，消除享受權(quán)利的“可行能力”的不平等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民族間事實(shí)上的平等。

當(dāng)然，有學(xué)者對(duì)于國(guó)內(nèi)主流的把“事實(shí)上的平等”直接解讀為“結(jié)果平等”的理論解釋提出質(zhì)疑，認(rèn)為實(shí)施優(yōu)惠政策的根本意義在于提供平等發(fā)展的條件，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等，而絕非實(shí)現(xiàn)結(jié)果意義上的平等，因?yàn)榻Y(jié)果平等還要受到主體的價(jià)值意向、努力程度等因素的制約[10]。筆者贊同這種觀點(diǎn)，事實(shí)上的平等不同于結(jié)果分配上的絕對(duì)平均主義，它是在一定的“度”內(nèi)的平衡。平等都是相對(duì)的，一味強(qiáng)調(diào)結(jié)果平等很可能導(dǎo)致部分少數(shù)民族公民產(chǎn)生“等、靠、要”意識(shí)。唯有在政策扶持的同時(shí)激發(fā)少數(shù)民族和民族地區(qū)自我發(fā)展的潛力和努力，才能有效避免形成“懶漢思維”，防止優(yōu)惠政策異化為少數(shù)民族超越憲法和法律的“特權(quán)”。

二、民族區(qū)域自治理論

民族區(qū)域自治理論是馬克思主義民族理論和國(guó)家建構(gòu)理論的重要組成部分，亦是中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重要組成部分。在民族區(qū)域自治理論的指導(dǎo)下，國(guó)家確立民族區(qū)域自治制度作為解決民族問(wèn)題的根本道路。民族區(qū)域自治制度是中國(guó)基本政治制度，是馬克思主義民族理論和國(guó)家建構(gòu)理論與少數(shù)民族和民族地區(qū)具體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)條件相結(jié)合的產(chǎn)物。建國(guó)前后，中國(guó)共產(chǎn)黨之所以沒(méi)有照搬馬列主義經(jīng)典著作中獨(dú)立意義上的“民族自決”和蘇聯(lián)實(shí)行的“多民族共和國(guó)聯(lián)邦制”來(lái)解決中國(guó)民族問(wèn)題，是有其復(fù)雜現(xiàn)實(shí)原因和深刻歷史原因的。中國(guó)漢族人口眾多，少數(shù)民族人口較少，并且呈現(xiàn)大雜居、小聚居、交錯(cuò)雜居的特點(diǎn)。同時(shí)，民族自治地方面積占中國(guó)國(guó)土面積的64%，全國(guó)2.2萬(wàn)多千米陸地邊界線中的1.9萬(wàn)千米在民族地區(qū)。如果采取民族自決和聯(lián)邦制的辦法，無(wú)疑在各民族間增加隔閡，很容易給帝國(guó)主義及其慫恿的邊疆分裂分子以分裂的借口，不利于國(guó)家的邊疆安全和政治穩(wěn)定。中國(guó)自秦漢以來(lái)就是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，雖然幾經(jīng)分裂，但統(tǒng)一占據(jù)了絕大多數(shù)時(shí)候；在保證國(guó)家統(tǒng)一的前提下，歷代統(tǒng)治者都對(duì)邊疆少數(shù)民族采取了“因俗而治”的統(tǒng)治策略，聯(lián)邦制與各民族共同創(chuàng)立統(tǒng)一的多民族國(guó)家的歷史不符，與中國(guó)特有的多元一體、順?biāo)锥蔚恼挝幕瘋鹘y(tǒng)不符。

通過(guò)對(duì)中國(guó)國(guó)情和國(guó)際局勢(shì)的分析和研判，中國(guó)共產(chǎn)黨最終選擇民族區(qū)域自治制度來(lái)實(shí)現(xiàn)人民共和的政治建構(gòu)。民族區(qū)域自治是在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一與尊重民族自決權(quán)之間中和的結(jié)果，是在全部以省級(jí)為建制的單一制政體與以民族共和國(guó)形式加盟的聯(lián)邦制政體之間平衡的產(chǎn)物。民族區(qū)域自治是馬列主義民族自決在中國(guó)國(guó)家主權(quán)下的具體實(shí)現(xiàn)，也是建國(guó)前后的歷史條件下唯一可能的選擇?！斑x擇民族區(qū)域自治，其實(shí)有其歷史必然性，有其‘歷史路徑’的依賴?！盵11]民族區(qū)域自治使得少數(shù)民族接受了中國(guó)共產(chǎn)黨和新生的中華人民共和國(guó)，亦使激進(jìn)的民族分離主義者失去了分裂祖國(guó)的借口。邊疆少數(shù)民族地區(qū)得以短期內(nèi)重歸和平統(tǒng)一，避免了武力統(tǒng)一和更為深重的民族分裂危機(jī)。實(shí)行民族區(qū)域自治制度，既能充分保障少數(shù)民族自主管理、決定自身事務(wù)的權(quán)利，又能有效維護(hù)國(guó)家的主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，此正是民族區(qū)域自治的法政價(jià)值所在。

現(xiàn)代中國(guó)的建構(gòu)都是圍繞“民族”和“階級(jí)”這兩條主線展開(kāi)的。在當(dāng)時(shí)中國(guó)這樣一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)，建國(guó)行動(dòng)只能以階級(jí)和民族作為政治主體，而不可能以公民個(gè)人作為政治主體。在“民族”這條現(xiàn)代中國(guó)法政制度建構(gòu)的主線上，所謂“人民共和”，就是“各少數(shù)民族在‘民族區(qū)域自治’基礎(chǔ)上與漢族一起進(jìn)行的‘共和’，而不是漢族全面同化少數(shù)民族的‘共和’統(tǒng)治，‘民族平等’就是對(duì)‘人民主權(quán)’構(gòu)成的前提性制約”[12]。民族區(qū)域自治是社會(huì)主義中國(guó)政治制度設(shè)計(jì)的重要基石，通過(guò)民族區(qū)域自治來(lái)實(shí)現(xiàn)平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系，是黨和國(guó)家給予少數(shù)民族的法政承諾，由《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他一系列法律法規(guī)確定下來(lái)。民族互助，尤其強(qiáng)調(diào)大民族對(duì)少數(shù)民族的幫助是此種承諾的核心內(nèi)容之一。唯有幫助少數(shù)民族加快發(fā)展，努力縮小少數(shù)民族與漢族之間的差距，才能從根本上防止?jié)h族利用自己的優(yōu)勢(shì)地位同化少數(shù)民族，在平等的基礎(chǔ)上保證少數(shù)民族擁有充分的話語(yǔ)權(quán)來(lái)決定影響自身發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)，并在此基礎(chǔ)上全面實(shí)現(xiàn)各民族真正的“人民共和”，即各民族人民共同當(dāng)家作主，共同管理和建設(shè)國(guó)家。早在1950年，鄧小平就指出：“實(shí)行民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個(gè)自治就是空。少數(shù)民族是想在區(qū)域自治里面得到好處，一系列的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題不解決，就會(huì)出亂子?！盵13]“區(qū)域自治的實(shí)行，還不等于民族問(wèn)題的根本解決，要根本解決民族問(wèn)題，必須依據(jù)可能條件，積極幫助少數(shù)民族人民發(fā)展他們的政治、經(jīng)濟(jì)和文化，使其逐步達(dá)到先進(jìn)民族的水平?！盵14]在認(rèn)識(shí)區(qū)域自治與少數(shù)民族的關(guān)系上，與自治一并考慮的不僅是政治平等、民族自治地方行政建制問(wèn)題，更包括發(fā)展問(wèn)題，即政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的結(jié)合，其中經(jīng)濟(jì)因素實(shí)際上包括與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的諸多領(lǐng)域，其核心內(nèi)容就是幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。民族優(yōu)惠政策正是給予少數(shù)民族和民族地區(qū)特殊扶持和幫助，旨在縮小甚至是消除基于民族因素的不平衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，是民族區(qū)域自治制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。沒(méi)有民族優(yōu)惠政策的實(shí)行，民族自治地方自治權(quán)的行使將面臨諸多困境，少數(shù)民族當(dāng)家作主就可能因失去必要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)而淪為空談[15]。因此，從民族區(qū)域自治的理論邏輯上看，民族優(yōu)惠政策是民族區(qū)域自治的核心要件之一，是具有當(dāng)且僅當(dāng)?shù)膬r(jià)值意義的，因而也是不可或缺的。

三、政治哲學(xué)中的公平正義理論

“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值。”[16]。對(duì)于社會(huì)正義，約翰·羅爾斯提出了著名的正義二原則：第一個(gè)原則是每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；第二個(gè)原則是社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理的期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依系于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放[16]。簡(jiǎn)單地說(shuō)，一是“最大的均等自由原則”，二是“差異原則”，包括“差別原則”和“公平的機(jī)會(huì)均等原則”兩大部分?！白畲蟮木茸杂稍瓌t”涉及基本自由的分配問(wèn)題，主張每個(gè)人都有平等權(quán)利擁有同樣數(shù)量的基本自由[17]。然而，由于個(gè)人出發(fā)點(diǎn)的不同，其享受自由和權(quán)利的能力也不盡相同。那些在家庭境況、擁有財(cái)富、接受教育等方面處于劣勢(shì)的公民并不能很好地把握實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利的機(jī)會(huì)，平等的自由在其實(shí)現(xiàn)過(guò)程中便大打折扣。來(lái)自個(gè)人條件方面的差異，使得規(guī)則預(yù)設(shè)的平等的自由價(jià)值演變?yōu)橐环N現(xiàn)實(shí)中的不平等。由此，為了達(dá)到一種現(xiàn)實(shí)的平等，約翰·羅爾斯引入了正義的第二個(gè)原則，在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域來(lái)調(diào)整財(cái)富和收入的分配制度，試圖減輕自然偶因和社會(huì)機(jī)遇的任意影響。為此，就需要突破功利主義滿足最大多數(shù)人的最大利益的觀念，實(shí)行公平的機(jī)會(huì)平等和一定程度的差別對(duì)待，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的分配上盡可能地向最少受惠者抑或最不利者傾斜，從而最大限度地滿足他們的最大利益。公平的機(jī)會(huì)平等即在于“由一系列的機(jī)構(gòu)來(lái)保證具有類似動(dòng)機(jī)的人都有受教育和培養(yǎng)的類似機(jī)會(huì)，保證在與相關(guān)的義務(wù)和任務(wù)相聯(lián)系的品質(zhì)和努力的基礎(chǔ)上各種職務(wù)和地位對(duì)所有人都開(kāi)放”[16]。差別對(duì)待在于采取一些必要的不平等的差別性措施，對(duì)社會(huì)利益的分配進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和調(diào)節(jié)，促進(jìn)處于最不利地位者的利益享有，以平衡全體社會(huì)成員之間的利益格局，在全社會(huì)中實(shí)現(xiàn)真正的公平、平等和正義[18]。約翰·羅爾斯的正義觀蘊(yùn)含著一種深層次的價(jià)值理性，即追求一種對(duì)社會(huì)的人道主義關(guān)懷。

在差別對(duì)待的問(wèn)題上，近幾十年來(lái)諸多學(xué)者就此達(dá)成了一定的共識(shí)。哈耶克認(rèn)為：“從人們存在著很大差異這一事實(shí)出發(fā)，我們便可以認(rèn)為，如果我們給予他們以平等的待遇，其結(jié)果就一定是他們?cè)趯?shí)際地位上的不平等，而且，將他們置于平等的地位的唯一方法也只能是給予他們以差別待遇?！盵19]日本學(xué)者阿部照哉也曾指出：“毫無(wú)差別對(duì)待往往變成假平等，反之，即使有差別對(duì)待，如果這個(gè)差別對(duì)待具有合理依據(jù)的話，那么就可以視如合理的差別對(duì)待，并不違反平等的原則。”[20]可見(jiàn)，差別對(duì)待正是為了實(shí)現(xiàn)平等之必要手段，否定差別對(duì)待，得到的很有可能只是“在平等的名義下，實(shí)現(xiàn)的反而是不平等、非正義、不公平”[21]的后果。當(dāng)然，差別對(duì)待也不是毫無(wú)限度的肆意區(qū)別，而是必須存在于一定的合理限度之內(nèi)，否則將會(huì)導(dǎo)致更大的且更顯而易見(jiàn)的不平等的發(fā)生。因此，公平正義要求的平等不是絕對(duì)的，也不僅僅是形式上的。相反，平等是相對(duì)的，是形式平等與實(shí)質(zhì)平等的平衡統(tǒng)一。平等不應(yīng)該是價(jià)值無(wú)涉的，也不應(yīng)該是選擇“道德中立”的，它應(yīng)該是充滿人文關(guān)懷和人道主義理性的。平等的表現(xiàn)形式是多元的，也是具體的、歷史的[18]。平等的真正涵義在于“對(duì)所有人使用同樣的規(guī)則，還是對(duì)不同群體使用不同規(guī)則，這一點(diǎn)需要在其特殊背景下逐例仔細(xì)審定，而不是事先設(shè)定”[22]，即平等是具有差異的平等，也是包容差異的平等，需要適應(yīng)和滿足不同的平等訴求。平等允許合理的差別對(duì)待，忽略甚至否認(rèn)差別以求絕對(duì)意義上的平等，只能導(dǎo)致實(shí)際上更大的不平等，這不僅與平等的初衷相違背，而且也實(shí)非公平正義的應(yīng)有意蘊(yùn)。

在中國(guó)現(xiàn)階段，少數(shù)民族同漢族之間、各少數(shù)民族之間的文化習(xí)俗差異長(zhǎng)期存在，經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活中的差距也長(zhǎng)期存在，因此各民族對(duì)平等的訴求肯定是互有差異的?？傮w而言，少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展相對(duì)不足，在社會(huì)發(fā)展中處于不利地位。國(guó)家實(shí)行民族優(yōu)惠政策，對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)差別對(duì)待，給予特殊保護(hù)，正是為了促進(jìn)和滿足暫時(shí)處于不利地位的少數(shù)民族和民族地區(qū)的最大利益，從根本上說(shuō)是符合社會(huì)公平正義的。

四、少數(shù)民族權(quán)利的特殊保護(hù)理論

肇始于早期資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期的公民權(quán)利平等原則立足于“個(gè)人—國(guó)家”理論范式，將國(guó)家、社會(huì)中的個(gè)人原子化或?qū)⑷嗣裾w化，而無(wú)視其領(lǐng)域內(nèi)居住的以語(yǔ)言、文化、宗教等認(rèn)同組成的群體[23]。當(dāng)代國(guó)際社會(huì)中，由單一民族構(gòu)成的純粹的“民族—國(guó)家”已基本不復(fù)存在，一國(guó)疆域內(nèi)至少居住著兩個(gè)或者兩個(gè)以上民族(族群)。在一個(gè)多民族國(guó)家內(nèi)部民族問(wèn)題的處理實(shí)踐中，國(guó)家需要給予每一位公民平等對(duì)待，這是毋庸置疑的。然而僅將平等理解為絕對(duì)的平等或形式的平等，對(duì)國(guó)家統(tǒng)治范圍內(nèi)的各個(gè)民族采取價(jià)值無(wú)涉的“色盲式”平等對(duì)待，往往也就容忍了社會(huì)中長(zhǎng)期存在的對(duì)少數(shù)民族的結(jié)構(gòu)性歧視，也忽視了各個(gè)民族對(duì)于平等訴求的不同理解。特別是在現(xiàn)代民主政體國(guó)家中，代議制民主中票決制的“一人一票，多數(shù)民主”使得國(guó)家權(quán)力往往與主體民族的意志相互結(jié)合，少數(shù)民族實(shí)際上很難平等地參與社會(huì)生活中，他們的利益也難以得到國(guó)家真正平等的保護(hù)。雖然一國(guó)疆域內(nèi)的各個(gè)民族公民都具有參與國(guó)家政治生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的權(quán)利，但實(shí)際上人民主權(quán)的實(shí)施結(jié)果不可能不受到在社會(huì)中占主導(dǎo)地位的民族群體的影響，很有可能出現(xiàn)主體民族群體作出不利于少數(shù)民族群體決定的后果。其實(shí)，政府權(quán)力的行使在很多情況下都不是以全體公民的意志，而是以主體民族抑或多數(shù)民族的意志為轉(zhuǎn)移的。

因此，“個(gè)人—國(guó)家”范式下的公民權(quán)利平等極有可能因忽視民族之間的結(jié)構(gòu)性差異而造成社會(huì)資源分配的不公，甚至出現(xiàn)少數(shù)民族群體自己不能決定自己事務(wù)之情形。少數(shù)民族權(quán)利保障要求少數(shù)民族群體及其個(gè)體成員享有與主體民族同樣的利益和機(jī)會(huì)，其不同于主體民族的權(quán)利訴求也應(yīng)得到國(guó)家的尊重和包容，傳統(tǒng)的權(quán)利保護(hù)模式顯然無(wú)法適應(yīng)和容忍這種要求，造成整個(gè)社會(huì)少數(shù)民族權(quán)利保障上的困局。公民權(quán)利平等的個(gè)人自由主義的局限，使得人們認(rèn)識(shí)到在不破壞個(gè)體基本權(quán)利的前提下，有必要對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的特殊性予以適當(dāng)?shù)淖鹬睾捅Ｗo(hù)。在公民普遍權(quán)利的基礎(chǔ)上，對(duì)少數(shù)民族權(quán)利給予一定的特殊保護(hù)，針對(duì)少數(shù)民族差異性的權(quán)利訴求予以合理的差別對(duì)待，以逐步消除結(jié)構(gòu)性歧視及其引發(fā)的不公平現(xiàn)象，達(dá)致少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)的實(shí)質(zhì)要求。正如威爾·金里卡教授指出的那樣：“自由主義的個(gè)人主義者所忽視的是，文化市場(chǎng)可能不公平地對(duì)特定群體懷有偏見(jiàn)。少數(shù)群體文化經(jīng)常易于受到來(lái)自更大群體的經(jīng)濟(jì)、政治和文化上的壓力的傷害。他們社區(qū)的活力也可能受到多數(shù)群體所做出的經(jīng)濟(jì)和政治決定的侵害……特殊權(quán)利補(bǔ)償不平等狀況，這種不平等狀況使得少數(shù)群體文化中的成員在文化市場(chǎng)中處于一個(gè)系統(tǒng)的劣勢(shì)地位……同少數(shù)群體文化的特殊權(quán)利一樣，反歧視行動(dòng)方案，以群體成員資格為基礎(chǔ)而有差別地分配權(quán)利和機(jī)會(huì)……如果經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)作對(duì)某些群體不利，那么就應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上制定針對(duì)特定群體的反歧視行動(dòng)?！盵22]

二戰(zhàn)以后，反對(duì)種族歧視，要求人人平等，并進(jìn)而要求對(duì)種族(民族)團(tuán)體及個(gè)人給予特別措施加以保護(hù)，逐步成為國(guó)際法上的共識(shí)，成為各國(guó)須共同遵循的國(guó)際法義務(wù)?！断磺行问椒N族歧視國(guó)際公約》第2條第2款規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)于情況需要時(shí)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化及其他方面，采取特別具體措施確保屬于各該國(guó)的若干種族團(tuán)體或個(gè)人獲得充分發(fā)展與保護(hù)，以期保證此等團(tuán)體與個(gè)人完全并同等享受人權(quán)及基本自由，此等措施于所定目的達(dá)成后，絕不得產(chǎn)生在不同種族團(tuán)體間保持不平等或個(gè)別行使權(quán)利的后果?！薄对诿褡寤蚍N族、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》第4條規(guī)定：“各國(guó)應(yīng)采取必要的措施確保屬于少數(shù)群體的人可在不受任何歧視的情況下并在法律面前完全平等地充分且切實(shí)行使其所有人權(quán)和基本自由……各國(guó)應(yīng)考慮采取適當(dāng)?shù)拇胧?，使屬于少?shù)群體的人可充分參與其本國(guó)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和發(fā)展?！钡?條第1款規(guī)定：“國(guó)家政策和方案的制訂和執(zhí)行應(yīng)適當(dāng)照顧屬于少數(shù)群體的人的合法權(quán)益?！钡?條第3款規(guī)定：“各國(guó)為確保充分享受本宣言所規(guī)定的權(quán)利而采取的措施不得因其形式而視為違反《世界人權(quán)宣言》所載平等權(quán)利。”從國(guó)際法的立法趨勢(shì)上講，當(dāng)今國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的少數(shù)人權(quán)利保護(hù)須遵循的原則為：少數(shù)人權(quán)利=普遍權(quán)利+特別保護(hù)。其中特別保護(hù)正是指基于少數(shù)人(民族)與多數(shù)人(主體民族)的文化差異、生存環(huán)境的區(qū)別以及少數(shù)民族與主體民族的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平差距而確定的特殊權(quán)利和特別措施。中國(guó)的民族優(yōu)惠政策，是對(duì)少數(shù)民族實(shí)行特別保護(hù)的一種具體體現(xiàn)，符合少數(shù)民族權(quán)利特殊保護(hù)的理論要求和國(guó)際法關(guān)于少數(shù)人(民族)權(quán)利保護(hù)的立法精神。其中，《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》和《在民族或種族、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》的相關(guān)規(guī)定更是為民族優(yōu)惠政策的制定與實(shí)施提供了直接的法理依據(jù)。

五、結(jié) 語(yǔ)

民族優(yōu)惠政策的制定與實(shí)施，具有法理上的正當(dāng)性。但是，合法性和正當(dāng)性的確證并不等于民族優(yōu)惠政策就盡善盡美，可以一成不變了。隨著時(shí)代的發(fā)展，民族優(yōu)惠政策在執(zhí)行中或多或少地暴露了一些新的問(wèn)題，亟待與時(shí)俱進(jìn)、完善創(chuàng)新。對(duì)于當(dāng)前學(xué)術(shù)界存在的針對(duì)民族優(yōu)惠政策的不同聲音，我們應(yīng)當(dāng)兼容并蓄，以包容的心態(tài)去面對(duì)它們，既要積極理性地予以回應(yīng)，又要實(shí)事求是地面對(duì)民族優(yōu)惠政策在新時(shí)期所面臨的新情況和新問(wèn)題，從而得以真實(shí)、全面地認(rèn)識(shí)民族優(yōu)惠政策?！皾?jì)其不及，以泄其過(guò)”是實(shí)現(xiàn)綜合平衡的重要途徑[24]，也是當(dāng)前堅(jiān)持完善民族優(yōu)惠政策最重要的方法論之一。堅(jiān)持和完善民族優(yōu)惠政策，理應(yīng)在憲法和法律的框架下，運(yùn)用法治思維和法治方式妥善進(jìn)行，必須做到必要性與公平性的綜合平衡，形式平等與實(shí)質(zhì)平等的綜合平衡，少數(shù)民族權(quán)益保障與國(guó)家整合的綜合平衡。

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