李萬君，李艷軍

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北武漢430070；2.湖北省農(nóng)村發(fā)展研究中心，湖北武漢430070）

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，具體而言，是指政府提供給農(nóng)民或是涉農(nóng)組織的補(bǔ)貼性支付，它能夠起到干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品成本與供應(yīng)、幫助相關(guān)主體提高收入的作用。由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與各行各業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)。因此，許多國家采用補(bǔ)貼的方式維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定，從而達(dá)到保證整個(gè)市場(chǎng)商品價(jià)格穩(wěn)定的目的，美國就是一個(gè)典型的例子。但是，大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以人為的方式降低了世界農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，從而對(duì)國際貿(mào)易、發(fā)展中國家以及欠發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了深遠(yuǎn)的影響。一般而言，發(fā)展中國家在生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品方面具有比較優(yōu)勢(shì)，但是由于發(fā)達(dá)國家采取高額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼導(dǎo)致國際市場(chǎng)上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格降低，從而使得發(fā)展中國家自身生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品并不劃算，因此不得不轉(zhuǎn)而購買發(fā)達(dá)國家提供的農(nóng)產(chǎn)品。眾所周知，2006年WTO多哈回合的貿(mào)易談判遭受了失敗，很大程度上是因?yàn)槊绹芙^降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平，在國際貿(mào)易中與低補(bǔ)貼甚至是無補(bǔ)貼國家的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，美國農(nóng)產(chǎn)品依舊占領(lǐng)著廣大的國際市場(chǎng)?？梢?，為了保護(hù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而保證出口農(nóng)產(chǎn)品在國際貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)力，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家，尤其是美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)顯得十分必要，本文通過回顧美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演變歷程、特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，試圖為我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定提供一些可資借鑒的啟示。

1 美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的階段劃分

1.1 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的孕育（1918-1933）

20世紀(jì)20年代，面對(duì)農(nóng)業(yè)蕭條和農(nóng)產(chǎn)品滯銷的情況，一些農(nóng)業(yè)集團(tuán)提出《麥克納利—豪根提案》，一方面希望政府介入農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格趨于穩(wěn)定；另一方面通過收取“均衡費(fèi)”彌補(bǔ)工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的差價(jià)[1]。但是，當(dāng)時(shí)的胡佛政府對(duì)以宏觀調(diào)控手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)的做法并不熱衷，更重要的是，這一提案并未能惠及全部農(nóng)場(chǎng)主，且被認(rèn)為損壞了部分農(nóng)場(chǎng)主的利益。所以，該提案以失敗告終。但此時(shí)，在處于蕭條水深火熱中的政府組織、各利益團(tuán)體以及專家學(xué)者們之中，漸漸孕育了宏觀調(diào)控—農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)思想。

1.2 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的誕生與發(fā)展（1933-1990）

經(jīng)濟(jì)大蕭條出現(xiàn)以后，羅斯福政府開始實(shí)施新政，授權(quán)農(nóng)業(yè)調(diào)整管理局用政府津貼鼓勵(lì)農(nóng)民以縮減耕地等辦法控制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)民購買力。這種以財(cái)政資金引入限制生產(chǎn)規(guī)模的機(jī)制被視為早期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式的一種。然而，由于在野的共和黨反對(duì)加大農(nóng)業(yè)采購和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的開支，提倡更多地依靠市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與銷售。加之實(shí)施方式本身的局限性，因而此時(shí)補(bǔ)貼項(xiàng)目發(fā)展并不順利。但凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)思想的盛行以及實(shí)際運(yùn)用中某種程度的有效，促使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逐漸發(fā)展起來。此后一直到90年代，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要通過產(chǎn)量限制、與價(jià)格掛鉤的貸款和補(bǔ)貼項(xiàng)目來維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定[2]。

1.3 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼淡化期（1990-2002）

在經(jīng)歷了滯漲的困擾后，美國農(nóng)業(yè)政策再次出現(xiàn)市場(chǎng)化的傾向。這種變化體現(xiàn)在1990年和1996年的農(nóng)業(yè)法案中。比如，1990年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定在原來與價(jià)格掛鉤的補(bǔ)貼和停耕補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，新增了計(jì)劃合同參與者進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自由度，這實(shí)際上減少了政府對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼；1996年法案則一方面規(guī)定農(nóng)戶可以自由種植，另一方面政府逐步減少對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼。具體操作辦法是：以生產(chǎn)彈性合同每年給予農(nóng)民固定補(bǔ)貼取代過去與目標(biāo)價(jià)格掛鉤的差額補(bǔ)貼，補(bǔ)貼按合同規(guī)定的種植畝數(shù)的85%計(jì)算，在1996-2002年的七年時(shí)間內(nèi)逐漸遞減，最終使美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼低于191億美元[3]。因此，整個(gè)90年代可謂是美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的淡化時(shí)期。

1.4 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整（2002-2012）

此階段美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的關(guān)鍵詞是調(diào)整。在2002年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法案中，補(bǔ)貼面積和補(bǔ)貼單產(chǎn)都是根據(jù)往年農(nóng)作物播種面積和單產(chǎn)確定的，在后來歷次美國農(nóng)業(yè)法案中都稍微作出了修改和調(diào)整[4]。此時(shí)，大部分補(bǔ)貼通過市場(chǎng)營銷貸款補(bǔ)貼、直接補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼這三個(gè)項(xiàng)目來實(shí)施。2008年農(nóng)業(yè)法案基本沿用了2002年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定的補(bǔ)貼基礎(chǔ)面積和單產(chǎn)。從補(bǔ)貼絕對(duì)數(shù)量來看，2008年農(nóng)業(yè)法案與2002的相比，直接補(bǔ)貼增加了55億美元，加大了對(duì)包括小麥、大豆和棉花等在內(nèi)的十多種農(nóng)作物的補(bǔ)貼力度，還每年撥付16億美元用于補(bǔ)貼水果、蔬菜等特種農(nóng)作物生產(chǎn)者[5]。

1.5 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

剛出爐的農(nóng)業(yè)法案的主要內(nèi)容如下：取消直接支付項(xiàng)目，即2014和2015兩個(gè)作物年度均不再提供直接支付；考慮到直接支付項(xiàng)目的取消，棉花生產(chǎn)者沒有資格享受價(jià)格損失保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，加上累計(jì)收入保險(xiǎn)計(jì)劃的推遲執(zhí)行，將對(duì)陸地棉生產(chǎn)者提供轉(zhuǎn)移支付，但不是通過直接支付或其任何部分實(shí)施。縮減農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，僅當(dāng)他們?cè)獾降街卮髶p失時(shí)才提供保護(hù)。此次共取消和合并了由農(nóng)業(yè)部管轄的將近100個(gè)項(xiàng)目，包括直接支付項(xiàng)目。在資金方面，則為納稅人節(jié)省了230億美元的聯(lián)邦政府強(qiáng)制性支出，其中通過改進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，將大幅縮減一直以來在農(nóng)業(yè)政策方面的花費(fèi)；減少支付限額，享受補(bǔ)貼的資格規(guī)定也將更為嚴(yán)格，收入測(cè)定更為精簡(jiǎn)以使得農(nóng)業(yè)項(xiàng)目變得更富有責(zé)任性；加強(qiáng)農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目，引導(dǎo)農(nóng)民建立成功的公共/私營伙伴關(guān)系，以確保他們對(duì)自己的風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行投資；通過廢除過時(shí)的和無效的奶制品項(xiàng)目以實(shí)施奶業(yè)政策的歷史性改革，對(duì)奶制品生產(chǎn)者提供一種新的、自愿的利潤保護(hù)項(xiàng)目，而不是將政府規(guī)定的供應(yīng)控制強(qiáng)加給奶農(nóng)；重新批準(zhǔn)實(shí)施并加強(qiáng)畜牧災(zāi)害援助；對(duì)小型企業(yè)予以支持，開始對(duì)農(nóng)場(chǎng)主提供培訓(xùn)和資金支持。

2 美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的特點(diǎn)

2.1 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入數(shù)額巨大，且以“黃箱”補(bǔ)貼為主

美國政府一直對(duì)農(nóng)業(yè)提供高額補(bǔ)貼，比如，盡管在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼淡化期美國政府傾向于以市場(chǎng)機(jī)制維護(hù)商品價(jià)格的穩(wěn)定，但仍舊支付了上百億美元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國政府為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，每年通過農(nóng)業(yè)法案補(bǔ)貼條款和項(xiàng)目向農(nóng)民支付超過200億美元的直接補(bǔ)貼。數(shù)據(jù)顯示，2006年，獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼前三位的州分別是德克薩斯（10.4%）、愛荷華（9%）以及伊利諾斯（7.6%），其中愛荷華從美國農(nóng)業(yè)部獲得的總補(bǔ)貼約為12.12億美元。不難看出，美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從數(shù)量上而言已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的水平，從補(bǔ)貼范圍上而言已經(jīng)覆蓋了幾乎所有主要農(nóng)產(chǎn)品。另外，美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目大多屬于WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定的“黃箱”政策。

2.2 補(bǔ)貼重點(diǎn)針對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品，資金主要流向大農(nóng)場(chǎng)主

一直以來美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大多集中于主要農(nóng)產(chǎn)品上，如糧食、油料、豆類和乳制品等。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部初步統(tǒng)計(jì)估算，2000年美國大農(nóng)場(chǎng)約占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的8%，卻難以置信地獲得了接近半數(shù)的政府補(bǔ)貼；而按照2002年農(nóng)業(yè)法案的補(bǔ)貼條款，占美國農(nóng)場(chǎng)總數(shù)1/3左右的較大規(guī)模農(nóng)場(chǎng),將獲得政府補(bǔ)貼總量的75%[6]。當(dāng)然，這種特點(diǎn)在新推出的農(nóng)業(yè)法案中將有所改變，比如2013參議院通過的農(nóng)業(yè)法案中明確提出年毛收入超過75萬美元的農(nóng)場(chǎng)主不得享受部分補(bǔ)貼項(xiàng)目，并且對(duì)于正在享受的補(bǔ)貼項(xiàng)目，應(yīng)按規(guī)定降低補(bǔ)貼的百分比。

2.3 農(nóng)業(yè)法律法規(guī)健全，輔助支持政策完善

美國農(nóng)業(yè)法案詳細(xì)規(guī)定了各種補(bǔ)貼項(xiàng)目以及享受補(bǔ)貼項(xiàng)目的資質(zhì)，并且在新舊法案之間4-5年的空隔期里，政府會(huì)陸續(xù)出臺(tái)一些調(diào)整或是補(bǔ)充法案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從20世紀(jì)20年代至今，美國先后頒布了20多部農(nóng)業(yè)基本法，此外，還有各種農(nóng)業(yè)專項(xiàng)法100多部[1]。在出臺(tái)各種農(nóng)業(yè)法案和補(bǔ)充條款的同時(shí)，政府還十分注重完善各種輔助支持政策，以保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)揮更大的功效。比如，美國政府十分重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、采取措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展等等。這些輔助支持性政策雖然見效較慢，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看還是較好地配合了補(bǔ)貼項(xiàng)目的實(shí)施，更大程度上發(fā)揮了補(bǔ)貼項(xiàng)目的積極效應(yīng)，從而推動(dòng)了美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)步發(fā)展。

2.4 及時(shí)彌補(bǔ)前期政策不足，充分做好補(bǔ)貼前瞻工作

美國政府每一次通過新的農(nóng)業(yè)法案，往往會(huì)在前次法案的基礎(chǔ)上有所調(diào)整，及時(shí)糾正政策偏差。比如2008年起實(shí)施的平均收入選擇項(xiàng)目表明美國政府試圖減弱先前直接補(bǔ)貼項(xiàng)目帶來的市場(chǎng)扭曲效應(yīng)。類似明顯的調(diào)整再比如從“無追索權(quán)貸款”到貸款差價(jià)補(bǔ)貼等等。另外，為了盡量減少政策失誤及偏差，政府會(huì)充分做好前瞻性工作，即廣泛征求各方面意見，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和市場(chǎng)走勢(shì)做出預(yù)判，盡可能考慮各種補(bǔ)貼項(xiàng)目導(dǎo)致的后果，在權(quán)衡各相關(guān)主體利益的同時(shí)擇優(yōu)選擇，比如環(huán)境保護(hù)和食品安全等方面的條款制定，充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

2.5 補(bǔ)貼與環(huán)境保護(hù)掛鉤，著眼于食品安全考慮

從1990年開始，美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法案就設(shè)置一些強(qiáng)制性條件，即要求接受補(bǔ)貼的農(nóng)場(chǎng)主定期檢查自身的環(huán)保行為，按要求對(duì)農(nóng)場(chǎng)周圍的野生動(dòng)植物資源進(jìn)行調(diào)查，對(duì)土壤、水質(zhì)和空氣等各項(xiàng)重要的自然條件進(jìn)行監(jiān)測(cè)。后來發(fā)展到將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條款與環(huán)境保護(hù)條款掛鉤，比如2013年參議院通過的農(nóng)業(yè)法案明確規(guī)定將環(huán)境保護(hù)措施與各農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條款聯(lián)系起來，不注重環(huán)境保護(hù)或是環(huán)保工作做得不好的農(nóng)戶沒有資格享受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。由于自然環(huán)境往往是食品安全問題的源頭，因此，環(huán)境保護(hù)和食品安全的考慮往往同時(shí)出現(xiàn)在相關(guān)法案的條款中。

3 美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的效果

3.1 積極效應(yīng)

（1）有效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，消除農(nóng)民的后顧之憂。在美國這樣一個(gè)冰雪災(zāi)害、龍卷風(fēng)、洪澇干旱等自然災(zāi)害多發(fā)的國家，農(nóng)業(yè)一直都呈現(xiàn)強(qiáng)勁的表現(xiàn)，不僅能夠滿足國內(nèi)高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品需求，而且還是全球最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，這一切在很大程度上不得不歸功于完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目。比如美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局的一項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)場(chǎng)主對(duì)能源相關(guān)的成本波動(dòng)較為敏感[4]。然而國際油價(jià)波動(dòng)頻繁，難免引起燃料和肥料等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲。美國農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的高強(qiáng)度補(bǔ)貼消除了農(nóng)民相應(yīng)的后顧之憂，保證他們安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使得農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格一直以來較為穩(wěn)定，同時(shí)也保證了農(nóng)民的收入。

（2）提高農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力，拓展農(nóng)產(chǎn)品國際市場(chǎng)。為了鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營組織擴(kuò)大出口，盡可能開拓國際市場(chǎng)，美國政府以出口信貸和鼓勵(lì)市場(chǎng)開拓為核心，出臺(tái)了一系列補(bǔ)貼項(xiàng)目。這些補(bǔ)貼項(xiàng)目使得美國農(nóng)產(chǎn)品成為國際市場(chǎng)上最為具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品之一。資料顯示，2001年，美國農(nóng)產(chǎn)品出口額達(dá)到536億美元，穩(wěn)居世界第一位[6]。為維持并進(jìn)一步擴(kuò)大這種優(yōu)勢(shì)，美國政府以各種形式的補(bǔ)貼一如既往地支持農(nóng)產(chǎn)品出口。比如，在2013年參議院提出的農(nóng)業(yè)法案中，盡管取消了奶制品出口激勵(lì)項(xiàng)目，但是仍然保留了出口貸款擔(dān)保項(xiàng)目以及新興市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品出口促進(jìn)項(xiàng)目等等，這些項(xiàng)目極大地推動(dòng)了美國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的發(fā)展。

（3）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。美國歷來比較注重農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，早在20世紀(jì)30年代，便出臺(tái)了土壤保護(hù)方面的法律，后來歷次出臺(tái)的補(bǔ)貼法案也都十分重視資源環(huán)境方面的保護(hù)，比如土地休耕補(bǔ)貼、農(nóng)田水土保持補(bǔ)貼、濕地保護(hù)補(bǔ)貼以及草場(chǎng)保護(hù)補(bǔ)貼等等，這一系列措施旨在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)以及有機(jī)農(nóng)業(yè)，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響，保護(hù)和培育農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。2002年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，用于資源環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的補(bǔ)貼到2007年要達(dá)到171億美元[6]。在最新的農(nóng)業(yè)法案中，也特別強(qiáng)調(diào)了將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目和環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目結(jié)合起來，以達(dá)到保護(hù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3.2 負(fù)面影響

（1）補(bǔ)貼陷入惡性循環(huán)，增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠促進(jìn)種植面積和產(chǎn)量的提高，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)量的增加則會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格下降，這勢(shì)必影響到農(nóng)民的利益。在此情景下，政府為了穩(wěn)定和確保農(nóng)民的收入，不得不再次增加對(duì)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)90年代初期，美國農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占聯(lián)邦政府預(yù)算的比重約為3.7%，2000年該比例增加到了4.2%[6]。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的剛性使得美國政府背上了沉重的財(cái)政包袱，從而對(duì)美國的各項(xiàng)公共支出造成了較大的影響。比如，2013年由于財(cái)政預(yù)算緊張?jiān)欢绕仁共糠终块T關(guān)閉，正因?yàn)槿绱耍?014年新出爐的農(nóng)業(yè)法案盡可能考慮了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。

（2）土地過度使用，環(huán)境遭到破壞。高強(qiáng)度的補(bǔ)貼在很大程度上刺激了農(nóng)民對(duì)土地的過度使用，為了獲得更高的產(chǎn)量，從而增加收入或是獲得盡可能多的補(bǔ)貼，農(nóng)場(chǎng)主采用大量使用農(nóng)藥和化肥的的辦法，不僅逐漸形成了土地對(duì)農(nóng)藥和化肥的嚴(yán)重依賴，而且導(dǎo)致對(duì)環(huán)境的侵蝕，破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。更重要的是，農(nóng)業(yè)部門對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和影響與其他產(chǎn)業(yè)不同，往往隱性的破壞較多，且難以追蹤和治理。因此，美國一直以來高強(qiáng)度的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在某種程度上也導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)期的隱性破壞。

（3）加劇農(nóng)戶貧富差距，降低農(nóng)民“免疫”能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003—2005年，前1%的受益者收到了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的17%。據(jù)2004年統(tǒng)計(jì)顯示，在德克薩斯州，接近14億元的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼只有大約18%的農(nóng)場(chǎng)主獲益，剩下72%的農(nóng)場(chǎng)主并沒有獲得任何政府補(bǔ)貼。簡(jiǎn)言之，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在分配上的嚴(yán)重失衡或不合理，在一定程度上加劇了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的貧富差距。而且，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼雖然使得農(nóng)場(chǎng)主在遭受極端事件和經(jīng)濟(jì)變化以后能夠得到足夠的補(bǔ)償，但是這也某種程度上也降低了了農(nóng)場(chǎng)主自身采取靈活措施應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

（4）“黃箱”政策比例過大，引發(fā)國際貿(mào)易摩擦。商品計(jì)劃、貿(mào)易支持以及農(nóng)場(chǎng)保護(hù)等補(bǔ)貼項(xiàng)目直接或間接干預(yù)了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格和對(duì)外貿(mào)易，這與WTO談判目標(biāo)相違背。為了避免遭受其他國家的譴責(zé)，美國政府加大了對(duì)農(nóng)民的收入補(bǔ)貼，逐漸減少了對(duì)價(jià)格的直接干預(yù)。但是從2014年新出臺(tái)的農(nóng)業(yè)法案來看，依舊含有大量出口補(bǔ)貼方面的條款。由于美國一方面提倡降低國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易壁壘，另一方面又向農(nóng)民以及農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供巨額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，尤其是出口補(bǔ)貼。這種做法遭到了貿(mào)易伙伴的嚴(yán)厲譴責(zé)，甚至導(dǎo)致貿(mào)易摩擦。

4 美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)我國的啟示

盡管美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策確實(shí)存在一些負(fù)面影響，但它在維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定、增加和保障農(nóng)民收入、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面，具有不可替代的作用。當(dāng)下我國農(nóng)業(yè)政策改革進(jìn)入到關(guān)鍵時(shí)期，大部分促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要手段和措施仍處在探索和完善階段，包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，因此，學(xué)習(xí)和借鑒美國在相關(guān)方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不失為一條簡(jiǎn)潔有效的途徑。但我們?cè)趯W(xué)習(xí)借鑒的過程中，必須結(jié)合中國的實(shí)際，制定出符合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況的補(bǔ)貼辦法。

4.1 補(bǔ)貼目標(biāo)明確統(tǒng)一且具有前瞻性

補(bǔ)貼目標(biāo)要明確、統(tǒng)一和具有前瞻性，這就需要相關(guān)決策部門充分做好前期的調(diào)查、研究、咨詢等準(zhǔn)備工作，應(yīng)充分發(fā)揮各科研機(jī)構(gòu)、大專院校的相關(guān)科研人員的積極性和主觀能動(dòng)性，為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)的制定建言獻(xiàn)策，形成一個(gè)群策群力的政策制定、維護(hù)機(jī)制。政策目標(biāo)明確的含義在于需要非常明確地知道實(shí)施某項(xiàng)補(bǔ)貼政策，旨在達(dá)成什么樣的目的，政策實(shí)施過程中可能會(huì)出現(xiàn)怎樣的偏差以及可能帶來怎樣的負(fù)面影響；補(bǔ)貼目標(biāo)統(tǒng)一是指政府各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)形成一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體，盡量避免存在互相干擾、甚至互相矛盾的地方。其次，中央政府與各級(jí)地方政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)應(yīng)相輔相成、相得益彰，避免出現(xiàn)上下不一致的情形；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有前瞻性是指農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)該對(duì)生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展以及國際貿(mào)易等方面的問題具有充分的考慮，同時(shí)應(yīng)考慮到政府財(cái)政的實(shí)際情況，量力而行，而不應(yīng)出現(xiàn)補(bǔ)貼條款頒布以后由于種種原因變成一紙空文的情況。2014中央一號(hào)文件提出了“穩(wěn)定存量、增加總量、完善方法、逐步調(diào)整”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼指導(dǎo)方針，并提出了“完善國家糧食安全保障體系、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度以及建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制”等戰(zhàn)略目標(biāo)。農(nóng)業(yè)相關(guān)部門應(yīng)在此戰(zhàn)略方針和宏觀目標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入調(diào)研探討，細(xì)化中央宏觀補(bǔ)貼目標(biāo)，出臺(tái)符合各地以及各種作物實(shí)情的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。在細(xì)化過程中，前瞻性是必須要考慮的一個(gè)方面，這里所談的前瞻性，除了前文所論述的內(nèi)容之外，還包含了細(xì)化的補(bǔ)貼項(xiàng)目必須具備一定可調(diào)整的空間，而不是僵化的教條。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在執(zhí)行過程中，都有可能出現(xiàn)一定程度的偏差，或是實(shí)際情況發(fā)生了一定的變化，在實(shí)施過程中可能需要對(duì)補(bǔ)貼目標(biāo)或是方式作出一定的微調(diào)，這時(shí)就需要原有的項(xiàng)目必須具有一定的調(diào)整空間。對(duì)于此問題，農(nóng)業(yè)部門在補(bǔ)貼政策制定之初就應(yīng)有所考慮，而不是出現(xiàn)問題時(shí)“臨時(shí)抱佛腳”。

4.2 各種補(bǔ)貼法及條款應(yīng)合理配合、形成體系

從美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)展的歷程看，其補(bǔ)貼政策之所以可以較為有效的達(dá)到預(yù)計(jì)的目標(biāo)，主要原因在于除了大約每四到五年出臺(tái)的農(nóng)業(yè)法案以外，政府還會(huì)出臺(tái)各種農(nóng)業(yè)專項(xiàng)法、補(bǔ)充條款或是調(diào)整法案，這些法案、專項(xiàng)法以及條款相互協(xié)調(diào)，共同形成了完善合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，從而保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的順利實(shí)施。我國到目前為止也頒布了一些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)定、辦法或是臨時(shí)性文件，但是問題在于：一方面，這些補(bǔ)貼規(guī)定、辦法或是臨時(shí)文件缺乏一個(gè)統(tǒng)一的章程，即缺乏基本的農(nóng)業(yè)法的指導(dǎo)，從而顯得零散，可謂具備充分的靈活性，但是缺乏必要的系統(tǒng)性，從而導(dǎo)致各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼難以形成合力，在一定程度上削弱了巨額補(bǔ)貼資金的實(shí)際補(bǔ)貼效果；另一方面，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條款在制定時(shí)，缺乏全局的考慮，各補(bǔ)貼條款之間難以兼容，更為嚴(yán)重的是，上級(jí)和下級(jí)單位頒發(fā)的補(bǔ)貼辦法部分存在相互矛盾的情況，進(jìn)而形成了“上有政策、下有對(duì)策”的紊亂局面。當(dāng)然，如果將各農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策看做一個(gè)系統(tǒng)，即使在制定的時(shí)候思慮周全，考慮到了各項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)性，但在實(shí)施過程中也有可能出現(xiàn)一定的偏差或是實(shí)際情況發(fā)生一定程度的改變，這就需要適時(shí)微調(diào)。這就是為什么美國歷屆農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法案出臺(tái)以后，陸續(xù)會(huì)出臺(tái)各種修正和補(bǔ)充條款。因此，需要強(qiáng)調(diào)的是，除了前文所提及的需要具備調(diào)整的空間以外，這種修改和調(diào)整的另一個(gè)前提在于，整個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼所包含的項(xiàng)目必須具有一定的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，在出現(xiàn)問題以后能夠容忍一定的修改或是補(bǔ)充，而不是過于脆弱，一出現(xiàn)問題就不得不選擇廢止，進(jìn)而另起爐灶，造成補(bǔ)貼政策領(lǐng)域紊亂復(fù)雜、支離破碎的局面從而難以收拾。

4.3 完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)減災(zāi)抗災(zāi)能力

2014年中央一號(hào)文件重點(diǎn)指出要“加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度”，足見農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)減災(zāi)抗災(zāi)方面的重要作用。但在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策制定過程中，應(yīng)充分考慮我國農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不甚充裕、以小農(nóng)經(jīng)營為主等實(shí)際情況。比如，在計(jì)劃提高主要農(nóng)作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼時(shí)，要充分考慮到各產(chǎn)糧區(qū)基層財(cái)政，尤其是縣（市）級(jí)財(cái)政的實(shí)際困難，不能采取硬性攤派的辦法，而是應(yīng)提高中央、省級(jí)對(duì)該項(xiàng)保險(xiǎn)的保費(fèi)的補(bǔ)貼力度。再比如，政府部門可出臺(tái)一定的措施，引導(dǎo)相關(guān)實(shí)體將投資項(xiàng)目逐步著眼于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，即可以鼓勵(lì)和引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)針對(duì)特色或優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品提供保險(xiǎn)服務(wù)，政府部門對(duì)參保農(nóng)戶提供一定額度的保費(fèi)補(bǔ)貼，當(dāng)然，為了充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參保的積極性以及便于操作實(shí)施，政府部門可以采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式予以支持；還可以引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在有條件的地區(qū)開展農(nóng)村金融的貸款保證保險(xiǎn)和信用保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)試點(diǎn)。這樣操作的可行性在于：一方面有政府作為倡導(dǎo)者和后臺(tái)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)愿意提供相關(guān)的服務(wù)；另一方面，如果試點(diǎn)成功，可以在條件類似的區(qū)域逐步推廣該項(xiàng)政策。更重要的是，想要通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的方式增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的減災(zāi)抗災(zāi)能力，農(nóng)民本身也是不容忽視的關(guān)鍵主體。比如，中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)開展多種形式的互助合作保險(xiǎn)”，這是一個(gè)值得探索的領(lǐng)域。即可以考慮在有條件的地區(qū)引導(dǎo)農(nóng)戶組織專業(yè)互助合作社，社員自愿入保，共同對(duì)合作社負(fù)責(zé)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，根據(jù)評(píng)估情況提供保險(xiǎn)資金。但實(shí)施前必須要給農(nóng)戶普及專業(yè)合作社相關(guān)的法規(guī)和知識(shí)，避免專業(yè)互助保險(xiǎn)合作社在運(yùn)行時(shí)只是虛有其表，甚至成為矛盾的源泉。

4.4 側(cè)重環(huán)境保護(hù)、食品安全導(dǎo)向，培育農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力

從環(huán)境保護(hù)的角度考慮，在我國可用耕地面積十分有限、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，政府部門應(yīng)加快實(shí)施土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼項(xiàng)目，比如在有條件的地區(qū)政府應(yīng)提供機(jī)械化深松整地服務(wù)，并對(duì)按要求積極實(shí)行秸稈還田的農(nóng)戶實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)。為給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供一個(gè)良好的環(huán)境，應(yīng)繼續(xù)完善配套的林木良種、造林和森林撫育等林木補(bǔ)貼政策，對(duì)于積極實(shí)施退耕還林、還草，并認(rèn)真維護(hù)的農(nóng)戶提供獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)政府規(guī)劃范圍內(nèi)的退耕還林、還草農(nóng)戶，政府應(yīng)延長(zhǎng)提供糧食和基本生活補(bǔ)貼的期限等等。從食品安全的角度考慮，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼向稻谷、小麥和玉米等主要糧食作物方面傾斜。對(duì)于愿意積極建立和配合實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯制度的生產(chǎn)商和經(jīng)銷商，政府應(yīng)提供一定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。進(jìn)一步考慮，從食品結(jié)構(gòu)合理分布考慮，為滿足居民日益提高的消費(fèi)水平的需要，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼應(yīng)擴(kuò)大畜產(chǎn)品的覆蓋范圍。上述建議的出發(fā)點(diǎn)在于培育農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。事實(shí)上，要想真正做到這一點(diǎn)，歸根結(jié)底還得靠農(nóng)戶的大力支持和自覺遵守。但是，培育農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力和增加農(nóng)戶的短期收益這二者通常是互相矛盾的。為了激發(fā)農(nóng)戶自覺采取一些措施保護(hù)農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境，或者說盡可能減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，這需要政府的引導(dǎo)和激勵(lì)，比較可行的辦法就對(duì)于符合綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作業(yè)方式的農(nóng)戶實(shí)施補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，并發(fā)動(dòng)廣大農(nóng)戶互相監(jiān)督。整個(gè)實(shí)施、評(píng)估、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)過程應(yīng)予以透明公開。

4.5 逐步擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍、加大補(bǔ)貼力度，做到效率優(yōu)先、兼顧公平

加大補(bǔ)貼力度，逐步擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。具體而言，就是繼續(xù)實(shí)行種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼以及農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策。在此基礎(chǔ)上，新增一部分補(bǔ)貼項(xiàng)目，在有條件的地區(qū)進(jìn)行新補(bǔ)貼項(xiàng)目的試點(diǎn)。比如，開展按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者提供補(bǔ)貼的項(xiàng)目。但是，這一補(bǔ)貼項(xiàng)目的實(shí)施需要完善的監(jiān)督機(jī)制，避免改革開放前“浮夸風(fēng)”情況的再次出現(xiàn)；再比如，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格往往影響著整個(gè)商品市場(chǎng)的價(jià)格，政府部門可嘗試借鑒美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的經(jīng)驗(yàn)，建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制。具體而言，就是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和預(yù)測(cè)，在市場(chǎng)價(jià)格過高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，而不是采取壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的辦法，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者。這樣就能充分保證農(nóng)戶的收益，從而保證農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率優(yōu)先、兼顧公平是指政府的補(bǔ)貼資金應(yīng)該向糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)、主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者以及新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，在此基礎(chǔ)上，也應(yīng)該兼顧其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體。效率優(yōu)先、兼顧公平的考慮旨在提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性。

4.6 加大對(duì)出口農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的收入補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)從“黃箱”到“綠箱”的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，中國大規(guī)模的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都是采取了WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中所謂的“黃箱”政策。這會(huì)使得中國在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易談判中處于不利地位。由于WTO規(guī)則要求各國政府實(shí)施“綠箱”政策，而盡量少使用直接干擾農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、扭曲農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的“黃箱”政策，為了增加出口農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，政府應(yīng)千方百計(jì)開辟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼新辦法，增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的收入，尤其是出口農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)者的收入，而盡量避免直接干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格。當(dāng)然，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從“黃箱”政策向“綠箱”政策轉(zhuǎn)變的同時(shí)，在不觸犯WTO貿(mào)易規(guī)則底線的情況下，政府也應(yīng)該充分利用部分“黃箱”政策，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者提供盡可能多的支持。具體而言，符合“綠箱”條款的補(bǔ)貼項(xiàng)目包括：與生產(chǎn)脫鉤的收入補(bǔ)貼、自然災(zāi)害救助補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展能力培育補(bǔ)貼、地區(qū)援助補(bǔ)貼、生產(chǎn)者退休或?qū)I(yè)補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)備補(bǔ)貼等等。2014中央一號(hào)文件明確指出：要繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革。這是一個(gè)明確的信號(hào)，即要在WTO貿(mào)易規(guī)則允許的范圍內(nèi)，充分挖掘“綠箱”政策的潛能。之所以特別強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，是因?yàn)槊绹蜌W盟等西方國家和地區(qū)逐漸加大了對(duì)我國出口農(nóng)產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查力度，中國政府應(yīng)該從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策制定層面有所考慮和應(yīng)對(duì)。

[1]劉彥伯.美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的優(yōu)劣與啟示[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2013（8）：121-124.

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