背景材料：

近日，山西省出臺(tái)《關(guān)于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管部分工作的若干規(guī)定（試行）》，著力給黨政主要領(lǐng)導(dǎo)行使權(quán)力套上一個(gè)“制度的籠子”。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是指全省黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管下列工作：干部人事工作；財(cái)務(wù)工作；工程建設(shè)項(xiàng)目；行政審批；物資采購(gòu)。據(jù)悉，山西是較早在全省發(fā)文限制“一把手”人財(cái)物權(quán)力的省份，此前，廣東、遼寧、安徽、云南、重慶等多個(gè)省份及市縣也做過(guò)類似嘗試。

值得注意的是，“‘一把手’不直接分管”的改革在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家層面也已有所回應(yīng)。中央紀(jì)委監(jiān)察部2013年12月4日在其官網(wǎng)刊文《如何加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督》指出，“應(yīng)適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任”，強(qiáng)調(diào)“一些地方推行主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度，形成‘副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策’的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，主要領(lǐng)導(dǎo)干部末位發(fā)言制度等，值得借鑒。”隨后，中央紀(jì)委研究室在中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站就十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)精神進(jìn)行解讀時(shí)更為直接地提出，要切實(shí)強(qiáng)化權(quán)力制衡，按照分工負(fù)責(zé)原則，適當(dāng)分解主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力，減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)具體事務(wù)的插手干預(yù)，積極探索推廣主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管具體事務(wù)的制度。今年1月16日，國(guó)家海洋局黨組成員、紀(jì)委書(shū)記呂濱在全國(guó)海洋工作會(huì)議上提出，將試行黨政“一把手”不直接分管“人、財(cái)、物”的改革。這也是國(guó)家部委層面首次做出的試點(diǎn)嘗試。

近年來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的腐敗案件中，有相當(dāng)一部分是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，有的還是高級(jí)干部。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在所有受紀(jì)律處分的黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上干部中，“一把手”的比例占總數(shù)1/3以上；在廳局級(jí)以上干部中“一把手”的比例更高。這說(shuō)明，對(duì)“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)?！耙话咽帧币住俺鍪隆闭f(shuō)明了什么？“一把手”被限權(quán)是否有助于遏制貪腐？已試行多年的“一把手”分權(quán)為何在此時(shí)受到如此多的關(guān)注？對(duì)于“一把手”分權(quán)制約的改革應(yīng)如何進(jìn)一步改進(jìn)完善？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注“一把手”分權(quán)，就該項(xiàng)改革的具體問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)探討。

“一把手”分權(quán)意義何在

主持人：對(duì)山西省近日出臺(tái)的對(duì)“一把手”分權(quán)限權(quán)的規(guī)范文件您作何解讀及評(píng)價(jià)？給“一把手”分權(quán)限權(quán)的意義何在？劉偉：在中央強(qiáng)力推進(jìn)反腐敗進(jìn)程的背景下，該文件的出臺(tái)表明部分地方政府也試圖在制度反腐上尋求突破。從制度創(chuàng)新的角度看，山西省出臺(tái)這一文件，值得肯定，并有待我們進(jìn)一步的觀察。文件的具體表述，將導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的多元化分配，并形成新的制約關(guān)系，如果運(yùn)作得好，可能成為制約“一把手”權(quán)力的一種路徑。

宋立根：黨政“一把手”擔(dān)負(fù)著決策和管理的重任，山西省近日出臺(tái)的對(duì) “一把手”分權(quán)限權(quán)，將“一把手”的重要人、財(cái)、物權(quán)交由副職分管，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)副職的監(jiān)督，這使得領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部的自我監(jiān)督力量由弱變強(qiáng)，是一種健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的有益嘗試。

給“一把手”分權(quán)限權(quán)的意義：一是有利于構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。分解“一把手”權(quán)限，通過(guò)分權(quán)、監(jiān)督和制約，將規(guī)范行政權(quán)的行使，達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)；二是有利于健全懲治和預(yù)防腐敗體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，有效杜絕黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的 “一言堂”“一手遮天”的行為，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化；三是有利于加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度，確保“一把手”按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。四是有利于推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民來(lái)監(jiān)督權(quán)力，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

王飛：在黨政“一把手”成為貪腐高危群體的背景下，山西省出臺(tái)對(duì)“一把手”分權(quán)限權(quán)的規(guī)范文件在相當(dāng)程度上削弱了“一把手”的權(quán)力，亦可有效避免“一把手”的獨(dú)斷專行，應(yīng)該給予充分的肯定。這種反腐新思路、新做法是對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行方式的一種大膽突破，是領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行民主管理的一種有益的嘗試，更是把反腐敗斗爭(zhēng)推向縱深不可或缺的重要一步。主持人：從背景材料知，對(duì)“一把手”分權(quán)并非新鮮創(chuàng)舉，一些地方的探索實(shí)踐已行之有年，中央近來(lái)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力和責(zé)任的分解也有了更多更為明確的表述。“一把手”分權(quán)為何在此時(shí)受到如此多的關(guān)注？說(shuō)明了什么、有何意義？

劉偉：“一把手”分權(quán)為何此時(shí)受到如此多的關(guān)注，一是近期中央層面在反腐方面的力度已為民眾普遍感知，在此背景下，人們期待“一把手”分權(quán)能從之前的 “要求” 變成 “實(shí)踐”；同時(shí)，也說(shuō)明這么多年我們一直在反腐，但效果一直不理想，腐敗反而有愈演愈烈之勢(shì)，對(duì)“一把手”的權(quán)力予以分解和限制，可能是體制內(nèi)改革途徑中不得不真正面對(duì)和解決的問(wèn)題。在我看來(lái)，核心權(quán)力的制約是中國(guó)政治改革的最大難題之一，現(xiàn)在能直面“一把手”的權(quán)力集中，不僅接續(xù)了80年代中國(guó)政治改革中關(guān)于“黨政分開(kāi)”的議題，更將權(quán)力體系內(nèi)部的分權(quán)與制約往前推進(jìn)了。

王飛：十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。前不久，中央紀(jì)委研究室在中央紀(jì)委網(wǎng)站就十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)精神進(jìn)行解讀時(shí)指出，深化改革要體現(xiàn)懲治和預(yù)防腐敗的要求，其中就提到探索“一把手”不分管具體事務(wù)的制度，“地方的嘗試和探索，可看做是對(duì)中央紀(jì)委的回應(yīng)?！敝鞒秩耍簭囊恍┞漶R的副部級(jí)以上官員腐敗情況看，很多都是在當(dāng)市委書(shū)記或當(dāng)市長(zhǎng)時(shí)犯的錯(cuò)，比如因受賄1200多萬(wàn)元被判無(wú)期徒刑的原山東省副省長(zhǎng)黃勝，其犯罪行為主要發(fā)生在擔(dān)任德州市市長(zhǎng)和市委書(shū)記期間。去年落馬的南京市市長(zhǎng)季建業(yè)，也曾在昆山、揚(yáng)州等多地當(dāng)黨政 “一把手”。 “一把手”易“出事”，根源何在？

劉偉：在中國(guó)官本位的社會(huì)背景下，資源和權(quán)力全面向黨政集中。而在現(xiàn)有的政治體制和政府體制下，權(quán)力又必將全面地向 “一把手”集中。在黨委系統(tǒng)中，書(shū)記本來(lái)僅僅是多元中的一元，但其作為“一頭”的色彩越來(lái)越濃厚，直至全面超越并抑制其他成員的權(quán)力，因此沒(méi)有人能對(duì)其說(shuō)“不”，其權(quán)力的“含金量”可想而知。政府體系中也是這樣，政府的首長(zhǎng)或政府部門(mén)的負(fù)責(zé)人，其擁有的權(quán)力也是高度集中的。在黨和政府控制或支配資源的情況下，“一把手”高度集中的權(quán)力勢(shì)必會(huì)成為腐敗的根源。

宋立根：當(dāng)前查處的部分“一把手”貪腐案件，暴露了權(quán)力過(guò)分集中所帶來(lái)的弊端，折射出權(quán)力監(jiān)管的疲軟，也是眾多官員沒(méi)落腐敗的根源。一是在權(quán)力監(jiān)督方面相對(duì)疲軟，缺乏對(duì)黨政“一把手”權(quán)力行使的有效約束，很多手握重權(quán)的“一把手”或多或少都患有“權(quán)力沖動(dòng)”病。二是“一把手”權(quán)力膨脹、插手干預(yù)具體事務(wù)，主要是由于權(quán)力欲望天生具有膨脹性，集中的權(quán)力如若缺乏有效的監(jiān)督，必將使權(quán)力異化成謀取私利的工具。三是“一把手”事必躬親，容易使分管副職失去管理獨(dú)立性，更不敢違背其意愿，一味服從和盲從，使原有的管理分工軟弱化，最終導(dǎo)致管理秩序混亂，甚至形成了“一把手”一手遮天的局面。

王飛：“一把手”要主持全局工作，他的能力和遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)，他“帶班”的水平，在很大程度上決定一個(gè)班子的領(lǐng)導(dǎo)水平和凝聚力。但也正因此，在現(xiàn)有體制下，各級(jí)“一把手”權(quán)力如果高度集中，容易導(dǎo)致權(quán)力擁有者在各種場(chǎng)合都有 “一言九鼎”的威力，使法定程序常常變成一紙空文，處于“空轉(zhuǎn)”的狀態(tài)。江西省原副省長(zhǎng)胡長(zhǎng)清曾用“牛欄關(guān)貓，進(jìn)出自如”來(lái)形容他的權(quán)力如何自由。“一把手”易“出事”充分說(shuō)明了不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。

權(quán)責(zé)對(duì)等，推進(jìn)“一把手”分權(quán)改革

主持人：給“一把手”分權(quán)代表一種權(quán)力制衡的趨勢(shì)，發(fā)文推進(jìn)該項(xiàng)改革已是一項(xiàng)進(jìn)步，然而在已有實(shí)踐中，給“一把手”分權(quán)限權(quán)的落實(shí)力度和成效實(shí)則有限，比如早在2010年已出臺(tái)相關(guān)文件要求黨政正職一般不直接分管人事、財(cái)務(wù)等重要部門(mén)工作的廣東和湖南省，其近年來(lái)“一把手”落馬現(xiàn)象并不少見(jiàn)，這又說(shuō)明了什么？對(duì)“一把手”分權(quán)限權(quán)的關(guān)鍵何在？

劉偉：這說(shuō)明對(duì)“一把手”分權(quán)難度非常之大，因?yàn)檫@是革自己的命。權(quán)力一旦為人所擁有，人就傾向于擴(kuò)張權(quán)力，至少是維持已有的權(quán)力范圍。在沒(méi)有上層高壓和社會(huì)監(jiān)督的情況下，讓“一把手”放開(kāi)自己手中的權(quán)力，也就意味著他失去了對(duì)很多關(guān)鍵資源的控制，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的不情愿和阻力可想而知。當(dāng)然，這里面也有一個(gè)悖論，在中國(guó)目前的壓力型體制下，地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持地方穩(wěn)定方面承擔(dān)著全面的責(zé)任，權(quán)力的集中又在某種意義上難以完全避免。所以，要想做到黨政“一把手”完全放棄人事、財(cái)政等方面的關(guān)鍵權(quán)力，可能不夠現(xiàn)實(shí)；現(xiàn)實(shí)的選擇，也就是“一把手”分權(quán)限權(quán)的關(guān)鍵是，不能讓所有的重要權(quán)力都向“一把手”集中，在適當(dāng)壓縮“一把手”現(xiàn)有權(quán)力范圍的前提下，逐步提升橫向的其他領(lǐng)導(dǎo)干部和部門(mén)的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，做到權(quán)力與責(zé)任的真正對(duì)等。

宋立根：把權(quán)力的行使關(guān)在制度籠子里，關(guān)鍵和前提是厘清權(quán)責(zé)。主要是規(guī)范各級(jí)黨政“一把手”的職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)。實(shí)際上，權(quán)力在誰(shuí)的手上不重要，權(quán)力如何規(guī)范運(yùn)行才重要。健全的制度配置有助于分散 “一把手”過(guò)分集中的權(quán)力，將過(guò)分集中的權(quán)力重新配置，形成班子成員內(nèi)部相互制約和相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行體系，使權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。

王飛：此舉的出發(fā)點(diǎn)是好的，但未必奏效。“一把手”即便不直接管理人財(cái)物，但同樣可以插手。所謂的不直接管，實(shí)際上可以理解成是一種間接的管。但這仍屬于自我監(jiān)督，還停留在體制內(nèi)進(jìn)行限權(quán)，這樣導(dǎo)致的腐敗更隱蔽。因此，應(yīng)該引入制衡機(jī)制，把權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程公開(kāi)，對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。主持人：也有人說(shuō)“一把手”限權(quán)后，要小心腐敗從 “這一群人轉(zhuǎn)移到另一群人”，對(duì)此您怎么看？劉偉：這種擔(dān)心有一定的道理，也比較符合中國(guó)目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。只要黨和政府依然掌握著太多的資源，僅僅是黨政體制內(nèi)部的權(quán)力分解，并不能從根本上解決腐敗的難題。腐敗的根本解決還需要在權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變革,包括黨和政府間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，立法、司法和行政權(quán)的結(jié)構(gòu)性分解，以及中央政府和地方政府、上下級(jí)政府權(quán)力的分解。但我們也要看到，隨著中央政府推動(dòng)的行政審批制度改革以及其他有利于發(fā)揮市場(chǎng)主體作用的配套改革舉措的推進(jìn)，黨和政府能直接掌控的資源將受到限制，黨和政府真正回歸到公共權(quán)力的位置，黨政體制內(nèi)部的分權(quán)至少為決策的民主化和科學(xué)化培育了基礎(chǔ)，也為抑制腐敗增加了一個(gè)條件。當(dāng)然，黨政體制內(nèi)部的分權(quán)要真正發(fā)揮作用，不僅需要制度化和公開(kāi)化的跟進(jìn)，還需要社會(huì)監(jiān)督和媒體監(jiān)督的配合。

王飛：如果不從制度設(shè)計(jì)上對(duì)權(quán)力本身進(jìn)行節(jié)制，對(duì)權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范，而只是將“一把手”分權(quán)限權(quán)，實(shí)屬拆東墻補(bǔ)西墻之舉。從某個(gè)方面而言，簡(jiǎn)單的權(quán)力轉(zhuǎn)移、下移可能會(huì)變成腐敗轉(zhuǎn)移、下移 。主持人：針對(duì)近期“一把手”分權(quán)又成為輿論關(guān)注點(diǎn)，談?wù)勀鷮?duì)于“一把手”分權(quán)限權(quán)有何期待？并就“一把手”分權(quán)限權(quán)的進(jìn)一步推行落實(shí)、“一把手”權(quán)力應(yīng)如何行使談?wù)勀南敕ㄓ^點(diǎn)。

劉偉：我期待這次“一把手”分權(quán)能真正落實(shí)，并以此作為我國(guó)政治體制改革的突破口。黨的“一把手”要回到政治領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有位置，政的“一把手”的權(quán)力也不是無(wú)限的，不受制約的?！耙话咽帧钡臋?quán)力需要在分權(quán)制約的框架內(nèi)行使，不僅要遵循權(quán)力有限的原則，還要遵循權(quán)責(zé)一致的原則?！耙话咽帧钡臋?quán)力如果真正受到橫向權(quán)力的制約，中國(guó)政治的權(quán)力結(jié)構(gòu)就發(fā)生了一定程度的質(zhì)的變化，這種新的權(quán)力結(jié)構(gòu)才有可能支撐中國(guó)國(guó)家治理體系的創(chuàng)新，也才能推動(dòng)中國(guó)今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

宋立根：第一，職責(zé)透明化?！耙话咽帧彼袡?quán)力——職責(zé)要公開(kāi)透明，“一把手”主持全面工作，不直接分管本單位財(cái)務(wù)、干部人事、工程建設(shè)、物資采購(gòu)、行政審批“五項(xiàng)工作”。例如，對(duì) “一把手”的任命方式、任命的過(guò)程必須公開(kāi)透明。再如，對(duì)任何一項(xiàng)重大工程，都要在主要媒體上公開(kāi)。媒體是公共性問(wèn)責(zé)渠道，紀(jì)檢是制度性問(wèn)責(zé)監(jiān)督渠道。在公開(kāi)透明的基礎(chǔ)上，發(fā)揮公眾輿論和公共輿論等多方面監(jiān)督渠道，支持媒體和公眾監(jiān)督。只有實(shí)現(xiàn)多層次監(jiān)督，權(quán)力才不會(huì)被濫用。

第二，監(jiān)督問(wèn)責(zé)一體化。健全機(jī)制，把好監(jiān)督關(guān)口。各級(jí)人大和黨委會(huì)，對(duì)于黨政“一把手”要有制度性監(jiān)督，實(shí)行誰(shuí)任命、誰(shuí)監(jiān)督、誰(shuí)問(wèn)責(zé)的制度，上一級(jí)任命，必須由上一級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督并問(wèn)責(zé)，決策過(guò)程和結(jié)果要詳細(xì)登記并上報(bào)紀(jì)委機(jī)關(guān)備案監(jiān)督，倒逼決策參與人對(duì)自己的意見(jiàn)負(fù)責(zé)，為科學(xué)決策上“雙保險(xiǎn)”。

第三，決策規(guī)范化。對(duì)“一把手”分權(quán)限權(quán)以后，“五項(xiàng)工作”由黨政副職分管；黨政機(jī)關(guān)須以領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議形式作出決策，決策會(huì)議符合規(guī)定人數(shù)方可召開(kāi)，“一把手”應(yīng)當(dāng)在最后末位表態(tài)，發(fā)表結(jié)論性意見(jiàn)；采用無(wú)記名投票方式，贊成者符合規(guī)定人數(shù)為通過(guò)，如發(fā)生較大分歧，難以形成統(tǒng)一意見(jiàn)，除緊急情況外，應(yīng)暫緩作出決定；駐黨政機(jī)關(guān)紀(jì)檢組(紀(jì)委)派專人列席會(huì)議，詳細(xì)記錄有關(guān)細(xì)節(jié)；對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議作出決定后，由專人負(fù)責(zé)填寫(xiě)《決策情況登記表》，報(bào)紀(jì)委備案，并按規(guī)定要求進(jìn)行公開(kāi)，確保權(quán)力科學(xué)、規(guī)范、正確行使。

王飛：對(duì)“一把手”分權(quán)限權(quán)只是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的第一步，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，依法依規(guī)將各種權(quán)力的運(yùn)行加以約束和規(guī)范，充分調(diào)動(dòng)起人大、媒體、公眾等各種監(jiān)督力量，讓權(quán)力的運(yùn)行真正暴露在陽(yáng)光下，才能避免以權(quán)謀私行為的發(fā)生。