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我國電網(wǎng)工程造價管理模式的發(fā)展與完善

2014-03-25 12:55盧艷超溫衛(wèi)寧
電力建設(shè) 2014年9期
關(guān)鍵詞:計價定額電網(wǎng)

盧艷超,溫衛(wèi)寧,鄭 燕

(國網(wǎng)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院,北京市102209)

0 引 言

隨著我國市場化進(jìn)程的不斷推進(jìn),特別是加入WTO 后,我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局處于國際生產(chǎn)與資本一體化的進(jìn)程中,電網(wǎng)工程的建設(shè)和管理也呈現(xiàn)了新的特征,原有的工程造價管理模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)動態(tài)的市場變化,迫切需要建立既符合中國國情又與國際接軌的電網(wǎng)工程造價動態(tài)管理模式。

研究我國電網(wǎng)工程造價管理模式的發(fā)展歷程,完善現(xiàn)有的造價管理模式是實(shí)現(xiàn)工程造價的可控、在控的技術(shù)支撐,是對電網(wǎng)工程造價管理理論和方法的探索。這項(xiàng)工作可以為電網(wǎng)建設(shè)持續(xù)、健康發(fā)展提供指導(dǎo)和依據(jù);為計價體系進(jìn)一步適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展提供理論借鑒;為政府轉(zhuǎn)變管理職能,建立科學(xué)、有效的工程造價管理模式提供參考。

本文首先結(jié)合我國投資體制改革,以時間為主線分析造價管理模式的發(fā)展歷程;然后分別從計價體系、管理流程和組織結(jié)構(gòu)3個層面分析我國電網(wǎng)工程造價管理模式的現(xiàn)狀及存在的問題;在對國外先進(jìn)造價管理經(jīng)驗(yàn)歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上,指出我國造價管理模式的發(fā)展趨勢,并對造價管理模式的進(jìn)一步完善提出建議[1-2]。

1 我國造價管理模式發(fā)展歷程

從建國至今,伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,工程造價管理模式經(jīng)歷了多次變化,而轉(zhuǎn)變多以投資體制改革為背景,從宏觀上可大致劃分為3個階段。

建國初期至90年代初,我國的投資體制改革經(jīng)歷了探索和改革階段,政府投資項(xiàng)目管理以行政方法為主。為發(fā)揮地方政府投資建設(shè)的積極性,于80年代初實(shí)現(xiàn)了投資建設(shè)兩級(中央和地方)管理。80年代中后期,進(jìn)一步擴(kuò)大了地方的投資審批權(quán)限,擴(kuò)大了企業(yè)投資決策權(quán),但工程造價的計價模式仍采用建國初期的計劃經(jīng)濟(jì)模式。

90年代初至2003年期間,我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,在服從國家中長期計劃、行業(yè)規(guī)劃和有關(guān)法規(guī)的前提下,企業(yè)投資決策權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大,企業(yè)有權(quán)自主籌措資金和物資,自主選定投資方式和建設(shè)方案,有權(quán)自主支配投資收益,企業(yè)成為一般性建設(shè)的投資主體。多元化的投資主體迫切需要一種適于市場運(yùn)作方式、自己能夠參與的定價方式。國家為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,提出“控制量,指導(dǎo)價,競爭費(fèi)”的改革思路。按照“量、價分離”和工程實(shí)體性消耗與施工措施性消耗相分離的原則,對計價定額進(jìn)行了改革。

2003年7月,建設(shè)部頒布實(shí)施的《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》標(biāo)志著我國的工程造價計價模式又步入了一個新的里程碑。2004年7月國務(wù)院批準(zhǔn)的投資體制改革方案標(biāo)志我國投資體制進(jìn)入新階段,即在國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用;進(jìn)一步確立了企業(yè)在投資活動中的主體地位;完善了投資宏觀調(diào)控體系及決策責(zé)任追究制度;加強(qiáng)投資監(jiān)管,加速投資立法。工程量清單順應(yīng)了投資體制改革的方向,建立了由政府宏觀調(diào)控,市場有序競爭的新機(jī)制。

從造價管理模式的發(fā)展歷程看,隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,工程造價管理模式逐步朝著適應(yīng)市場競爭變化的趨勢發(fā)展。

2 我國電網(wǎng)工程造價管理模式現(xiàn)狀分析

2.1 計價體系

現(xiàn)行的計價體系[3-5]經(jīng)歷了不斷完善和發(fā)展的過程。盡管定額的指令性有礙于市場競爭,但由于目前我國的市場經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善和健全,盲目取消定額并不可取,此外,作為市場計價的指導(dǎo)性依據(jù),定額有其存在的必要性。

(1)定額計價體系在工程前期階段具有應(yīng)用價值。

從宏觀層面,采用定額計價更有利于政府優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),合理控制工程造價,是政府核定電價的重要依據(jù)。從中觀層面來看,定額計價體系是經(jīng)過大樣本統(tǒng)計分析得到,能夠反映市場平均價值形態(tài),在目前市場化程度不高的情況下,需要以定額作為招標(biāo)底價的參考依據(jù)。從微觀層面,受電網(wǎng)建設(shè)環(huán)境日趨復(fù)雜的影響,完全采用綜合單價很難客觀體現(xiàn)工程間建設(shè)環(huán)境的差異,易形成造價偏差。因此,電網(wǎng)工程計價定額有存在的必要,在造價管理方面發(fā)揮了積極的作用。

(2)工程量清單計價體系在工程招標(biāo)及結(jié)算階段具有優(yōu)勢。

從宏觀層面來看,工程量清單計價體系實(shí)現(xiàn)了量價分離、風(fēng)險分擔(dān),避免了投標(biāo)報價的盲目性,有助于市場競爭,實(shí)現(xiàn)了市場調(diào)節(jié)的功能,從而達(dá)到合理控制工程造價的目的。同時,工程量清單是國際通用的計價體系,有利于與國際慣例接軌,參與國際競爭。從中觀層面來看,發(fā)包人無須編制標(biāo)底,淡化了標(biāo)底的作用,避免了工程招標(biāo)的違規(guī)行為,有利于工程建設(shè)市場的規(guī)范化。從微觀層面,建設(shè)單位按施工進(jìn)度,以及經(jīng)統(tǒng)計和審核后的各項(xiàng)工程量,依據(jù)承包商報出的相應(yīng)綜合單價,可以真實(shí)準(zhǔn)確地進(jìn)行月度撥付款。采用工程量清單計價體系結(jié)算時,對綜合單價不做調(diào)整,僅對工程量及一定額度以上的設(shè)計變更進(jìn)行調(diào)整,操作簡單明了。

2.2 管理流程

現(xiàn)有的流程規(guī)范合理,但是需要進(jìn)一步完善造價管理制度,提升管理人員素質(zhì)?!按蠼ㄔO(shè)”體系優(yōu)化了國家電網(wǎng)公司的工程造價管理業(yè)務(wù)流程,目前的工程造價管理流程中涵蓋了工程造價的各個參與方,流程涉及了工程造價管理的各個階段,加強(qiáng)了監(jiān)管、審計職能,管理流程更加科學(xué)合理,有效地提升了工程造價管理水平。在管理流程科學(xué)規(guī)范的前提下,只有不斷地提升管理人員的素質(zhì)和完善造價管理制度,將二者有效地運(yùn)作在造價管理流程的各個環(huán)節(jié),才能最大程度地發(fā)揮規(guī)范化管理流程的作用,提升造價管理水平。

2.3 組織結(jié)構(gòu)

現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)靈活高效,但是需要進(jìn)一步加強(qiáng)與之匹配的“軟件”建設(shè)。對于電網(wǎng)工程造價管理而言,從項(xiàng)目可研到竣工決算是一個比較復(fù)雜的長周期,指揮與反饋鏈條過長,會造成工程造價管理的反應(yīng)速度緩慢,降低造價管理效率。為此,解決組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化是提升造價管理效率的關(guān)鍵問題。目前的組織結(jié)構(gòu)有效地權(quán)衡了組織層級與管理跨度之間的關(guān)系,將組織層級由原來的五級有效地壓縮為公司總部、省公司、市公司三級,兼顧了決策層與執(zhí)行層各自的職能,同時適度增加了管理跨度,內(nèi)容涵蓋了建設(shè)管理、技術(shù)支撐和建設(shè)隊(duì)伍這3個管理范疇,在提升各組織層級管理效率的同時,通過資源共享降低了造價管理的成本,實(shí)現(xiàn)了造價管理的全局優(yōu)化。但組織結(jié)構(gòu)扁平化的有效實(shí)施還需要科學(xué)的管理平臺、高素質(zhì)的技術(shù)層和領(lǐng)導(dǎo)層以及健全的網(wǎng)絡(luò)平臺。在“硬件”科學(xué)的基礎(chǔ)上,還需要加強(qiáng)“軟件”的升級,二者相互配合才能進(jìn)一步提升造價管理水平。

3 我國電網(wǎng)工程造價管理模式存在的問題

從計價體系、管理流程以及組織結(jié)構(gòu)方面看,目前的造價管理模式仍存在一些尚待完善之處[6-7]。

(1)計價體系的進(jìn)一步完善。

現(xiàn)行的電力工程建設(shè)定額中,投資估算只有火電工程和送電線路工程,概算定額沒有送電線路工程和通信工程定額,投資估算指標(biāo)、概算定額體系不能完全滿足工程造價全過程管理的需要。

定額子目設(shè)置方面存在重復(fù)交叉。子目劃分粗細(xì)不均,不利于企業(yè)成本分析,無法滿足快速報價的要求,電力工程建設(shè)定額項(xiàng)目子目設(shè)置與劃分的科學(xué)性有待提高。

(2)造價動態(tài)管理有待加強(qiáng)。

隨著市場化程度的深入,以定額管理計價模式為主的定額、預(yù)規(guī)的管理模式,不利于市場競爭。在造價管控過程中,需要充分考慮未來市場的價格變動、政策性因素以及諸多不確定性因素的變化,準(zhǔn)確實(shí)時地捕捉市場信息并及時響應(yīng),增強(qiáng)企業(yè)的市場競爭力。

電網(wǎng)建設(shè)的不斷發(fā)展,需要對新技術(shù)、新工藝以及人、材、機(jī)消耗量水平變化及時反映,計價標(biāo)準(zhǔn)修編工作滯后于電力建設(shè)發(fā)展,不能完全滿足電力工程概預(yù)算編制的需要。

(3)造價輔助決策技術(shù)水平有待提升。

工程造價管控有效性的提升,在考慮動態(tài)因素變化外,還應(yīng)加強(qiáng)對于造價相關(guān)技術(shù)的研究。目前,國內(nèi)對于輸變電工程造價指數(shù)的研究尚未形成科學(xué)完備的指數(shù)體系;在輸變電造價趨勢分析方面,缺乏定量方法研究,造價預(yù)測精度有待提高;對于影響造價的主要費(fèi)用構(gòu)成,如設(shè)備購置費(fèi)等,需要進(jìn)行深入研究,把握其價格走勢。

(4)造價管理的信息化程度有待提高。

目前的造價管理模式與信息技術(shù)的融合與應(yīng)用相對缺乏,使得造價的監(jiān)控、反饋、預(yù)測、調(diào)整機(jī)制相對滯后,造成造價信息無法準(zhǔn)確掌握,造價管控的有效性無法保障。

(5)激勵機(jī)制有待完善。

目前對于造價的控制,采用的是上限控制,對于約束工程造價過高具有一定的作用,但對于合理降低工程造價,缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制。

(6)報價體系單一。

在參與投標(biāo)時,施工企業(yè)習(xí)慣使用統(tǒng)一定額,缺乏自主報價的能力,其報價完全依賴于預(yù)算定額和地區(qū)單位估價表,所報價格不能充分體現(xiàn)企業(yè)個別成本和市場價格水平。

此外,現(xiàn)行的造價管理模式中存在執(zhí)行反饋與跟蹤管理不到位,監(jiān)督、監(jiān)管職能有待提高等問題,需要在今后的定額管理中加以完善。

4 國外造價管理模式特點(diǎn)分析

國外發(fā)達(dá)國家的市場化程度高,能夠完成自身的管理和投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整,市場機(jī)制完善,尤其是競爭機(jī)制和價格機(jī)制在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用,工程造價的控制由市場主導(dǎo),政府規(guī)范市場行為,市場中的諸多決策都由業(yè)主和承包商自主決定。多數(shù)發(fā)達(dá)國家的建筑市場上存在大量專業(yè)化的設(shè)計、施工建設(shè)組織或機(jī)構(gòu),基本不存在行業(yè)壁壘,施工隊(duì)伍之間能形成充分的市場競爭,實(shí)現(xiàn)無底價招標(biāo)。在電網(wǎng)建設(shè)領(lǐng)域,大多數(shù)發(fā)達(dá)國家在經(jīng)歷工業(yè)化早期的快速發(fā)展之后,網(wǎng)架建設(shè)規(guī)劃逐步從擴(kuò)大規(guī)模向優(yōu)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,包括美國、英國和日本等國在內(nèi),每年的電網(wǎng)建設(shè)規(guī)模相對較小。鮮有專門的電網(wǎng)工程建設(shè)造價管理體系,通常將其與一般的建筑類工程歸為一類進(jìn)行管理。

各個國家的經(jīng)濟(jì)體制存在差異,市場化程度也不盡相同,與之對應(yīng)的造價管理模式也存在一定差異。國外工程造價[8-9]的共同特點(diǎn)主要是采用自由市場模式的造價模式,即統(tǒng)一工程量的計算規(guī)則,統(tǒng)一工程分項(xiàng)的劃分方法,投資企業(yè)按自身?xiàng)l件確定消耗標(biāo)準(zhǔn),按市場價格確定造價。

當(dāng)前,我國正處于造價管理模式發(fā)展歷程中的一個階段,適時地借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)是必要的。在借鑒國際上通行的造價計價辦法的同時,需要結(jié)合我國國情,研究出既能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展,又能合理控制造價的電網(wǎng)工程造價管理模式。對于我國而言,在計價模式、管理方式等方面有值得借鑒和學(xué)習(xí)之處,主要?dú)w結(jié)為以下幾方面。

(1)招投標(biāo)法律體系健全。

招投標(biāo)活動能否規(guī)范有序運(yùn)行的關(guān)鍵在于相關(guān)法律體系是否健全。政府通過宏觀調(diào)控,以法律、實(shí)施辦法及補(bǔ)充細(xì)則為準(zhǔn)則,指導(dǎo)招投標(biāo)活動形成完整的法律體系。

(2)組織機(jī)構(gòu)及人員專業(yè)化程度高。

在國家的宏觀政策指導(dǎo)下,各級政府及相關(guān)企業(yè)都設(shè)有專門的投標(biāo)機(jī)構(gòu),擁有大量高素質(zhì)的從業(yè)人員。

(3)廣泛采用低價中標(biāo)。

國外多數(shù)發(fā)達(dá)國家市場化程度較高,健全的市場機(jī)制和信用機(jī)制促使合同雙方嚴(yán)格履約,承包商惡意競標(biāo)的現(xiàn)象很少發(fā)生,為此,在國外發(fā)達(dá)國家低價中標(biāo)被廣泛采用。

(4)合同條款規(guī)范。

國外發(fā)達(dá)國家經(jīng)長期實(shí)踐,積累了合同管理經(jīng)驗(yàn),制定了規(guī)范的招投標(biāo)程序、規(guī)則、合同條件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等,其中最具代表性的是FIDIC 合同條款,得到多數(shù)國家政府和國際性金融組織認(rèn)可,并被廣泛采用。

(5)監(jiān)管體系健全。

國外發(fā)達(dá)國家均根據(jù)本國國情建立了相應(yīng)的監(jiān)督管理體系。政府各部門均設(shè)有獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu),其監(jiān)管體系包含了行政、司法和民間仲裁幾部分。完善的監(jiān)管機(jī)制和能力有效保障了工程招投標(biāo)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),同時遏制了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

(6)計價模式合理。

國外發(fā)達(dá)國家多采用量價分離模式,由政府頒發(fā)工程量計算規(guī)則。作為第三方的咨詢業(yè)較為發(fā)達(dá),行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)發(fā)布造價信息。政府指導(dǎo)工程量計算,不直接干預(yù)計價,有效保障了工程量計算的規(guī)范性,同時又充分體現(xiàn)了市場競爭。

(7)造價管理信息化程度高。

建立了一套完整的造價信息數(shù)據(jù)庫,形成了信息反饋、分析、判斷、預(yù)測等一整套的科學(xué)決策管理體系,造價管理方式靈活高效,實(shí)現(xiàn)了造價管理的動態(tài)化。

5 我國電網(wǎng)工程造價管理模式的發(fā)展方向

國際先進(jìn)的造價管理模式和經(jīng)驗(yàn)表明,隨著我國市場化程度的提高,以及與國際經(jīng)濟(jì)融合的需要,建立電網(wǎng)工程造價動態(tài)管理模式是今后造價管理的必然趨勢。為實(shí)現(xiàn)造價信息監(jiān)測、造價趨勢分析、價格預(yù)測、反饋機(jī)制等多功能于一體的造價動態(tài)管理,需要從以下幾方面加以完善[10-13]。

(1)健全造價動態(tài)管理體系。

電網(wǎng)工程項(xiàng)目一般具有投資額大、建設(shè)周期長、分階段計價等特點(diǎn)。因此,電網(wǎng)工程造價管理的迫切任務(wù)是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目管理的特點(diǎn)和全過程造價管理的理論,將估算指標(biāo)、概算定額、預(yù)算定額、基礎(chǔ)定額進(jìn)行動態(tài)關(guān)聯(lián),建立實(shí)時的信息交互與反饋,實(shí)現(xiàn)前者控制后者,后者補(bǔ)充前者的關(guān)系和動態(tài)調(diào)整的功能,以更好地控制投資。

(2)改進(jìn)計價模式與方法。

借鑒美國的WBS 編碼系統(tǒng),細(xì)化項(xiàng)目的劃分,更加符合實(shí)際情況,以便于針對不同分項(xiàng)工程的不同做法進(jìn)行組合。通過逐項(xiàng)詳細(xì)報價,促使施工企業(yè)充分重視項(xiàng)目的成本狀況,從而提高自身管理水平。

在全國范圍內(nèi)進(jìn)一步統(tǒng)一定額與工程量清單計價規(guī)范的相關(guān)規(guī)定的結(jié)合點(diǎn)。一是由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、行業(yè)部門統(tǒng)一制定國家或行業(yè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范,制定統(tǒng)一的工程項(xiàng)目劃分、工程量計算規(guī)則;二是由行業(yè)和地方工程造價管理機(jī)構(gòu)、工程造價管理行業(yè)協(xié)會發(fā)布各種類型的價格信息和指數(shù);三是全面放開間接費(fèi)和利潤的取費(fèi)和計算標(biāo)準(zhǔn),由企業(yè)自主確定間接費(fèi)和利潤的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

(3)計價依據(jù)的實(shí)時更新。

隨著電網(wǎng)工程計價依據(jù)的編制技術(shù)不斷創(chuàng)新完善,計價體系應(yīng)快速準(zhǔn)確地對科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、管理水平提升、物價指數(shù)波動等重要影響因素的變化做出動態(tài)調(diào)整,使計價依據(jù)更加貼合工程實(shí)際。

(4)指導(dǎo)構(gòu)建企業(yè)造價成本數(shù)據(jù)庫。

由于我國的企業(yè)一直以來都是依照統(tǒng)一的定額進(jìn)行報價,為實(shí)現(xiàn)造價的動態(tài)管理,需要積極引導(dǎo)和推動企業(yè)建立健全以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主體,包括工作標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系。企業(yè)應(yīng)依據(jù)自身的技術(shù)裝備水平及管理水平,積累和建立滿足投標(biāo)報價需要的企業(yè)成本數(shù)據(jù)資料,構(gòu)建并完善企業(yè)成本數(shù)據(jù)庫,有利于企業(yè)自主報價和市場指導(dǎo)價格的形成,從根本上消除工程施工中妨礙市場發(fā)展的不規(guī)范因素,體現(xiàn)公平、公正的市場競爭原則,增強(qiáng)市場競爭力。

(5)提升造價動態(tài)管理信息化水平。

建立健全信息網(wǎng)絡(luò),鼓勵各方主體自覺積累工程造價資料,建立包括人工、材料、機(jī)械臺班單價以及工程交易價格形成等信息的工程造價數(shù)據(jù)庫,提高工程造價信息質(zhì)量。充分利用信息化手段,構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化和工程造價管理的信息技術(shù)平臺,實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域內(nèi)的信息資源共享。在此基礎(chǔ)上完善信息發(fā)布體系,豐富發(fā)布渠道,以確保業(yè)主和承包商及時、準(zhǔn)確地捕捉市場價格信息,占據(jù)競爭優(yōu)勢和取得贏利。

此外,建立環(huán)境友好的、可視化的信息化平臺建設(shè)也是提升造價動態(tài)管理信息化程度的有效措施。

(6)加強(qiáng)電網(wǎng)工程造價動態(tài)管理的技術(shù)支撐研究力度。

實(shí)現(xiàn)造價的動態(tài)管理需要根據(jù)工程內(nèi)部因素或外部環(huán)境的發(fā)展變化而及時調(diào)整造價控制策略。在信息化平臺基礎(chǔ)上,需要通過大量的技術(shù)分析作為輔助決策。與國外相比,目前在電網(wǎng)工程造價指數(shù)研究的系統(tǒng)性研究、造價指數(shù)的技術(shù)分類依據(jù)研究等方面需要進(jìn)一步加強(qiáng);同時,對于輸變電工程造價的預(yù)測技術(shù)尚不成熟,特別是在制定動態(tài)的造價控制目標(biāo)方面,尚屬空白,需要加大研究力度。

6 結(jié) 論

電網(wǎng)工程造價管理模式的動態(tài)化,可以實(shí)現(xiàn)工程造價管理由“事后”管理到“事前”控制、“事中”干預(yù)的轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)造價管理的主動性和科學(xué)性,對于提高造價控制“精益化”水平具有重大意義。本文對我國造價管理模式的發(fā)展歷程進(jìn)行簡要回顧,從計價體系、管理流程和組織結(jié)構(gòu)3個層面分別對我國電網(wǎng)工程造價管理模式進(jìn)行分析,指出計價依據(jù)修編周期、子目設(shè)置等方面存在的問題,總結(jié)國外在造價動態(tài)管理體系、計價模式等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),明確了我國造價管理模式的發(fā)展方向?yàn)閯討B(tài)管理模式。在此基礎(chǔ)上,針對我國工程造價管理模式中存在的問題,提出了建立企業(yè)成本庫、完善信息化系統(tǒng)等建議,以期為實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)工程造價動態(tài)管理模式提供參考。

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