徐高峰

（長(zhǎng)春市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì) 辦公廳，吉林 長(zhǎng)春 130062）

開啟、開拓、開創(chuàng)
——改革開放以來中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)軌跡

徐高峰

（長(zhǎng)春市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì) 辦公廳，吉林 長(zhǎng)春 130062）

黨的十一屆三中全會(huì)在作出把黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時(shí)，也揭開了我國(guó)社會(huì)主義民主法制和人民代表大會(huì)制度建設(shè)的新篇章。三十多年來，黨的歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在帶領(lǐng)人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的過程中，堅(jiān)持把馬克思主義關(guān)于政權(quán)建設(shè)理論與中國(guó)實(shí)踐和時(shí)代特征相結(jié)合，始終不渝地堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，走出了一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義政治發(fā)展道路。

改革開放；中國(guó)共產(chǎn)黨；人民代表大會(huì)制度

今年是人民代表大會(huì)制度誕生60周年。60年來，人民代表大會(huì)制度從誕生、發(fā)展和完善走過了不平凡的歷程，也是中國(guó)政治體制改革最鮮明、最突出的印跡。特別是改革開放以來，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，恢復(fù)和重建了人民代表大會(huì)制度組織體系，開啟了人民代表大會(huì)制度的新階段；以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，提出了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主的執(zhí)政理念，開拓了人民代表大會(huì)制度的新境界；以胡錦濤同志為總書記的黨中央，堅(jiān)持依憲治國(guó)，擴(kuò)大人民當(dāng)家作主，開創(chuàng)了人民代表大會(huì)制度的新局面。黨的十八大后，以習(xí)近平同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，從完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。在一代又一代的接力探索中，我國(guó)人民代表大會(huì)制度理論不斷豐富完善，成為中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要組成部分。

一、開啟：從“人治”到“法制”

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，領(lǐng)導(dǎo)人民建立起人民民主專政的國(guó)家政權(quán)，制定了共同綱領(lǐng)和新中國(guó)第一部憲法。1954年9月15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京隆重召開，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度真正建立起來。在成立后的幾年特別是1956年黨的八大前后，全國(guó)和地方人民代表大會(huì)建設(shè)呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象。1957年“反右”斗爭(zhēng)后，隨著黨內(nèi)“左”傾錯(cuò)誤的發(fā)展，毛澤東等黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人改變了過去對(duì)黨與國(guó)家政權(quán)關(guān)系的正確認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)靠人而不是靠法來治理國(guó)家，以此為分水嶺，人民代表大會(huì)制度走上了一條踟躕不前的曲折之路。“文化大革命”期間，人民代表大會(huì)制度遭到嚴(yán)重破壞，甚至可以說是一段空白。

進(jìn)入改革開放的歷史新時(shí)期后，以鄧小平同志為核心的第二代黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，全面汲取“文化大革命”肆意踐踏社會(huì)主義民主和人民民主的沉痛教訓(xùn)，尤其是對(duì)毛澤東晚年錯(cuò)誤進(jìn)行了深刻反思，努力探索從整個(gè)體制和制度的角度如何避免或防止再發(fā)生類似事情。在此基礎(chǔ)上，鄧小平對(duì)人民代表大會(huì)制度建設(shè)重新進(jìn)行思考，提出并形成了一套關(guān)于社會(huì)主義民主政治建設(shè)的戰(zhàn)略決策。早在十一屆三中全會(huì)之前召開的中央工作會(huì)議上，鄧小平同志就著重提出：“為了保障

人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵1]（P146）并指出要集中力量制定各種必要的法律，加強(qiáng)執(zhí)法、司法工作，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。從此，這一直被稱為我國(guó)法制建設(shè)的“十六字方針”。這一論述，在我們黨的歷史上第一次明確提出了人治與法治的界線問題，強(qiáng)調(diào)必須摒棄人治，厲行法治，只有這樣才能從制度上防止再出現(xiàn)過去的個(gè)人拍板所造成的災(zāi)難性后果。鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，處理好人治與法治的關(guān)系，必須健全各種民主制度，必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不能搞西方那一套?！拔覀儗?shí)行的就是全國(guó)人民代表大會(huì)一院制，這最符合中國(guó)實(shí)際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很助于國(guó)家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯?！盵2]（P220）鄧小平同志的這些精辟論述，為新時(shí)期建立健全人民代表大會(huì)制度，奠定了根本的指導(dǎo)思想。

1978年12月，我們黨召開了具有重大歷史意義的十一屆三中全會(huì)，作出了把黨和國(guó)家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來、實(shí)行改革開放的歷史性決策，同時(shí)把社會(huì)主義民主法制建設(shè)作為黨和國(guó)家堅(jiān)定不移的基本方針確定下來。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威性。而從工作思路上看，黨和國(guó)家加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，首先從健全和完善人民代表大會(huì)制度開始。所以會(huì)議要求，“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的重要議程上來。”[3]（15）1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的議案》。這次憲法的修改，不僅標(biāo)志著我國(guó)大規(guī)模立法工作的開端，而且對(duì)人民代表大會(huì)制度進(jìn)行了重大改革。主要表現(xiàn)在：在縣以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)；將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方各級(jí)人民政府；將實(shí)行選民直接選舉的政權(quán)單位由鄉(xiāng)級(jí)擴(kuò)大到縣一級(jí)。會(huì)議還通過了刑法、刑事訴訟法、選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法和中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法等7部法律。在此基礎(chǔ)上，人民代表大會(huì)制度的組織在全國(guó)范圍內(nèi)逐步得以恢復(fù)和重建。從實(shí)踐上，1979年下半年建立地方人大常委會(huì)工作就全面展開，1980年省、設(shè)區(qū)的市和自治州普遍建立了人大常委會(huì)。到1981年底，2756個(gè)縣也建立人大常委會(huì)。在縣以上各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì),完善了整個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的架構(gòu)，有效地保證了人民可以經(jīng)常性的行使當(dāng)家作主的權(quán)力，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度發(fā)展歷程中一次具有里程碑意義的標(biāo)志。

1981年6月，中共中央十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》，明確提出必須根據(jù)民主集中制的原則加強(qiáng)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的建設(shè)，使各級(jí)人民代表大會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)成為有權(quán)威的人民權(quán)力機(jī)關(guān)，并要求在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主。1982年黨的十二大總結(jié)了我國(guó)民主法制建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，把黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)作為一項(xiàng)根本原則，明確寫入黨章。這一根本原則的確立，是社會(huì)主義法制建設(shè)的一個(gè)重大突破，對(duì)完善社會(huì)主義法制，實(shí)現(xiàn)由“人治”向“法制”的轉(zhuǎn)變具有決定意義。1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過現(xiàn)行憲法，以國(guó)家根本法的形式確定了人民代表大會(huì)制度，成為新時(shí)期黨和國(guó)家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國(guó)家法制上的最高體現(xiàn)。從此，人民代表大會(huì)制度得以在穩(wěn)定的政治秩序的基礎(chǔ)上，開始了不斷完善的發(fā)展過程。

1984年中共中央連續(xù)發(fā)出關(guān)于兩個(gè)加強(qiáng)人大立法、人事任免等各項(xiàng)工作的文件，要求各級(jí)黨委加強(qiáng)對(duì)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持人大常委會(huì)依法行使職權(quán)，充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。1986年7月，中共中央再次發(fā)出關(guān)于全黨必須堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)主義法制建設(shè)的通知，明確提出各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定，事先需經(jīng)過同級(jí)黨委原則批準(zhǔn)，通過后，黨組織和黨員必須嚴(yán)格遵守，堅(jiān)決執(zhí)行。1987年10月黨的十三大報(bào)告對(duì)“黨政分開”作出專題闡述，強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國(guó)家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會(huì)的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。在人民代表大會(huì)制度建設(shè)上，還提出了四項(xiàng)任務(wù)：即繼續(xù)完善人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)職能，加強(qiáng)立法工作和法律監(jiān)督；進(jìn)一步密切各級(jí)人大與群眾的聯(lián)系，使人大能夠更好地代表人民，并受到人民的監(jiān)督；加強(qiáng)全國(guó)人大特別是其常委會(huì)的組織建設(shè)，在逐步實(shí)現(xiàn)委員年輕化的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化；完善全國(guó)人大常委會(huì)和各專門委員會(huì)的議事規(guī)則、工作程序，加強(qiáng)制度建設(shè)。1987年11月和1989 年4月，全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、全國(guó)人民代表大會(huì)

議事規(guī)則相繼通過實(shí)施，人大工作逐步走上制度化、程序化軌道。

不難看出，黨的十一屆三中全會(huì)以來，黨加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)的初衷是為了強(qiáng)化人民代表大會(huì)的立法職能，迅速改變“文革”以來的“無法可依”的局面。從實(shí)踐上看，這一階段全國(guó)人大及其常委會(huì)的中心工作也是強(qiáng)化立法職能，并取得了巨大成就。經(jīng)過十多年的努力，我國(guó)的立法工作取得了顯著成績(jī)，國(guó)家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的主要方面已經(jīng)基本上有法可依。這是這一時(shí)期人民代表大會(huì)制度建設(shè)的一個(gè)重大成果。

二、開拓：從“依法治國(guó)”到“三個(gè)有機(jī)統(tǒng)一”

黨的十三屆四中全會(huì)之后，以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展變化，深刻總結(jié)我國(guó)民主法制建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并從我國(guó)改革開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體戰(zhàn)略布局從發(fā)，就如何加強(qiáng)國(guó)家政權(quán)建設(shè)、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明、實(shí)行依法治國(guó)等問題進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，人民代表大會(huì)制度日益完善，民主和法制建設(shè)生機(jī)勃勃，開拓了人民代表大會(huì)制度建設(shè)的新境界。

針對(duì)社會(huì)上一些受西方民主影響，鼓吹西方的多黨制、三權(quán)鼎立等錯(cuò)誤思潮，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)持鄧小平同志改革思路，堅(jiān)定不移地進(jìn)行政治體制改革，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。1990年3月，江澤民同志在全國(guó)“兩會(huì)”黨員負(fù)責(zé)人會(huì)議發(fā)表了題為“關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度”的重要講話，成為指導(dǎo)新時(shí)期人大工作的綱領(lǐng)性文件。在這一講話中，江澤民同志提出一系列重要觀點(diǎn)和要求。第一，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。建設(shè)社會(huì)民主政治，最重要的是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。第二，人民代表大會(huì)制度是我們黨進(jìn)行政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是我們黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的一大特色和優(yōu)勢(shì)。人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)了我們國(guó)家的性質(zhì)，符合我國(guó)國(guó)情，必須堅(jiān)持實(shí)行人民代表大會(huì)制度。第三，要繼續(xù)完善人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)職能，特別是加強(qiáng)立法和監(jiān)督工作。在我們國(guó)家生活的各種監(jiān)督中，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。同時(shí)要進(jìn)一步密切各級(jí)人大同人民群眾的聯(lián)系，更好地發(fā)揮人大代表作用。要加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的自身建設(shè)。第四，要加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)黨不能代替人大行使國(guó)家權(quán)力，要善于把黨的有關(guān)國(guó)家重大事務(wù)的主張，經(jīng)過法定程序變成國(guó)家意志。[4]（P116）1991年，江澤民同志在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立七十周年大會(huì)上的講話中再次強(qiáng)調(diào)，建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義政治，“必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不能搞西方那種議會(huì)制度?！盵5]（P298）

在鄧小平同志南巡講話精神的指導(dǎo)下，1992年黨的十四大報(bào)告作出了關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大戰(zhàn)略決策。黨的十四大報(bào)告重申，要“進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法和監(jiān)督職能，更好地發(fā)揮人民代表的作用”，并指出“為保證上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府部門和立法機(jī)關(guān)的職能必須要做相應(yīng)的改革”。[6]（P28）為此，全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法重點(diǎn)開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。改革開放初期，立法工作的重點(diǎn)是恢復(fù)和重建國(guó)家秩序，實(shí)行和推進(jìn)改革開放。以十四大為起點(diǎn)，立法工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，把經(jīng)濟(jì)立法放在第一位，同時(shí)加強(qiáng)政治和社會(huì)生活領(lǐng)域的立法，為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供法制保障。1993年八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過了憲法修正案，以國(guó)家根本大法的形式確立了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)地位，把黨的十一屆三中全會(huì)以來所取得的改革開放成果固定下來。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，八屆全國(guó)人大及其常委會(huì)共審議法律和有關(guān)法律問題的決定草案129個(gè)，通過法律85部，有關(guān)法律問題的決定33個(gè)，立法速度是前所未有的。

這一時(shí)期，我國(guó)社會(huì)主義民主法制和人大制度建設(shè)有了一個(gè)較大發(fā)展。1994年9月15日，首都各界群眾在人民大會(huì)堂隆重集會(huì)，紀(jì)念我國(guó)人民代表大會(huì)制度成立40周年。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，我們?cè)谌魏螘r(shí)候，在任何情況下，都要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。要按照憲法規(guī)定，加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)，使人大及其常委會(huì)成為有權(quán)威的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，成為能夠擔(dān)負(fù)起憲法賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為聯(lián)系群眾、反映民意、解決矛盾的為人民所充分依賴的代表機(jī)關(guān)。這是新中國(guó)成立后第一次舉行紀(jì)念人民代表大會(huì)成立活動(dòng)，在國(guó)內(nèi)外引起了強(qiáng)烈反響。

以1997年黨的十五大為標(biāo)志，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新高度。黨的十五大報(bào)告提出要“進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義

法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，[7]（P258）把依法治國(guó)確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方略。依法治國(guó)，就是廣大人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化。1998年江澤民同志在紀(jì)念黨的改革開放20周年大會(huì)上的講話中再次重申：“我們進(jìn)行的政治體制改革，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全國(guó)家法制，改革政府機(jī)構(gòu)，努力建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治?！盵7]（P258）1999年3月，在九屆全國(guó)人大二次會(huì)議上通過的憲法修正案將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”載入憲法。至此，依法治國(guó)作為基本方略得到確立。從“法制”到“法治”，將“刀”制改為“水”治，雖然只有一字之差，但它意味我們黨和國(guó)家從重視法律制度的建設(shè)，向著不僅重視立法，而且強(qiáng)調(diào)遵守、守法這一依法治國(guó)國(guó)家和社會(huì)的方向轉(zhuǎn)變，意味著法律在國(guó)家和社會(huì)生活中發(fā)揮更為廣泛、更為深刻、更為持久的作用和影響。在人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)上，就國(guó)家層面而言，從1998年全國(guó)九屆人大開始，委員長(zhǎng)都由中共中央政治局常委擔(dān)任，全國(guó)人大專門委員會(huì)也從6個(gè)增加到9個(gè)。從地方人大來看，從上世紀(jì)九十年代開始，省級(jí)人大常委會(huì)主任由同級(jí)黨委書記兼任逐漸成為主流格局。這些舉措，都強(qiáng)化了人民代表大會(huì)的實(shí)際地位和作用，加強(qiáng)了人大自身建設(shè)。

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著依法治國(guó)方略的發(fā)展，人民代表大會(huì)制度建設(shè)得到進(jìn)一步鞏固和完善。2002年11月黨的十六大把依法治國(guó)作為社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容和目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。”[8]（P24）這一論斷深刻揭示了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的基本規(guī)律，將中國(guó)民主政治建設(shè)理論提高到了一個(gè)新的境界。人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的制度載體和保證，是貫徹依法治國(guó)基本方略的國(guó)家制度依托。從此，“三個(gè)有機(jī)統(tǒng)一”成為我國(guó)民主政治制度特別是人民代表大會(huì)制度建設(shè)的重要指導(dǎo)思想。在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度上，報(bào)告還提出要實(shí)現(xiàn)健全民主制度、豐富民主形式、擴(kuò)大公民有序政治參與的目標(biāo)；要保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志；要加強(qiáng)人大的自身建設(shè)，優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)。這些具體規(guī)定，進(jìn)一步豐富了人民代表大會(huì)建設(shè)的內(nèi)容，有力地推動(dòng)了人民代表大會(huì)制度走向成熟和完善。

三、開創(chuàng)：從“擴(kuò)大人民民主”到“法治中國(guó)”

黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，結(jié)合社會(huì)主義民主政治建設(shè)的新實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求，繼續(xù)大力推進(jìn)民主政治建設(shè)，把人民代表大會(huì)制度作為人民當(dāng)家作主的重要途徑，作為建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要制度載體，人大制度和人大工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、程序化，開創(chuàng)了人民代表大會(huì)制度建設(shè)的新局面。

黨的十六大以后，胡錦濤同志的第一篇公開講話是在憲法施行20周年大會(huì)上的講話，新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體第一次組織學(xué)習(xí)的內(nèi)容是憲法，抓的一件大事是修改憲法，并且第一次以中共中央的名義發(fā)出進(jìn)一步學(xué)習(xí)貫徹實(shí)施憲法的通知。在2002年12月現(xiàn)行憲法施行20周年大會(huì)上的講話中，胡錦濤同志指出：“實(shí)行依法治國(guó)的基本方略，首先要全面貫徹實(shí)施憲法。”并要求全黨同志、全體國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和全國(guó)各族人民都要認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，保證憲法在全社會(huì)的貫徹實(shí)施。強(qiáng)調(diào)維護(hù)憲法權(quán)威，捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，突出憲法在依法治國(guó)中的核心地位，這表明十六大以后中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度建設(shè)的新理念和新發(fā)展。

2004年9月，中共中央和全國(guó)人大常委會(huì)舉行首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年活動(dòng)。胡錦濤同志出席會(huì)議并發(fā)表重要講話，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的最好實(shí)現(xiàn)形式，是中國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要制度載體。同年9月19日，黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，支持人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，支持人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系，使國(guó)家的立法、決策、執(zhí)行、監(jiān)督

等工作更好地體現(xiàn)人民的意志，維護(hù)人民的利益。尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由”。[9]（P226—227）這都要求我們?cè)谕瓿山ㄔO(shè)社會(huì)主義政治文明的歷史性任務(wù)中，必須緊緊抓住堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這個(gè)重要環(huán)節(jié)，進(jìn)一步健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與。

2005年5月，中共中央專門以9號(hào)文件形式，轉(zhuǎn)發(fā)了全國(guó)人大常委會(huì)黨組《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》?！度舾梢庖姟纷畲蟮膬蓚€(gè)貢獻(xiàn)，一是從保障代表知情權(quán)、改進(jìn)代表議案工作、完善有關(guān)工作制度、加強(qiáng)和規(guī)范代表大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)、為代表活動(dòng)提供服務(wù)保障等五個(gè)方面發(fā)揮全國(guó)人大代表作用；二是從落實(shí)和健全立法制度、監(jiān)督制度、專門委員會(huì)工作制度、若干具體工作制度、黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)等五個(gè)方面，為加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的制度建設(shè)提出具體辦法。[10]（P887—894）9號(hào)文件對(duì)全國(guó)人大成立五十多年特別是黨的十六大以后的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作了深刻總結(jié)，明確了新時(shí)期堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的指導(dǎo)思想、工作重點(diǎn)和主要措施，反映了以胡錦濤同志為總書記的黨中央對(duì)人大工作的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。2006年8月，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》頒布。這些法律和制度的頒布施行，為人民代表大會(huì)更加有效地行使憲法賦予職權(quán)，更好地發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用提供了法律保障和依據(jù)，大大推動(dòng)了人民代表大會(huì)的自身建設(shè)，開創(chuàng)了人大工作的新局面。

黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，“支持人民代表大會(huì)依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志；保障人大代表依法行使職權(quán)，密切人大代表同人民的聯(lián)系，建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表；加強(qiáng)人大常委會(huì)制度建設(shè)，優(yōu)化組成人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)”。[11]（P28）這是在黨的歷史上，黨代會(huì)報(bào)告首次將人民代表大會(huì)制度建設(shè)單列一段集中闡述。人民代表大會(huì)制度的完善，比較直接地體現(xiàn)在人大代表選舉制度的改革上。根據(jù)黨的十七大報(bào)告提出的關(guān)于“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”精神，2010年3月十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過選舉法修正案，首次規(guī)定實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這使人大代表農(nóng)村與城鎮(zhèn)人口選舉代表比例從1953年的8∶1到1995年的4∶1再到2010年首次實(shí)現(xiàn)1∶1，體現(xiàn)了人人平等、地區(qū)平等和民族平等。我國(guó)人大代表選舉制度的變化，保障了人民充分行使當(dāng)家作主的權(quán)力，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和民主法制建設(shè)深入推進(jìn)，人大工作在國(guó)家政治生活中的地位和作用越來越重要。在黨的十八大報(bào)告中，胡錦濤同志明確提出，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，并提出了一系列新要求和新舉措。一是在強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用時(shí)，不僅要依法獨(dú)立行使憲法和法律賦予的立法、監(jiān)督、決定、任免等“四項(xiàng)”權(quán)力，而且要“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。特別是黨的報(bào)告首次要求人大對(duì)“錢袋子”的監(jiān)督，體現(xiàn)了中央對(duì)人大及其常委會(huì)地位作用的強(qiáng)化。二是提出“提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例”。這是1954年一屆全國(guó)人大以來告首次就“降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例”提出明確要求。長(zhǎng)期以來，我國(guó)人大代表中黨員干部比例過高，既不利于發(fā)揮代表聯(lián)系群眾的作用，也不利于人大對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮。按照這一要求，十二屆全國(guó)人大代表組成人員構(gòu)成中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部比例有所降低。三是首次提出在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度。這是人大工作特別是代表工作的一項(xiàng)創(chuàng)新，一方面可以加強(qiáng)代表與人大及人大常委會(huì)的聯(lián)系，另一方面可以實(shí)現(xiàn)代表與選民群眾的便利溝通。四是提出“健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力”。[11]（P24）可以說，黨的十八大報(bào)告中關(guān)于“人民代表大會(huì)制度”的重要論述，內(nèi)容更加具體、更加充實(shí)、更加完善，意味著各級(jí)人大及其常委會(huì)的主體地位更加凸顯，表明在新的歷史時(shí)期黨更加重視人大制度建設(shè)和人大工作。

黨的十八大后，以習(xí)近平同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，進(jìn)一步提出了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重大理論觀點(diǎn)、重要戰(zhàn)略思想。憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程。習(xí)近平總書記出席了首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)，這也是他擔(dān)任總書記后第一次在公開場(chǎng)合講話。他強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政

府、法治社會(huì)一體建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了建設(shè)法治中國(guó)的新目標(biāo)，成為自黨的十五大以來依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的“升級(jí)版”。建設(shè)法治中國(guó)，需要國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)更好地行使立法權(quán)，加強(qiáng)法律監(jiān)督，為法治中國(guó)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)圍繞完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)，進(jìn)一步提出要“堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用”的新要求。同時(shí)，在十八大“加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的基礎(chǔ)上，這次全會(huì)把人大的監(jiān)督職責(zé)更為具體化和制度化，進(jìn)一步豐富了人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐特色和時(shí)代特色。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)緊緊把握中央關(guān)于全面深化改革的新方向，及時(shí)修改了《文物保護(hù)法》等一批法律，授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，決定廢止勞動(dòng)教養(yǎng)，這一系列舉措都是運(yùn)用法治思維和法治方式引領(lǐng)和推動(dòng)改革的生動(dòng)實(shí)踐。

回顧人民代表大會(huì)制度建設(shè)六十年的發(fā)展歷程，特別是改革開放三十多年實(shí)踐，圍繞堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨人始終堅(jiān)持和把握了四個(gè)原則：一是在方向上堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路。強(qiáng)調(diào)在中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度是歷史的選擇，符合國(guó)家國(guó)情、符合中國(guó)實(shí)際，符合時(shí)代發(fā)展要求，任何時(shí)候、任何情況下絕不能動(dòng)搖、削弱和丟掉這一根本政治制度，不能照抄照搬西方的“多黨性”、“三權(quán)分立”等政治制度模式。在此基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治優(yōu)越性，不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展。二是在載體上堅(jiān)持依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。確立了依法治國(guó)的基本方略，完善以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進(jìn)程，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。三是在目標(biāo)上堅(jiān)持人民民主體地位。堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)最廣大人民當(dāng)家作主，作為社會(huì)主義民主政治的核心、本質(zhì)和精髓，作為我們黨和國(guó)家的根本任務(wù)和最高目標(biāo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，以保證人民當(dāng)家作主為根本，不斷完善人民代表大會(huì)制度，最廣泛地動(dòng)員和組織人民通過各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化。四是在保障上不斷堅(jiān)持和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、進(jìn)行思想宣傳，通過發(fā)揮人民代表大會(huì)的黨組和黨員干部的作用，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，確保人民代表大會(huì)制度始終按照正確的方向進(jìn)行。另一方面，不斷改進(jìn)完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，充分運(yùn)用國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)處理國(guó)家事務(wù)，支持人大及其常委會(huì)在憲法和法律范圍內(nèi)依法行使職權(quán)。

毛澤東在《實(shí)踐論》中指出：“實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)，這種形式循環(huán)往復(fù)以至無窮，而實(shí)踐和認(rèn)識(shí)之每一循環(huán)的內(nèi)容，都比較進(jìn)入到了高一級(jí)的程度?！盵12]（P296-297）事物的發(fā)展是一個(gè)階段性演進(jìn)過程，每一個(gè)階段的開始，都是一個(gè)新的起點(diǎn)。人民代表大會(huì)制度建設(shè)實(shí)踐也是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程。隨著實(shí)踐的發(fā)展，我們黨對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)也一定會(huì)繼續(xù)深化和拓展，人民代表大會(huì)制度一定會(huì)在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。

[1]鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[2]鄧小平文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[3]三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編（上）[M].北京：人民出版社，1982.

[4]江澤民文選（第一卷）[M].北京：人民出版社，2006.

[5]江澤民論有中國(guó)特色社會(huì)主義（專題摘編）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2002.

[6]十四大以來重要文獻(xiàn)選編（上冊(cè)）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997.

[7]江澤民文選（第二卷）北京：人民出版社，2006.

[8]三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編（上）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008.

[9]三中全會(huì)以來重要文獻(xiàn)選編（中）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008.

[10]中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，1997.

[11]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，2012.

[12]毛澤東選集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1991.

［責(zé)任編輯：李冬梅］

G034.3

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1008-8466（2014）02-0030-06

2013-12-25

徐高峰（1973— ），男，河南虞城人，長(zhǎng)春市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳副主任。