翟秋陽(yáng)，王達(dá)梅

（廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院，廣東廣州，511442；廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣東廣州，511442）

公共服務(wù)橫向援助的現(xiàn)實(shí)依據(jù)與理論基礎(chǔ)*

翟秋陽(yáng)，王達(dá)梅

（廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院，廣東廣州，511442；廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣東廣州，511442）

公共服務(wù)橫向援助是具有中國(guó)特色的公共服務(wù)均等化制度，在我國(guó)公共服務(wù)均等化過(guò)程中發(fā)揮獨(dú)特和重要作用。城鄉(xiāng)間、東中西部間公共服務(wù)差距，以及城市與東部財(cái)政實(shí)力雄厚，而農(nóng)村與中西部財(cái)政能力較弱，是公共服務(wù)橫向援助的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。公共服務(wù)橫向援助的理論基礎(chǔ)既有政治角度的國(guó)家統(tǒng)一理論和公平正義理論，社會(huì)角度的人與人之間相互依存理論，還有經(jīng)濟(jì)角度的比較優(yōu)勢(shì)理論與橫向財(cái)政均衡理論。充分認(rèn)識(shí)公共服務(wù)橫向援助的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論基礎(chǔ)，有助于進(jìn)一步完善公共服務(wù)橫向援助制度。

公共服務(wù)橫向援助；現(xiàn)實(shí)依據(jù)；理論基礎(chǔ)

在公共服務(wù)均等化的探索中，我國(guó)逐步形成具有中國(guó)特色的公共服務(wù)均等化制度——公共服務(wù)橫向援助。它與西方多數(shù)國(guó)家的以縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的公共服務(wù)制度有明顯差異，也與德國(guó)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有較大區(qū)別。作為一種與眾不同的制度，目前在認(rèn)識(shí)上或多或少存在著疑惑，沒(méi)有得到社會(huì)的普遍認(rèn)可，甚至還有反對(duì)的意見(jiàn)，從而阻礙公共服務(wù)橫向援助的發(fā)展。因此，迫切需要從現(xiàn)實(shí)與理論兩個(gè)方面闡明公共服務(wù)橫向援助的必要性，為公共服務(wù)橫向援助提供充足的現(xiàn)實(shí)與理論支撐。

一、公共服務(wù)橫向援助的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

公共服務(wù)橫向援助是指發(fā)達(dá)地區(qū)（包括發(fā)達(dá)地區(qū)的政府及其部門(mén)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、企業(yè)與個(gè)人）對(duì)不相隸屬的落后地區(qū)的公共服務(wù)給予資金、物質(zhì)、設(shè)備、培訓(xùn)等方面的無(wú)償幫助。公共服務(wù)橫向援助起源于改革開(kāi)放初期實(shí)施的“對(duì)口支援”（或“對(duì)口幫扶”），在2000年之前，對(duì)口支援以經(jīng)濟(jì)支援為主，2000年之后，尤其2005年我國(guó)明確提出“公共服務(wù)均等化”目標(biāo)以來(lái)，對(duì)口支援的內(nèi)容中不斷增加公共服務(wù)援助，公共服務(wù)橫向援助日益成為對(duì)口支援的重要內(nèi)容。

表1 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)公共服務(wù)橫向援助的發(fā)展歷程

發(fā)展階段政策文件主要內(nèi)容目的計(jì)劃》1996年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展扶貧協(xié)作報(bào)告的通知》援云南省，廣東省支援廣西壯族自治區(qū)，江蘇省支援陜西省，浙江省支援四川省，山東省支援新疆維吾爾自治區(qū)，遼寧省支援青海省，福建省支援寧夏回族自治區(qū)，大連、青島、深圳、寧波市支援貴州省，開(kāi)展以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主的扶貧協(xié)作縮小東西部差距；實(shí)現(xiàn)共同富裕；加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)；維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定穩(wěn)步發(fā)展階段（1992-2007）2000年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》2001年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施實(shí)施意見(jiàn)的通知》東部省、直轄市及計(jì)劃單列市對(duì)口支援西部省份，在受援地區(qū)建設(shè)小學(xué)、中學(xué)、衛(wèi)生所、文化站，組織教學(xué)、醫(yī)療、科技下鄉(xiāng)活動(dòng)，籌集對(duì)口支援的資金，開(kāi)展小額信貸扶貧工作縮小東西部差距；共同富裕；加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)；維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；擴(kuò)大內(nèi)需2008年國(guó)務(wù)院《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》2008年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案的通知》山東省-北川縣；廣東省-汶川縣；浙江省-青川縣；江蘇省-綿竹市；北京市-什邡市；上海市-都江堰市；河北省-平武縣；遼寧省-安縣；河南省-江油市；福建省-彭州市；山西省-茂縣；湖南省-理縣；吉林省-黑水縣；安徽省-松潘縣；江西省-小金縣；湖北省-漢源縣；重慶市-崇州市；黑龍江省-劍閣縣；深圳市-甘肅省受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)；天津市-陜西省受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)。支援省市在人力、物力、財(cái)力、智力等方面支援受災(zāi)地區(qū)一方有難、八方支援；加快地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建；維護(hù)災(zāi)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定加快發(fā)展階段（2008至今）2010年國(guó)務(wù)院《“十二五”支持西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方案》促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；防范和打擊"藏獨(dú)"分裂勢(shì)力，維護(hù)西藏社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一；維護(hù)民族團(tuán)結(jié)2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)對(duì)口支援新疆工作的實(shí)施方案》北京、上海、天津、黑龍江、遼寧、江蘇、山東、重慶、河北、吉林、湖南、廣東、四川、陜西、湖北、福建、浙江、安徽等省市，以及中央、國(guó)家機(jī)關(guān)、水利系統(tǒng)、公安系統(tǒng)、國(guó)有骨干企業(yè)、中科院及中國(guó)電信等支援西藏發(fā)展。支援內(nèi)容包括干部援藏、經(jīng)濟(jì)援藏、人才援藏、技術(shù)援藏等北京、天津等19個(gè)省市對(duì)口支援新疆12個(gè)地州的82個(gè)縣（市）以及生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的12個(gè)師，支援內(nèi)容包括資金、人才、技術(shù)、管理等方面，其中對(duì)財(cái)政支援作出明確規(guī)定，從2011年至2020年，在財(cái)政資金支援上，參照地方財(cái)政的一般預(yù)算收入的0.3%-0.6%測(cè)算。2011年對(duì)口支援資金量基數(shù)按照2009年地方財(cái)政一般預(yù)算收入并預(yù)計(jì)增長(zhǎng)10%。2012-2015年，當(dāng)年對(duì)口援疆資金按8%遞增。促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；維護(hù)新疆穩(wěn)定；加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)橫向援助經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段（見(jiàn)表1），1979年至1991年為“起步階段”，1992年至2007年為“穩(wěn)步發(fā)展階段”，2008年至今為“加快發(fā)展階段”。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展歷程，公共服務(wù)橫向援助已經(jīng)取得較大成績(jī)。公共服務(wù)橫向援助范圍覆蓋除臺(tái)灣、香港、澳門(mén)外的31個(gè)省市區(qū)，支援方以東部沿海發(fā)達(dá)省市為主，受援方涵蓋所有中西部落后省份，其中以西藏、新疆、甘肅、四川（2008年汶川地震）為主。橫向援助內(nèi)容囊括義務(wù)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、社會(huì)救助、基礎(chǔ)設(shè)施、體育文化等在內(nèi)各種公共服務(wù)。援助力度不斷加強(qiáng)，援助資金規(guī)?？焖贁U(kuò)大。在2010年的“援疆方案”中，明確規(guī)定資金援助額度占地方政府財(cái)政收入的比例，并規(guī)定每年的增長(zhǎng)率。這是建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的“嘗試”，為公共服務(wù)橫向援助的資金來(lái)源提供制度保障。

公共服務(wù)橫向援助是“在中國(guó)特定政治生態(tài)中孕育、發(fā)展和不斷完善的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政策模式”，［1］對(duì)于促進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)均等化、縮小貧富差距、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮獨(dú)特作用。譬如，對(duì)西藏、新疆的公共服務(wù)援助不僅顯著地改善當(dāng)?shù)氐慕逃?、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，提高當(dāng)?shù)孛癖姷慕逃歪t(yī)療水平，而且有力地維護(hù)邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。汶川地震中的援助是最為典型的橫向援助，也是效果極佳的橫向援助，如果沒(méi)有來(lái)自全國(guó)各地的援助，很難想象經(jīng)過(guò)地震嚴(yán)重?fù)p壞的各種公共服務(wù)設(shè)施，能夠在短時(shí)間內(nèi)得到恢復(fù)重建，并且在數(shù)量和質(zhì)量方面比原來(lái)有大幅度提升，使災(zāi)區(qū)人民享受到更高水平的公共服務(wù)。

盡管公共服務(wù)橫向援助取得較大成績(jī)，但成績(jī)與問(wèn)題并存。目前，公共服務(wù)橫向援助以中央政府主導(dǎo)為主，通過(guò)政治動(dòng)員和政績(jī)考核等手段要求下級(jí)政府貫徹執(zhí)行。這種做法能夠形成統(tǒng)一的共同行動(dòng)，在瞬時(shí)凝聚大量資源，然而，卻存在著內(nèi)在動(dòng)力不足、可持續(xù)性不強(qiáng)的缺點(diǎn)。一些支援省市迫于中央政府壓力開(kāi)展橫向援助，但往往只重投入，輕結(jié)果，后續(xù)跟進(jìn)不夠。援助期限一到，很快終止支援行動(dòng)。一些支援省市為追求政績(jī)以及受“面子心理”影響，不顧受援地民眾的實(shí)際需求，盲目上馬援助項(xiàng)目，互相攀比投入援助資金，將援助搞成“面子工程”。公共服務(wù)橫向援助還存在著“政府為主，社會(huì)力量參與不足”問(wèn)題，除了汶川地震援助中有大量社會(huì)力量參與外，其他公共服務(wù)橫向援助較少有社會(huì)力量參與，成為政府自導(dǎo)自演的“獨(dú)角戲”。這些問(wèn)題妨礙公共服務(wù)橫向援助的順利開(kāi)展，影響公共服務(wù)橫向援助效果。進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)橫向援助制度建設(shè)，充分發(fā)揮橫向援助在公共服務(wù)均等化中的作用，需要解決認(rèn)識(shí)論上的“根源性”問(wèn)題，即在中國(guó)特殊的社會(huì)發(fā)展語(yǔ)境下，“為什么”需要公共服務(wù)橫向援助。這需要從現(xiàn)實(shí)和理論兩個(gè)維度尋找答案。

二、公共服務(wù)橫向援助的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

我國(guó)改革開(kāi)放實(shí)行“非均衡發(fā)展”戰(zhàn)略，“效率優(yōu)先，兼顧公平”、“東部沿海省份優(yōu)先發(fā)展”、“城市優(yōu)先發(fā)展”等策略在短時(shí)間內(nèi)激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?，促使?jīng)濟(jì)取得巨大成就，但卻直接造成公共服務(wù)非均等化。經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)使得每個(gè)人的福利都增加，在一定程度上“寬容”或掩蓋公共服務(wù)非均等的事實(shí)，但隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，人們對(duì)公共服務(wù)非均等化帶來(lái)“福利差距”的切膚體會(huì)越來(lái)越深刻，公共服務(wù)均等化由“潛在社會(huì)問(wèn)題”轉(zhuǎn)變?yōu)椤帮@性社會(huì)問(wèn)題”。當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)非均等化不僅突出體現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距，也體現(xiàn)為東中西部差距。

公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等方面均有顯著表現(xiàn)。城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距具體體現(xiàn)為教育資金投入、辦學(xué)條件、師資水平等方面，其后果是直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量差距。有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北京大學(xué)和清華大學(xué)的農(nóng)村學(xué)生比例在20世紀(jì)50年代為50%-60%，而2000年后降到約20%，并呈繼續(xù)下降趨勢(shì)，其他“985”和“211”重點(diǎn)高校同樣存在這種情況。20世紀(jì)80、90年代很多農(nóng)村小孩通過(guò)考大學(xué)改變命運(yùn)，但這種情況越來(lái)越少。農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量低下導(dǎo)致廣大農(nóng)村人口在高等教育上正被邊緣化，使得他們喪失提高自身的最佳機(jī)會(huì)，失去改變命運(yùn)的機(jī)會(huì)。在公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，農(nóng)村在資金投入、條件設(shè)備、從業(yè)人員水平等方面與城市有著明顯的差距，使得農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)水平遠(yuǎn)低于城市居民。以基本社會(huì)保障為例，我國(guó)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障均等化指數(shù)從2000年的0.773增加到2007年的0.986（見(jiàn)圖1）。該指數(shù)由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障三者合成，指數(shù)越高，說(shuō)明城鄉(xiāng)差距越大。2000年以來(lái)均等化指數(shù)不斷提高表明我國(guó)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障差距呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)。

圖1 我國(guó)城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障均等化指數(shù)

我國(guó)公共服務(wù)的東中西部差距也不容樂(lè)觀，改革開(kāi)放以來(lái)，這種差距逐步形成并且擴(kuò)大。如表2所示，在財(cái)政收入、財(cái)政支出、教育支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等指標(biāo)上，其排序依次是東部省份、中部省份、西部省份。公共服務(wù)財(cái)政支出數(shù)額在很大程度上決定著基本公共服務(wù)供給水平，在公共服務(wù)綜合績(jī)效等級(jí)與排名上，東部省份排名靠前，多數(shù)中部省份居中，絕大部分西部省份排名靠后（見(jiàn)表3）。

表2 2010年我國(guó)東部、中部、西部絕大部分省份的財(cái)政收入與財(cái)政支出情況（億元）

表3 我國(guó)東中西部省份公共服務(wù)綜合績(jī)效等級(jí)與排名（2000~2004年）［2］

從全國(guó)范圍看，我國(guó)公共服務(wù)存在著城鄉(xiāng)差距和東中西部差距，從一個(gè)省份看，省內(nèi)也存在著城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。有些人認(rèn)為，某省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，該省的城市、農(nóng)村、各地區(qū)的公共服務(wù)水平都比較高。這是一種基于想象而非事實(shí)的推論，以經(jīng)濟(jì)水平高掩蓋省內(nèi)城鄉(xiāng)和地區(qū)間公共服務(wù)水平的差距。廣東省是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海省份，但在公共服務(wù)供給上，卻面臨著較為嚴(yán)重的城鄉(xiāng)間以及地區(qū)間失衡問(wèn)題。從城鄉(xiāng)差距看，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，醫(yī)療衛(wèi)生資源主要集中于城市，農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)普遍基礎(chǔ)薄弱、硬件、軟件水平較差。截至2008年，全省共有494個(gè)村沒(méi)有衛(wèi)生站，其中欠發(fā)達(dá)地區(qū)有289個(gè)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院三分之二的從業(yè)人員未取得執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師資格，高校醫(yī)學(xué)畢業(yè)生不愿到農(nóng)村就業(yè)，農(nóng)村醫(yī)療技術(shù)人員普遍存在年齡老化、專業(yè)水平低的問(wèn)題。［3］2010年作者在廣東農(nóng)村做的調(diào)查顯示［4］，有將近一半的被調(diào)查者（48.7%）對(duì)當(dāng)前的公共服務(wù)（包括義務(wù)教育、醫(yī)療保障、最低生活保障）表現(xiàn)出不滿意態(tài)度。

廣東省省內(nèi)各地區(qū)公共服務(wù)水平差距不亞于我國(guó)東中西部區(qū)域差距。在公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上，全省近60%的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)院床位數(shù)和70%的三甲醫(yī)院、85%的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)集中于珠三角地區(qū)。平均每所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)用房面積，珠三角為7181平方米，東西兩翼、粵北山區(qū)只有2098平方米；平均每所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院萬(wàn)元以上醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備，珠三角是46臺(tái)，東西兩翼和粵北山區(qū)只有8臺(tái)。在基礎(chǔ)教育投入上，2004年，東莞市人均教育經(jīng)費(fèi)支出為2529元，人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為1721元，人均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為1545元，而揭陽(yáng)市同類指標(biāo)分別為310元、169元、164元，分別是東莞市的1/8、1/10、1/9。珠江三角洲地區(qū)初中畢業(yè)生升學(xué)率已達(dá)到90%以上，而50個(gè)山區(qū)縣則只有48%，有的縣僅有35%。［5］

我國(guó)城鄉(xiāng)間、東中西部間公共服務(wù)差距與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入有著密切關(guān)系，目前中央政府通過(guò)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)縮小城鄉(xiāng)間和東中西部間公共服務(wù)差距，但這是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后；中西部地區(qū)有18個(gè)省區(qū)，土地面積占全國(guó)的86.4%，人口占全國(guó)58.9%，約8億人口。即使中央政府將一半的財(cái)政收入用于公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付支出，對(duì)于彌補(bǔ)公共服務(wù)供給的龐大“缺口”也將“力不從心”。當(dāng)前城鄉(xiāng)間、東中西部間的財(cái)政能力依然呈現(xiàn)“強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱”趨勢(shì)。城市、東部地區(qū)政府財(cái)政實(shí)力雄厚，除了維持本地區(qū)公共服務(wù)支出外，還有一定富裕的財(cái)政能力可以支持農(nóng)村和中西部地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展，而農(nóng)村、中西部地區(qū)財(cái)政能力較弱，急需得到城市和東部地區(qū)的支持。在這種特殊背景下，公共服務(wù)橫向援助無(wú)疑成為切合我國(guó)國(guó)情和實(shí)際需要的選擇。

三、公共服務(wù)橫向援助的理論基礎(chǔ)

我國(guó)公共服務(wù)橫向援助具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，然而，“實(shí)然”并不一定轉(zhuǎn)化為“應(yīng)然”選擇。做出“應(yīng)然”選擇，需要相應(yīng)的理論作為支撐。換言之，必須從理論上闡明公共服務(wù)橫向援助的必要性和合理性。

1.政治角度的理論基礎(chǔ)

公共服務(wù)橫向援助的政治理論基礎(chǔ)包括國(guó)家統(tǒng)一理論和公平正義理論。國(guó)家統(tǒng)一與穩(wěn)定是每個(gè)公民的基本愿望，只有實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一與穩(wěn)定，才能避免戰(zhàn)火，在和平環(huán)境中生存與發(fā)展。建國(guó)60多年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家統(tǒng)一理論的踐行者，為了維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整與主權(quán)統(tǒng)一，做出巨大努力和貢獻(xiàn)，包括成功收回港澳主權(quán)，努力推動(dòng)臺(tái)灣與大陸的統(tǒng)一，堅(jiān)持反對(duì)邊疆民族分裂主義，妥善處理與鄰國(guó)的邊界爭(zhēng)端等。［6］實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一與穩(wěn)定的方式和手段比較多，在我國(guó)特殊國(guó)情下，公共服務(wù)橫向援助是一種有效的方式。20世紀(jì)80年代以來(lái)，針對(duì)新疆、西藏出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素以及危害國(guó)家統(tǒng)一的行為，中央政府采取公共服務(wù)橫向援助方式，號(hào)召經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份對(duì)新疆和西藏進(jìn)行對(duì)口支援，在新疆和西藏各地區(qū)修建大量的公共服務(wù)設(shè)施，顯著提高新疆和西藏的公共服務(wù)水平，使當(dāng)?shù)鼐用衲軌虬簿訕?lè)業(yè)，支持國(guó)家統(tǒng)一政策，反對(duì)各種分裂勢(shì)力和分裂行為。

公平正義理論是政治領(lǐng)域的重要理論。羅爾斯認(rèn)為正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。［7］實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，在政治制度安排上必須堅(jiān)持兩個(gè)原則：“第一個(gè)原則是每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則是社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依系于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放?！保?］這兩個(gè)原則包含著四重含義，首先是保障所有公民的自由權(quán)利，以確保人的尊嚴(yán)得到維護(hù)；其次要體現(xiàn)平等的機(jī)會(huì)；再次是體現(xiàn)為公平的分配；最后是合理的制度應(yīng)當(dāng)矯正正義，這是羅爾斯強(qiáng)調(diào)的“差別原則”，它體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的幫助。他認(rèn)為在富人和窮人之間的差距越大，窮人的狀況也就越差，這就違反了相互有利和民主平等原則。［7］那些狀況好的人不應(yīng)有權(quán)否決可為最不利者提供的利益，要最大限度地增加那些最不利的人的期望。羅爾斯的正義理論為公共服務(wù)橫向援助提供充分理論基礎(chǔ)，公共服務(wù)橫向援助有助于消除城鄉(xiāng)差距、區(qū)域發(fā)展失衡等不公平現(xiàn)象，使社會(huì)上處境較差的人獲得更多的利益，正體現(xiàn)出社會(huì)正義這條重要原則。

中國(guó)共產(chǎn)黨的理論體系中蘊(yùn)含著豐富的公平正義思想，亦為公共服務(wù)橫向援助提供扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。公平理論貫穿馬克思主義思想體系的始終，馬克思認(rèn)為，公平是要確?！耙磺腥?，或至少是一個(gè)國(guó)家的一切公民，或一個(gè)社會(huì)的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會(huì)地位”，［8］保證每個(gè)社會(huì)成員獲得平等的基本生存權(quán)。恩格斯指出，“在國(guó)與國(guó)、省與省、甚至地方和地方之間總會(huì)有生活條件方面的某種不平等存在，這種不平等可以減少到最低的程度?！保?］鄧小平結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況對(duì)公平正義理論進(jìn)行中國(guó)式“改造”，提出“兩個(gè)大局”思想?！把睾５貐^(qū)要加快對(duì)外開(kāi)放，使這個(gè)擁有兩億人口的地區(qū)較快的發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內(nèi)地和邊遠(yuǎn)地區(qū)更好的發(fā)展，這是事關(guān)大局的問(wèn)題，內(nèi)地要顧全這個(gè)大局，反過(guò)來(lái)，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海地區(qū)拿出更多的力量來(lái)幫助內(nèi)地的發(fā)展，這也是個(gè)大局，沿海也要服從這個(gè)大局?！保?0］公共服務(wù)橫向援助正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)“發(fā)展到一定的時(shí)候”開(kāi)始推行“第二個(gè)大局”的具體政策表現(xiàn)形式。三個(gè)代表重要思想中的“最廣大人民的根本利益”不僅包括政治、經(jīng)濟(jì)和文化利益，也包括享受同等公共服務(wù)待遇的利益，公共服務(wù)橫向援助能夠顯著促進(jìn)這種利益的實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)發(fā)展觀從一個(gè)嶄新角度詮釋公平正義理論，“以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展理念無(wú)不與公平正義息息相關(guān)。對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距問(wèn)題，科學(xué)發(fā)展觀特別強(qiáng)調(diào)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，不僅重視城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，也非常重視城鄉(xiāng)、區(qū)域公共服務(wù)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，并主張通過(guò)橫向援助推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域公共服務(wù)均等化。近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)一步加大公共服務(wù)橫向援助力度與科學(xué)發(fā)展觀思想有著密切聯(lián)系。

2.社會(huì)角度的理論基礎(chǔ)

從社會(huì)角度而言，人與人之間相互依存關(guān)系是公共服務(wù)橫向援助的基礎(chǔ)。人類社會(huì)由一個(gè)個(gè)獨(dú)立的人構(gòu)成，但是每個(gè)個(gè)體的生存都離不開(kāi)其他人，人與人之間存在著緊密的相互依存關(guān)系。狄驥認(rèn)為，人在社會(huì)中生存，他永遠(yuǎn)并只能和其他同類一起在社會(huì)中生存；人類是一個(gè)原始的自然實(shí)體，絕不是人類意愿的產(chǎn)物，因而人無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在或者將來(lái)都是人類群體的一部分。社會(huì)群體存在并將永遠(yuǎn)存在，作為其組成部分的人既意識(shí)到個(gè)體性，也意識(shí)到自己與其他人的聯(lián)系。［11］既然人與人之間存在著相互依存性，那么每個(gè)個(gè)體都應(yīng)做有利于他人的事情，而不能做損害他人的事情。從國(guó)家層面看，由于人與人之間存在著相互依存關(guān)系，那么，國(guó)內(nèi)各區(qū)域間同樣存在著相互依存關(guān)系，因此，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)各區(qū)域間的交流與合作，增進(jìn)各區(qū)域利益以及國(guó)家整體利益。在此種語(yǔ)境下，公共服務(wù)橫向援助的支援方與受援方都是國(guó)家的有機(jī)構(gòu)成部分，彼此之間的關(guān)聯(lián)性客觀存在，經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)的支援方做“實(shí)現(xiàn)并發(fā)現(xiàn)相互關(guān)聯(lián)性的事情”，在公共服務(wù)上對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行援助，有助于增進(jìn)彼此間的“共同利益”。

尤為值得關(guān)注的是，在社會(huì)流動(dòng)的持續(xù)增強(qiáng)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇的背景下，人與人之間相互依存關(guān)系呈不斷強(qiáng)化趨勢(shì)?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，自然風(fēng)險(xiǎn)（地震、洪水、干旱、海嘯等）和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（暴動(dòng)、政變、核泄漏等）時(shí)常發(fā)生，個(gè)體在這些巨大風(fēng)險(xiǎn)面前往往無(wú)能為力，而且沒(méi)有誰(shuí)能夠在不確定的災(zāi)難前獨(dú)善其身，在災(zāi)難前，只有依靠整個(gè)社會(huì)力量和彼此間的“利他”相助才能有效抵御風(fēng)險(xiǎn)。高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的人與人愈加緊密的相互依存關(guān)系意味著公共服務(wù)橫向援助具有必要性和緊迫性。

中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“一方有難，八方支援”為人與人之間相互依存理論提供最好注腳。我國(guó)古代有很多“一方有難，八方支援”例子。譬如，北宋1123年收復(fù)燕山后，燕山“士庶流散，公私俱空，百姓流離失所，嗷嗷待哺”，北宋竭盡全力援助燕山，從河北、河?xùn)|、山東等地緊急劃撥糧食運(yùn)往燕山，發(fā)動(dòng)全國(guó)募捐，下令江淮、湖廣、閩浙、四川等地百姓繳納“燕山免夫錢(qián)”［12］。南宋1180年在隆興府成立“江西運(yùn)司養(yǎng)濟(jì)院”，以“病而無(wú)歸者”為收容對(duì)象，幫扶來(lái)自各地的生活上有特殊困難的人。［13］古代“一方有難，八方支援”既為公共服務(wù)橫向援助提供豐富的經(jīng)驗(yàn)借鑒，更提供了肥沃的社會(huì)文化土壤。

3.經(jīng)濟(jì)角度的理論基礎(chǔ)

公共服務(wù)橫向援助的經(jīng)濟(jì)角度的理論基礎(chǔ)包括比較優(yōu)勢(shì)理論與橫向財(cái)政均衡理論。比較優(yōu)勢(shì)理論的基本內(nèi)容是，每個(gè)國(guó)家在不同產(chǎn)品上各有優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，一個(gè)國(guó)家要集中生產(chǎn)并出口“相對(duì)豐裕”的產(chǎn)品，進(jìn)口“相對(duì)稀缺”的產(chǎn)品，［14］以實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益最大化。該理論既可以解釋國(guó)家間的貿(mào)易合作，亦可以用來(lái)分析一個(gè)國(guó)家內(nèi)部各區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)交流合作。在我國(guó)，各區(qū)域均具有不同的比較優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快東部沿海地區(qū)，技術(shù)密集型企業(yè)較為集中，擁有大量人才和先進(jìn)技術(shù)，以及雄厚資金力量和科學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)，但自然資源和勞動(dòng)力資源較為匱乏。經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的西部地區(qū)則擁有豐富的自然資源和勞動(dòng)力資源，但缺乏技術(shù)、人才和資金。東西部之間存在著巨大的互補(bǔ)空間，東部對(duì)西部進(jìn)行公共服務(wù)橫向援助，對(duì)東部而言，能夠換來(lái)西部豐富的自然資源和勞動(dòng)力支持，推動(dòng)?xùn)|部經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展；對(duì)西部而言，不但能夠提高公共服務(wù)水平，而且提升技術(shù)水平和管理水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。因此，公共服務(wù)橫向援助能夠加強(qiáng)東西部之間的交流合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。

橫向財(cái)政均衡理論是與縱向財(cái)政均衡理論相對(duì)應(yīng)的理論，該理論的開(kāi)創(chuàng)者為詹姆斯·布坎南。他提出“財(cái)政剩余均等化”概念，認(rèn)為財(cái)政均衡應(yīng)建立在更基本的、被一般所接受的橫向均衡原則之上，以使每一個(gè)處于平等地位的人都得到“平等的財(cái)政對(duì)待”。［15］約翰·格拉漢贊同布坎南的橫向財(cái)政均衡觀點(diǎn)，認(rèn)為公共服務(wù)具有不可分割性，不能完全根據(jù)受益原則提供，因此需要橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并主張?jiān)O(shè)定盡可能高的公共服務(wù)最低基本標(biāo)準(zhǔn)。理查德·M.伯德和麥克爾·斯馬特指出，橫向財(cái)政平衡像縱向財(cái)政平衡那樣具有彌補(bǔ)缺口的功能，要有充分的轉(zhuǎn)移支付來(lái)均等化所有地方政府的收入（包括轉(zhuǎn)移支付）和實(shí)際支出。［16］德國(guó)是世界上實(shí)行橫向財(cái)政均衡制度的最主要國(guó)家，成效非常顯著，對(duì)于德國(guó)統(tǒng)一后促進(jìn)東德經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)均等化以及維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定起到不可磨滅的作用。橫向財(cái)政均衡理論是公共服務(wù)橫向援助的最為直接的理論基礎(chǔ)，其在德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)為公共服務(wù)橫向援助改革提供有益的啟示。我國(guó)各區(qū)域間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，財(cái)政收入具有較大差距，根據(jù)橫向財(cái)政均衡理論，財(cái)政能力較強(qiáng)的地區(qū)應(yīng)對(duì)財(cái)政能力較弱地區(qū)進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移，以達(dá)至橫向財(cái)政均衡，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。

四、小結(jié)

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，努力推進(jìn)公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間地區(qū)間“共擔(dān)、共享、共贏”，既是當(dāng)前我國(guó)政府的一個(gè)重要?dú)v史目標(biāo)，也是一項(xiàng)艱難的挑戰(zhàn)。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)過(guò)程中，公共服務(wù)橫向援助與其他政策手段一樣，同樣扮演著極其重要的角色。公共服務(wù)橫向援助既有充分的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，又有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。今后應(yīng)不斷總結(jié)公共服務(wù)橫向援助的經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)公共服務(wù)橫向援助制度改革，充分發(fā)揮其在公共服務(wù)均等化中的作用。

［1］趙明剛.中國(guó)特色對(duì)口支援模式研究［J］.社會(huì)主義研究，2011（2）：55-61.

［2］江愛(ài)平.我國(guó)區(qū)域間基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2010（8）：119-123.

［3］蔣大志.全省平均每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員數(shù)0.82人［N］.南方網(wǎng)，2010-01-06.

［4］此次調(diào)查于2010年6月至8月開(kāi)展，被調(diào)查對(duì)象是廣東省的肇慶、清遠(yuǎn)、湛江、汕頭、河源等市的農(nóng)村居民，此次調(diào)查回收問(wèn)卷295份，有效問(wèn)卷275份。

［5］蔣大志.全省近60%醫(yī)療機(jī)構(gòu)集中在珠三角［N］.南方網(wǎng)，2010-01-06.

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（責(zé)任編輯 李保林）

D630.8

A

1671-0681（2014）04-0057-05

翟秋陽(yáng)（1981-），行政管理碩士，廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院講師。王達(dá)梅（1978-），男，法學(xué)博士，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授。

2014-02-27

本文系國(guó)家社科基金重大課題“區(qū)域政策創(chuàng)新與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（13&ZD017），國(guó)家社科基金項(xiàng)目“公共服務(wù)橫向援助模式和機(jī)制研究”（12CGL107），2013年度全國(guó)黨校系統(tǒng)重點(diǎn)調(diào)研課題“社會(huì)公平視野下的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化機(jī)制研究”的階段性成果。