●孔 萌李紀(jì)星

淺談高校內(nèi)部控制

●孔 萌李紀(jì)星

一、內(nèi)部控制產(chǎn)生的背景

2012年11月29日，財政部以財會【2012】21號 印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行）》（以下簡稱 《規(guī)范》）。該《規(guī)范》分總則、風(fēng)險評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督、附則，自2014年1月1日起施行。高校應(yīng)據(jù)此建立健全適合本校實(shí)際情況的內(nèi)部控制，并組織實(shí)施。

二、高校內(nèi)部控制的涵義、原則及目標(biāo)

（一）高校內(nèi)部控制的內(nèi)涵和對象

所謂內(nèi)部控制，就是一個精細(xì)化了的管理。本文所稱高校內(nèi)部控制，是指高?！盀閷?shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控”。高校內(nèi)部控制的對象就是高校的經(jīng)濟(jì)活動。

（二）高校內(nèi)部控制原則

1、全面性原則。強(qiáng)調(diào)“全過程”、“全面控制”。

2、重要性原則。強(qiáng)調(diào)“重要經(jīng)濟(jì)活動”、“經(jīng)濟(jì)活動的重大風(fēng)險”。

3、制衡性原則。強(qiáng)調(diào)“相互制約和相互監(jiān)督”。

4、適應(yīng)性原則。強(qiáng)調(diào)“不斷修訂和完善”，以防新的財務(wù)風(fēng)險。

（三）高校內(nèi)部控制目標(biāo)是提供以下內(nèi)容的合理保證

1、經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)。任何一個單位只有把自己的發(fā)展置于國家法律法規(guī)允許的框架之下，才能持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。逾越法律法規(guī)的短期行為勢必付出沉重代價，高校的發(fā)展也不例外。

2、資產(chǎn)安全和使用有效。高校資產(chǎn)包括貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)及對外投資。美國注冊會計師協(xié)會在2002年進(jìn)行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，在職業(yè)舞弊中，資產(chǎn)盜用達(dá)到舞弊事件的85.7%。高校應(yīng)建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，以防止資產(chǎn)被挪用、貪污及盜竊，合理配置資產(chǎn)、避免損失浪費(fèi)、提高使用效率。

3、財務(wù)信息真實(shí)完整。財務(wù)信息只有準(zhǔn)確、恰當(dāng)、真實(shí)及完整，才能使高校決策層利用這些信息進(jìn)行分析，從而做出正確決策。財務(wù)信息只有與經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性相匹配，才是有意義、有價值、可利用的。2000年左右，中國的會計造假行為非常泛濫，大行其道。時任總理朱镕基對此深惡痛絕，2001年4月和10月，他分別給上海國家會計學(xué)院和北京國家會計學(xué)院題詞 “不做假賬”和“誠信為本，操守為重，遵循原則，不做假賬”。題詞切中時弊，影響深遠(yuǎn)。題詞已不僅僅是國家會計學(xué)院的校訓(xùn)，不管哪所學(xué)校都是教書育人的主要場所，肩負(fù)著言傳身教的重任，更應(yīng)身體力行、以身作則。高校應(yīng)進(jìn)行會計控制，完善財會管理制度，明確崗位責(zé)任，依法依規(guī)開展財務(wù)工作，以保證財務(wù)信息的可信度。

4、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。企業(yè)是以盈利為目的。而高校則掌管著大量的公共資源，如果沒有嚴(yán)格的內(nèi)部控制監(jiān)控機(jī)制，極易發(fā)生貪污、舞弊事件。

5、提高公共服務(wù)的效率和效果。以上所述目標(biāo)也只能是提供合理保證，比如一所高校即使設(shè)立了內(nèi)部控制，但是隨著校內(nèi)外環(huán)境的變化，原有的內(nèi)部控制就顯得滯后；即使有良好的內(nèi)部控制體系，但如果執(zhí)行人員麻痹大意或內(nèi)外勾結(jié)，也會導(dǎo)致良好的內(nèi)部控制運(yùn)行無效。因此無論怎樣，內(nèi)部控制只能提供合理保證而不是絕對保證。

三、建立健全高校內(nèi)部控制的必要性

近年來，在市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和教育體制改革深化的背景下，我國的高等教育事業(yè)也隨之日新月異的蓬勃發(fā)展。高校的辦學(xué)規(guī)模日益壯大、經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜、籌資渠道日呈多元、辦學(xué)資金日益劇增。高校擁有的自主權(quán)不斷增大，一些衙門化的高校，就完全像個自成一體的小社會，權(quán)力過大，制約過小，一些人只顧個人利益不顧國家利益，濫用國家資金，無視納稅人支付的寶貴教育投入，經(jīng)過一番巧取豪奪后流進(jìn)了個人的腰包。違法亂紀(jì)的原因是多方面的，但是內(nèi)部控制的缺失或失敗才是最根本的原因，除此而外，很難再找到更為關(guān)鍵的其他因素。

（一）防范制度本身缺失或不完善的缺陷

長期以來，高校管理層的指導(dǎo)思想依然停留在傳統(tǒng)的只注重教學(xué)科研、輕視管理工作上，對于如何構(gòu)建新形勢下的高校內(nèi)部控制缺乏足夠的認(rèn)知和重視。就目前來看，高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀不容樂觀，有些高校甚至就沒有明確的內(nèi)部控制制度，無章可依；有些高校雖然制訂了制度，但制度形同虛設(shè)，有章不循，更談不上嚴(yán)格執(zhí)行。也就是說，某些高校管理層的內(nèi)部控制觀念淡薄，認(rèn)為有還是沒有內(nèi)部控制都無足輕重。

新形勢下，高校管理層應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的教育理念、與時俱進(jìn)，要充分認(rèn)識到內(nèi)部控制對高校未來發(fā)展的重要性。高校應(yīng)根據(jù)《規(guī)范》，同時借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，因校制宜，建立健全本校內(nèi)部控制制度。

（二）防范高校舞弊、腐敗的需要

這些年來，高校成了腐敗的重災(zāi)區(qū)。大學(xué)職務(wù)犯罪案件頻繁見諸報端，從象牙塔變身蛀牙塔，從清水衙門到油水橫流，高校腐敗一次次觸痛了公眾的神經(jīng)。從公開的報道看，高校經(jīng)濟(jì)案件多發(fā)生在與基建工程有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動中，比如：武漢理工大學(xué)某原副校長，貪污、受賄、挪用公款總額達(dá)1400多萬元，被判無期徒刑；華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院附屬協(xié)和醫(yī)院某原副院長等都是在基建工程中利用職務(wù)之便收受巨額賄賂先后落馬……高校曾經(jīng)流行一句戲言：“如果你喜歡一個人，讓他去管基建；如果你痛恨一個人，也讓他去管基建。”潛臺詞就是，管基建能讓他快速“致富”，也能讓他快速“倒下”。

由此不難看出,高校工程項(xiàng)目繁多，管理疏漏。自然，高校的擴(kuò)招導(dǎo)致擴(kuò)張，新校區(qū)的擴(kuò)建項(xiàng)目接連不斷，但是否每一個重大項(xiàng)目都經(jīng)過可行性研究，有無決策不當(dāng)、盲目上馬；項(xiàng)目招標(biāo)有無暗箱操作；工程造價信息是否對稱等，我們不得而知。重大項(xiàng)目的每一個重要環(huán)節(jié)都存在著巨大風(fēng)險，高校職務(wù)犯罪案件的頻頻曝光，意味著高校內(nèi)部控制環(huán)節(jié)的空缺或者薄弱，沒有強(qiáng)烈的防范腐敗的風(fēng)險意識。因此，建立健全高校內(nèi)部控制制度，做到重大項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”，加大高校工程項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工的環(huán)環(huán)監(jiān)管；完善高校人力資源政策，選用人才要做到德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?；明確各管理層按規(guī)定行使權(quán)利的同時，一定要履行相應(yīng)的義務(wù)，承擔(dān)對等的責(zé)任；建立反舞弊機(jī)制，堅(jiān)持懲防并舉、重在預(yù)防的原則，才能提高制度反腐敗的工作力度。唯有將內(nèi)部控制制度作為規(guī)范和約束高校各管理層經(jīng)濟(jì)行為的手段，使得任何權(quán)力擁有者都不得將權(quán)力凌駕于制度之上，才可防微杜漸、防患于未然。也才可能“讓大學(xué)回歸其本來面目”。

（三）防范高校財務(wù)風(fēng)險的需要

1、防范債務(wù)風(fēng)險。20世紀(jì)末高校大規(guī)模擴(kuò)招，高等教育的發(fā)展由最初的精英教育轉(zhuǎn)型到當(dāng)下的大眾教育，教育資金需求逐年增長遭遇教育資金投入有限的瓶頸。因?yàn)楦咝５墓嫘院头怯詻Q定了貸款的風(fēng)險承擔(dān)者最終是政府，正是因?yàn)楦咝Ｏ碛姓庞脫?dān)保的待遇，也才有了銀行大膽大規(guī)模的放貸。于是很多高校對銀行貸款這一舉債方式趨之若鶩，紛紛向銀行貸款解決資金缺口，陷入瘋狂貸款漩渦，負(fù)債進(jìn)行校園擴(kuò)建。其實(shí)高校規(guī)模的擴(kuò)張與指令性、盲目追隨是分不開的。

我們知道，合理的資金結(jié)構(gòu)有助于高校持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，適度的負(fù)債是必要的，而過度的舉債則會帶來風(fēng)險。不少高校對此并沒有經(jīng)過可行性分析論證，沒有意識到巨額舉債的潛在風(fēng)險。貸款須還本付息，一旦無力償還到期債務(wù)，高校財務(wù)便會陷入困境。較之傳統(tǒng)的資金來源渠道相比，金額巨大的舉債無疑加大了高校辦學(xué)的財務(wù)風(fēng)險。因此，建立健全債務(wù)內(nèi)部管理制度，對舉借的大額債務(wù)進(jìn)行充分論證、集體決策，加大對債務(wù)的管理和監(jiān)控力度，才能避免盲目或過度舉債，防范和控制財務(wù)風(fēng)險。

2、防范對外投資風(fēng)險。高校的一些高風(fēng)險投資已嚴(yán)重脫離了以教育為本的正常軌道。近些年，隨著高校經(jīng)濟(jì)活動的日益活躍和復(fù)雜，使高校的教育資金已不再單單是財政撥款，資金的籌集和融合早已呈多元化方式。在財務(wù)管理相對落后的情況下，辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張和辦學(xué)資金的聚集，導(dǎo)致有些高校擅自涉足諸如股票高風(fēng)險投資的失敗。比如2000年初，天津大學(xué)決定對校辦企業(yè)進(jìn)行股份制改造并爭取上市。2000年9月至2001年8月間，該校將1億元資金分3批給某公司。該公司收到學(xué)校資金并購買股票后，將所購股票用于質(zhì)押融資。2003年下半年，質(zhì)押的股票被相關(guān)證券公司陸續(xù)強(qiáng)行平倉，款項(xiàng)被劃走，公司當(dāng)事人潛逃。這是不具備投資風(fēng)險意識又缺乏有效的高風(fēng)險防范制度而使高校利益受損的典型案例。

高校只有建立健全對外投資內(nèi)部管理制度，明確職責(zé)權(quán)限，從立項(xiàng)、決策、實(shí)施、追蹤管理到責(zé)任追究都采取相應(yīng)的措施，方可避免擅自投資導(dǎo)致失敗的財務(wù)風(fēng)險。

（四）高校財務(wù)信息公開的需要

《規(guī)范》第十二條（八）明確要求“信息內(nèi)部公開，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序。”特別值得關(guān)注的是財務(wù)信息內(nèi)部公開。

一直以來，由于財務(wù)信息的特殊性和敏感性導(dǎo)致了財務(wù)信息的封閉，財務(wù)信息是信息時代的“信息孤島”，早已不適應(yīng)現(xiàn)代化的高校發(fā)展要求。就目前而言，我國高校辦學(xué)資金大多還是來源于財政撥款，從法律從屬上看，屬于公共財政領(lǐng)域。高校既是財政撥款的管理者同時又是財政撥款的使用者，公開相關(guān)的財務(wù)信息是法定義務(wù)。高校擁有辦學(xué)資金的自主支配權(quán)，但并不代表可以隨意使用。高校的財務(wù)信息是全體師生員工的經(jīng)濟(jì)活動共同形成的，全校師生員工都有權(quán)利及時了解與各自利益相關(guān)的財務(wù)信息：比如高校決策層對財務(wù)核心信息的需求、學(xué)生對學(xué)費(fèi)、資助貸款及勤工儉學(xué)經(jīng)費(fèi)信息的需求、教職員工對個稅及科研經(jīng)費(fèi)等信息的需求、學(xué)院對各類經(jīng)費(fèi)分配信息的需求等。在不涉及國家機(jī)密和個人隱私的前提下，高校必須建立健全和實(shí)施包括財務(wù)信息校務(wù)公開、內(nèi)部監(jiān)督、民主決策在內(nèi)的內(nèi)部控制。

《高等學(xué)校信息公開辦法》自2010年9月1日執(zhí)行。高校財務(wù)信息成為信息公開的核心內(nèi)容。在中國政法大學(xué)教育法中心發(fā)布的《2010-2011年高校信息公開觀察報告》中，我們看到的卻是“在考察高校是否主動公開學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案情況時，112所被觀察高校得分全部為零”。這份觀察報告讓人錯愕于高校對待財務(wù)信息的封閉與傲慢。政府為高校債務(wù)埋單的前提顯然是高校必須公開所有財務(wù)的使用情況，對其進(jìn)行嚴(yán)格審計，否則就是對高校浪費(fèi)甚至腐敗的縱容，是對納稅人的不尊重。

反觀一些發(fā)達(dá)國家的高校，教師委員會或者理事會才是重大決策者。若涉及學(xué)校與外界相關(guān)的，比如征地辦學(xué)等行為，還應(yīng)提交當(dāng)?shù)刈h會審批，以確保辦學(xué)決策的科學(xué)與民主。與此同時，學(xué)校在每年的年報里詳細(xì)地公開學(xué)校資金使用情況，分析取得哪些成效，自愿接受全校師生員工、捐贈者及校友的監(jiān)督。

隨著《規(guī)范》的出臺，結(jié)合《高等學(xué)校信息公開辦法》，高校應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況制訂詳細(xì)的財務(wù)信息公開的內(nèi)部管理制度，同時制定相關(guān)的內(nèi)部評價與內(nèi)部監(jiān)督制度。使財務(wù)信息置身于政府主管部門的監(jiān)管和全體師生員工的監(jiān)督之下。針對處罰缺失，建立健全內(nèi)部責(zé)任追究制度，使惰于財務(wù)信息公開者為違規(guī)行為埋單。如此高校財務(wù)信息公開才能成為現(xiàn)實(shí)，成為可兌現(xiàn)的公眾權(quán)益。

四、結(jié)語

建立健全和實(shí)施高校內(nèi)部控制迫在眉睫。高校內(nèi)部控制不能變成一紙空文，要以制度促管理，以管理促執(zhí)行。《規(guī)范》的實(shí)施，也讓我們期待與之相對應(yīng)的配套指引的公布。因高校有著不同于行政事業(yè)單位的特征，所以對于專門針對高校的內(nèi)部控制規(guī)范的出臺，我們更是拭目以待?！?/p>

中南財經(jīng)政法大學(xué)財務(wù)部、中南財經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）