李林蔚

（赤峰市住房公積金管理中心，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

淺論住房公積金管理的法律缺欠及完善的對策

李林蔚

（赤峰市住房公積金管理中心，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

住房公積金制度的深化，必須從法律角度上得到明確與落實，解決住房公積金管理過程中的問題，最重要、最有效的是加強住房公積金的法制建設(shè)，運用法律手段，規(guī)范促進(jìn)住房公積金事業(yè)沿著法制軌道健康有序發(fā)展.

住房公積金；法律缺欠；完善；對策

住房公積金制度在全國城鎮(zhèn)普遍建立和迅速發(fā)展，已經(jīng)成為備受社會各界關(guān)注的一項新的保障制度和民生制度，為支持住房消費，改善職工居住條件，推動經(jīng)濟和社會發(fā)展起到了積極促進(jìn)作用.新的形勢下，為保障住房公積金事業(yè)健康有序發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步加強住房公積金的法制建設(shè).盡管住房公積金法制體系建設(shè)在逐步完善，但離實際工作的需要還有一定的差距，造成了住房公積金管理上的法律缺欠，這種法律缺欠主要表現(xiàn)在兩個方面：一是立法，二是執(zhí)法.由于立法上的不健全，不完善，造成了執(zhí)法上的缺欠和困難.

1 立法方面存在的問題

1.1 層級效力.《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）是國務(wù)院發(fā)布實施的，法律層級是行政法規(guī)，是部門法的下一個層級，離住房公積金管理的實際需要，在層級效力上還有一定的差距.

1.2 內(nèi)容上.包括體制上的設(shè)立、財政列支及不到位的處罰問題、住房公積金管理中心的執(zhí)法手段、個人對單位不繳住房公積金是否可以直接起訴等方面規(guī)定的不具體，需要在內(nèi)容上進(jìn)一步完善.

1.3 《條例》與規(guī)范性文件的沖突.繳存比例的確定、住房公

積金支取的程序和條件等.

2 執(zhí)法方面存在的問題

住房公積金管理中心法律地位的限定，造成了執(zhí)法實踐中的無力.《條例》雖然賦予了住房公積金管理中心部分行政職能和行政處罰權(quán)，但由于規(guī)定的過于原則和執(zhí)法手段上的先天不足以及認(rèn)識上的偏差，實踐中住房公積金管理中心感到執(zhí)法無力.主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

2.1 對用人單位不為職工設(shè)立住房公積金賬戶、不繳或者欠繳住房公積金的違法行為，住房公積金管理中心作出的“責(zé)令限期辦理”、“責(zé)令限期繳存”的行政處罰決定，無法操作和落實.《條例》中規(guī)定了住房公積金管理中心有行政處罰權(quán)，由于《條例》沒有規(guī)定住房公積金管理中心具有勞動和社會保障部門那樣的查閱用人單位的用工情況和工資、財務(wù)賬冊等相關(guān)資料的行政執(zhí)法檢查權(quán)，在單位不配合、不協(xié)助或者拒絕提供有關(guān)憑證的情況下，住房公積金管理中心無法確切知道用人單位應(yīng)當(dāng)為多少職工，按照什么標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立賬戶，應(yīng)當(dāng)繳納多少住房公積金.因此，住房公積金管理中心作出的“責(zé)令限期辦理”、“責(zé)令限期繳存”的行政處罰決定，由于缺乏具體的執(zhí)行內(nèi)容（金額），在申請人民法院強制執(zhí)行時，人民法院往往以“執(zhí)行標(biāo)的缺乏可執(zhí)行性”的理由不予受理.另外，用人單位對住房公積金管理中心作出的“責(zé)令限期繳存”的行政處罰決定，可以申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟，由于住房公積金管理中心對作為行政處罰所依據(jù)的數(shù)字不能保證其真實與合法，在復(fù)議或者訴訟中可能會導(dǎo)致住房公積金管理中心的敗訴.

2.2 住房公積金管理中心對用人單位作出行政罰款處罰后，用人單位仍不改正的行為是否還能夠給予處罰，認(rèn)識上存在著差異.這個問題實際上是對行政處罰法的“一事不再罰”原則的理解和認(rèn)識.行政處罰法第二十四條規(guī)定，“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”.這就是行政處罰法的“一事不再罰”原則的具體規(guī)定.以上，因而導(dǎo)致住房公積金管理中心的行政執(zhí)法成本加大，行政執(zhí)法和行政處罰無法落到實處.

2.3 產(chǎn)生住房公積金管理中心執(zhí)法不力的主要原因是：

一是住房公積金管理中心執(zhí)法資格有待進(jìn)一步落實

1999 年國務(wù)院頒布了《條例》，并于2002年進(jìn)行了修改，明確賦予住房公積金管理中心行政處罰的權(quán)利，但住房公積金管理中心的行政執(zhí)法資格沒有具體落實，同時本身又無直接強制執(zhí)行權(quán)，作出的行政處罰決定必須申請法院強制執(zhí)行.由于法院對住房公積金的強制執(zhí)行以前從來沒有實踐過，缺乏依照程序和必要經(jīng)驗，強制執(zhí)行難以真正啟動，所以如何在現(xiàn)實中具體落實住房公積金管理中心的執(zhí)法資格，有待于進(jìn)一步努力去完善.

二是住房公積金管理中心自身執(zhí)法能力缺失，主動執(zhí)法不夠.

首先，住房公積金管理中心執(zhí)法的權(quán)威性不強，《條例》明確規(guī)定，住房公積金管理中心是不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位.因此，盡管住房公積金管理中心依照行政法規(guī)的授權(quán)取得了行政執(zhí)法的權(quán)利，但事業(yè)單位的性質(zhì)決定了其不像行政機關(guān)那樣具有執(zhí)法主體權(quán)威性，相比司法機關(guān)，差距就更大了.其次，住房公積金管理中心自身執(zhí)法機構(gòu)和人員配備空缺比較普遍，致使不能主動行使執(zhí)法權(quán).根據(jù)《行政處罰法》和相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，住房公積金管理中心要作出行政處理、處罰的決定，必須在遵循法定程序的前提下，對案件進(jìn)行調(diào)查取證.這就給住房公積金管理中心的機構(gòu)和人員的配備提出了要求.一方面，要設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)法人員；另一方面，這些執(zhí)法人員應(yīng)熟練掌握法律知識，具備良好的素質(zhì)，能嚴(yán)格做到依法行政.這種機構(gòu)和人員的配置，在全國很多住房公積金管理中心幾乎是不具備的.另外，住房公積金管理中心主動執(zhí)法不夠.

三是行政干預(yù)嚴(yán)重，導(dǎo)致住房公積金管理中心行政執(zhí)法困難

隨著住房公積金歸集資金的逐年增加，行政干預(yù)住房公積金使用的現(xiàn)象時有發(fā)生.如有些地區(qū)違規(guī)挪用住房公積金用于非住房建設(shè)、用于發(fā)放職工工資等.而住房公積金管理中心是事業(yè)單位，不是政府法定職能部門，加上住房公積金管理中心級別低，授權(quán)行政執(zhí)法難以到位.據(jù)了解有的地方出現(xiàn)挪用、擠占住房公積金現(xiàn)象，多與有關(guān)上級機關(guān)的行政行為有關(guān).因此，住房公積金管理中心要依法履行執(zhí)法又談何容易.

3 完善法律缺欠的對策

3.1 加快《住房公積金管理法》立法的步伐，在內(nèi)容上進(jìn)行充實完善，做到有法可依

3.2 加強住房公積金管理行政執(zhí)法.通過對住房公積金行政執(zhí)法的現(xiàn)狀和存在困難的分析，無論是從自身的職責(zé)和維護(hù)職工合法權(quán)益，還是從對已發(fā)生的侵權(quán)事實，實施住房公積金的行政執(zhí)法是住房公積金管理中心當(dāng)前急需開展和今后的一項重要工作.然而，執(zhí)法是一項非常嚴(yán)肅的工作，住房公積金管理中心今后如何開展行政執(zhí)法，在行政執(zhí)法中又如何依法行政，應(yīng)做好以下幾項工作：

（1）以貫徹《條例》為契機，采取多種形式，深入開展住房公積金的政策法規(guī)教育.

一是通過各種新聞媒體進(jìn)行多種形式的強力宣傳，主動與有關(guān)部門配合，深入基層單位，結(jié)合實際，開展《條例》等政策法規(guī)的宣傳教育，尤其要有針對性的辦一些專題培訓(xùn)班，使有關(guān)政策深入到千家萬戶，以提高有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和全體職工的認(rèn)識，使廣大職工了解住房公積金與自己的密切關(guān)系，深刻認(rèn)識住房公積金非搞不可，不搞就是損害職工利益，從而促使職工由不了解到了解，由抵觸到支持，甚至自發(fā)的要求單位維護(hù)自己的權(quán)益，繳交公積金.

二是住房公積金管理中心自身在思想上要高度重視.應(yīng)該認(rèn)識到《條例》是行政法規(guī)，具有強制性，可使住房公積金管理法制化、規(guī)范化、制度化.明確加強行政執(zhí)法不僅關(guān)系到法律法規(guī)的統(tǒng)一貫徹執(zhí)行、法制的權(quán)威不可侵犯性，還關(guān)系到職工正當(dāng)利益的保護(hù).單位不繳存住房公積金的理由在單位看來可能的確“事出有因”，但從住房公積金管理中心的角度看，職工的利益已受到損害.因此，加強行政執(zhí)法，不僅可以保證住房公積金的高覆蓋率、高歸集量，充分發(fā)揮規(guī)模資金效應(yīng)，還可以體現(xiàn)住房公積金的重要地位，加強單位和職工對住房公積金的正確認(rèn)識.

（2）嚴(yán)密法律程序，提高住房公積金管理中心的執(zhí)法能力

首先，要落實住房公積金管理中心的執(zhí)法資格.一個單位能否開展行政執(zhí)法工作，首先，要看這個單位有沒有執(zhí)法的主體資格，不具備執(zhí)法資格的部門是無權(quán)開展行政執(zhí)法工作的，所以住房公積金管理中心要盡快向政府申報確認(rèn)行政執(zhí)法權(quán)，通過新聞媒體發(fā)布公告，以示社會.其次，在住房公積金管理中心設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)，配備執(zhí)法人員.設(shè)立專門的稽查部門，選配合適的工作人員，專門負(fù)責(zé)住房公積金的監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法工作.其三，加強住房公積金管理中心執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高他們的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平.

3.3 采取多種形式，加大執(zhí)法力度

首先，住房公積金管理中心要嚴(yán)格按照《條例》第六章“罰則”的規(guī)定，做到秉公執(zhí)法，對不辦理、逾期不繳住房公積金的單位，按照《條例》規(guī)定嚴(yán)格查處，給予罰款或行政處分，情節(jié)嚴(yán)重的可以申請人民法院強制執(zhí)行，直至追究刑事責(zé)任.這既是維護(hù)職工合法權(quán)益的有力保護(hù)，也是維護(hù)職工合法權(quán)益的有力保證.其次，要建立單位、職工繳存住房公積金檔案，制定稽查計劃，有針對性的開展住房公積金行政執(zhí)法工作.第三，對嚴(yán)重違反《條例》逾期仍不繳存公積金的單位，需向人民法院申請強制執(zhí)行的，住房公積金管理中心的執(zhí)法人員須主動做好各項配合工作.第四，對嚴(yán)重違反《條例》規(guī)定的行為，住房公積金管理中心要堅持原則，嚴(yán)肅查處，該受處罰的，不管是誰，一律受懲罰，不允許有任何人違了法又可以逍遙于法律制裁之外.堅決貫徹執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的執(zhí)法基本要求.同時通過電視、報紙等新聞媒體給予曝光，從而讓《條例》更加深入人心，突出《條例》的權(quán)威性，督促單位及職工履行其義務(wù).

3.4 規(guī)范執(zhí)法工作，完善執(zhí)法程序

依法行政不僅要求行政職權(quán)的行使符合實體法的規(guī)定，還要求遵循法定的程序.從一定程度上將程序合法與程序公正居于一種更重要的地位.

第一要明確工作人員的執(zhí)法身份.按有關(guān)法律規(guī)定，行政人員執(zhí)法必須是二人或二人以上，并持證上崗.即開展案件調(diào)查前，先向當(dāng)事單位出示個人行政執(zhí)法證.

第二要制作統(tǒng)一規(guī)范的法律文書.法律文書，既是辦案程序中每個階段的工作需要，又是記載整個案件的重要文書資料.在住房公積金行政執(zhí)法工作中，應(yīng)盡快制作統(tǒng)一規(guī)范的法律文書，以適應(yīng)當(dāng)前工作的需要.

F293.3

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1673-260X（2014）03-0070-02