劉海波

（赤峰學(xué)院 教務(wù)處，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

赤峰市扶貧開發(fā)的實(shí)踐與思考
——基于喀喇沁旗扶貧開發(fā)經(jīng)驗(yàn)分析

劉海波

（赤峰學(xué)院 教務(wù)處，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

本文以赤峰市喀喇沁旗扶貧開發(fā)工作為例，展開對(duì)赤峰市扶貧開發(fā)工作的實(shí)踐與思考的研究.通過分析喀喇沁旗在扶貧開發(fā)的主要做法、取得的主要成效，進(jìn)而總結(jié)值得推廣到全市范圍內(nèi)扶貧開發(fā)工作的經(jīng)驗(yàn).

扶貧開發(fā)；貧困村；經(jīng)驗(yàn)分析

赤峰市是自治區(qū)貧困人口最多的盟市，12個(gè)旗縣區(qū)有8個(gè)是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、2個(gè)自治區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣.如何加快貧困地區(qū)脫貧致富步伐，事關(guān)赤峰市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，事關(guān)全面建成小康社會(huì)的總體進(jìn)程.

喀喇沁旗作為8個(gè)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣之一，在扶貧開發(fā)工作中結(jié)合實(shí)際開拓新思路，形成一套切實(shí)可行的工作方法.主要是通過建立貧困村村級(jí)發(fā)展扶貧互助資金的方式，有效解決了生產(chǎn)資金短缺這一制約農(nóng)牧戶脫貧致富的重要因素.

1 建立及管理的主要做法

村級(jí)扶貧互助資金是以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)，在貧困村建立民有民用民管民享、周轉(zhuǎn)使用、滾動(dòng)發(fā)展的生產(chǎn)資金. 2006年喀旗被列為全國貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金試點(diǎn)，通過競爭演講、評(píng)委現(xiàn)場打分等形式，確定5個(gè)試點(diǎn)貧困村，每村投入互助資金20萬元（國家無償投入15萬元、地方配套5萬元）.幾年來，村級(jí)發(fā)展扶貧互助資金在探索中運(yùn)行，在運(yùn)行中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策機(jī)制，逐步走出一條以互助資金帶動(dòng)合作社建設(shè)、以合作社建設(shè)帶動(dòng)脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)群眾增收的扶貧開發(fā)新路子.

1.1 完善互助資金運(yùn)行機(jī)制

一是加強(qiáng)互助資金試點(diǎn)工作指引.出臺(tái)了《喀喇沁旗貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《關(guān)于進(jìn)一步做好互助資金試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》、《喀喇沁旗貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金三年計(jì)劃》等文件，指導(dǎo)試點(diǎn)工作開展.二是規(guī)范機(jī)構(gòu)、人員和資金管理.出臺(tái)了《喀喇沁旗扶貧互助社管理工作要求》、《喀喇沁旗扶貧互助發(fā)展合作社管理人員選舉辦法》、《喀喇沁旗貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金會(huì)計(jì)核算辦法》、《喀喇沁旗扶貧互助資金退出辦法》、《喀喇沁旗互助資金三方責(zé)任書及相關(guān)材料參考》等文件，加強(qiáng)互助資金運(yùn)行機(jī)構(gòu)、人員和資金管理.三是明確發(fā)放重點(diǎn).貧困村同步制定相應(yīng)方案和每年度互助資金使用計(jì)劃上報(bào)歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總到扶貧部門備案，為確立項(xiàng)目、評(píng)定試點(diǎn)村提供依據(jù).

1.2 多渠道籌集互助資金本金

為拓展貧困村互助資金來源，喀旗不斷探索創(chuàng)新適合村級(jí)聚攏資金的方式方法，將整村推進(jìn)、連片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、革命老區(qū)建設(shè)、績效考評(píng)等扶貧項(xiàng)目資金捆綁切塊，一部分用于一次性扶貧開發(fā)投入，另一部分劃入互助資金.一些貧困村如王爺府鎮(zhèn)黑山溝村，大膽嘗試，將對(duì)口幫扶單位投入資金、各級(jí)扶貧項(xiàng)目資金、獎(jiǎng)勵(lì)資金、配套資金以及一些社會(huì)扶貧項(xiàng)目資金和無息扶貧貸款等全部納入村級(jí)互助資金管理，迅速壯大了互助資金規(guī)模.幾年時(shí)間，喀旗試點(diǎn)村互助資金規(guī)模由100萬元增加到687.5萬元.

1.3 創(chuàng)新互助資金管理方式

一是建好運(yùn)行平臺(tái).扶貧互助資金合作社是互助資金運(yùn)行的平臺(tái)，每個(gè)試點(diǎn)村按統(tǒng)一規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)組建一個(gè)扶貧互助資金合作社，并成立社員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，形成相互制約運(yùn)行機(jī)制.社員僅限于本村村民，入社自愿、退社自由，入社繳納不低于100元的互助資金（特困戶減免），退社如數(shù)返還.借款戶僅限入社社員，社員間3戶聯(lián)保借款，借款戶單筆最高6000元（運(yùn)行好的特批為2萬元），借款戶還給合作社的貸款期限為1年，次年再借，周轉(zhuǎn)使用，資金占用費(fèi)率（利息）不高于同期銀信貸款利率的3‰.積極推廣“村兩委+合作社，委社合一”、“農(nóng)民專業(yè)技術(shù)（經(jīng)營）協(xié)會(huì)+合作社，會(huì)社合一”、“能人（農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、種養(yǎng)能手、致富帶頭人）+合作社，人社合一”組建模式，每個(gè)合作社成立時(shí)，都召開成立大會(huì)，舉行借款首發(fā)式，保證了扶貧互助合作社成功建立和運(yùn)轉(zhuǎn)壯大.二是嚴(yán)格資金管理.實(shí)行?？顚簟⒔y(tǒng)一建賬、統(tǒng)一報(bào)表，審查、審批與資金管理分離.發(fā)放實(shí)行申請(qǐng)制、審議制和公示制，放前召開社員大會(huì)告知，借款貧困戶或個(gè)人向理事會(huì)申請(qǐng)，附借款用途、還款計(jì)劃和期限等書面說明；理事會(huì)討論審查，符合借款條件的借款合同到監(jiān)事會(huì)確認(rèn)，審議無誤后，社員即可得到借款.所借款項(xiàng)必須用于申請(qǐng)事項(xiàng)，不得挪用，否則視為違約，追回借款并將其清出合作社.合作社定期召開社員大會(huì)表決重大事項(xiàng)，通報(bào)互助資金運(yùn)行、使用等情況，并在村務(wù)公開欄公示，做到陽光操作，接受監(jiān)督.三是加強(qiáng)部門監(jiān)管.財(cái)政部門嚴(yán)格資金運(yùn)行，實(shí)行專戶存儲(chǔ)、專賬記錄、專人負(fù)責(zé)、封閉運(yùn)行管理機(jī)制，確保專款專用；嚴(yán)格定期監(jiān)管，實(shí)行季度報(bào)表、半年檢查、年終審計(jì)、三年收回辦法，三年的一個(gè)周期結(jié)束后，所有下放到合作社的互助資金全部收繳財(cái)政部門，經(jīng)綜合考核評(píng)估，對(duì)管理使用好、資金效益高的合作社次年重新注入、周轉(zhuǎn)使用，反之啟動(dòng)退出機(jī)制；嚴(yán)格分責(zé)管理，財(cái)政、扶貧部門和試點(diǎn)村歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同簽訂三方責(zé)任書，約定各自責(zé)任義務(wù)，對(duì)互助資金未按期全部收回的合作社，未收回部分從歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年財(cái)政預(yù)算中扣繳.同時(shí)要求合作社嚴(yán)守“五不”規(guī)定，貧困戶互助資金借款不跨年度、還款期限不超12個(gè)月、不超規(guī)定數(shù)額、不確定統(tǒng)一借款標(biāo)準(zhǔn)、不規(guī)定統(tǒng)一借還款日，做到原則性和靈活性有機(jī)統(tǒng)一.幾年來，互助資金到期還款率均為100%.

1.4 多舉措發(fā)揮互助資金最大效益

一是發(fā)揮村級(jí)組織引領(lǐng)作用.委社合一、會(huì)社合一、人社合一組建模式實(shí)現(xiàn)了互助資金與貧困村致富產(chǎn)業(yè)、種養(yǎng)協(xié)會(huì)直接掛鉤，通過村組織、協(xié)會(huì)和能人引領(lǐng)帶動(dòng)，拓寬了群眾脫貧致富路子，確保了互助資金使用積極性和效益發(fā)揮.二是發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動(dòng)作用.通過牽線搭橋，引導(dǎo)互助資金借款戶掛靠旗內(nèi)農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)，以“公司+農(nóng)戶”的形式，把小農(nóng)戶靠向大龍頭、小生產(chǎn)靠向大產(chǎn)業(yè)，幫助借款戶獲得穩(wěn)定收入.三是發(fā)揮農(nóng)技部門服務(wù)作用.深入開展面向借款戶的農(nóng)牧業(yè)科技服務(wù)，對(duì)重點(diǎn)貧困戶采取“人盯戶”辦法跟蹤服務(wù)，做到互助資金輻射到哪里、配套服務(wù)就跟進(jìn)到哪里，幫助借款戶解決因缺乏生產(chǎn)技術(shù)造成互助資金產(chǎn)出效益不高問題.

2 取得的主要成效

2.1 解決了偏遠(yuǎn)貧困戶借錢難、貸款成本高問題.

服務(wù)偏遠(yuǎn)貧困村的金融網(wǎng)點(diǎn)少、距離遠(yuǎn)，多為農(nóng)村信用社，金融機(jī)構(gòu)單一.農(nóng)忙用款季節(jié)，農(nóng)民貸款高門檻、高利息、借款難、辦結(jié)率低，借款須三戶聯(lián)保，保人須親自到場，加之信用社月結(jié)息制，造成的往返、餐飲等費(fèi)用無不提高了貸款隱形利息，進(jìn)一步增加了貧困戶負(fù)擔(dān).合作社熟悉社員實(shí)際情況，互助資金使用能夠做到隨借隨給、不用即還、低息便捷，從根本上解決了貧困群眾借款難題.財(cái)政對(duì)投放合作社的互助資金實(shí)行三年一收回方式，符合農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)周期，更加方便了貧困戶資金使用.扶貧互助合作社被農(nóng)民譽(yù)為“自助銀行”、“身邊銀行”.2012年末，喀旗累計(jì)發(fā)放互助資金1693.5萬元，平均占用費(fèi)率6.2‰.

2.2 增強(qiáng)了貧困村民自我發(fā)展積極性

合作社堅(jiān)持“窮可借、富可借、不講信用絕不借”原則發(fā)放互助資金，徹底改變了很多貧困群眾“等、靠、要”的思想，起到了“扶貧先扶志，治窮先治心”的作用.幾乎所有貧困戶借用互助資金后，都積極找信息、主動(dòng)學(xué)技術(shù)、多方跑市場、設(shè)法興產(chǎn)業(yè)，一門心思謀致富.互助資金增強(qiáng)了農(nóng)民的誠信意識(shí)，和諧了鄰里關(guān)系，提高了農(nóng)牧民發(fā)展生產(chǎn)積極性和自我發(fā)展能力.

2.3 助推了農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)牧民增收

互助資金促使貧困村形成了“借款方便—發(fā)展產(chǎn)業(yè)—增加收入—?dú)w還借款—再借款—再發(fā)展產(chǎn)業(yè)”的循環(huán)鏈條，推動(dòng)了貧困村產(chǎn)業(yè)壯大.涌現(xiàn)出十家滿族鄉(xiāng)長皋村，王爺府鎮(zhèn)黑山溝村、湯土溝村等一批互助資金促產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先進(jìn)典型.長皋村利用互助資金養(yǎng)豬，年出欄1萬頭，年產(chǎn)值1000余萬元，戶均增收1.5萬元.黑山溝村曾是我市最貧困的11個(gè)嘎查村之一，利用互助資金發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和養(yǎng)牛，集中連片發(fā)展冷棚300畝，年產(chǎn)值600萬元；建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化棚圈5000平米，購置基礎(chǔ)母牛2500頭，優(yōu)質(zhì)肉牛年出欄1000余頭，年產(chǎn)值750萬元；人均純收入由2009年2500元提高到2012年7000元；村容村貌發(fā)生重大改觀，2011年黑山溝村被評(píng)為國家級(jí)生態(tài)文化村，并列入自治區(qū)新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn).2012年末，喀旗互助資金累計(jì)借款3328戶，惠及2.3萬人次，80%以上貧困戶實(shí)現(xiàn)增收，1360戶實(shí)現(xiàn)脫貧，768戶年收入超3萬元.

2.4 提高了扶貧開發(fā)實(shí)效

目前各類扶貧開發(fā)項(xiàng)目多是一次性無償投入，已享受項(xiàng)目不能再行爭取，后續(xù)扶貧資金缺乏，出現(xiàn)了貧困群體呈“菱形”結(jié)構(gòu)和返貧的現(xiàn)象.村級(jí)發(fā)展扶貧互助資金變扶貧資金無償投入為有償使用，使扶貧開發(fā)由“輸血式扶貧”向“造血式扶貧”轉(zhuǎn)變，較好地解決了無后續(xù)發(fā)展資金問題.合作社運(yùn)行模式把過去無法細(xì)化到戶的扶貧資金直接分解扶持到貧困戶，扶貧資金使用權(quán)和項(xiàng)目選擇權(quán)由政府轉(zhuǎn)向村民，扶貧資金實(shí)現(xiàn)了周轉(zhuǎn)滾動(dòng)使用，提高了扶貧實(shí)效.

3 值得推廣的經(jīng)驗(yàn)

3.1 好班子、好帶頭人是村級(jí)發(fā)展扶貧互助資金的前提

互助資金管理和使用權(quán)在合作社，最終審批發(fā)放在理事會(huì)，其發(fā)展成敗的關(guān)鍵在于資金投向合理、運(yùn)行規(guī)范.需要熟悉村致富方向和貧困戶情況，威信高、帶動(dòng)力強(qiáng)的好班子引領(lǐng)合作社、掌控互助資金.喀旗實(shí)踐證明，只有兩委班子有戰(zhàn)斗力，互助資金使用才會(huì)有思路；只有農(nóng)牧民專業(yè)合作組織更加成熟，產(chǎn)業(yè)才會(huì)有帶頭人組織實(shí)施，互助資金才會(huì)有的放矢.以村兩委、專業(yè)協(xié)會(huì)、能人為班底的扶貧互助資金合作社，實(shí)現(xiàn)了互助資金因地制宜使用.

3.2 資金規(guī)模大小是村級(jí)發(fā)展扶貧互助資金的基礎(chǔ)

互助資金充分發(fā)揮作用的重點(diǎn)在于資金規(guī)模大小，只有達(dá)到一定規(guī)模，才能輻射優(yōu)惠每個(gè)貧困戶、每個(gè)需要發(fā)展的致富產(chǎn)業(yè).貧困村底子薄，僅靠試點(diǎn)資金和貧困戶入社繳納互助資金難以迅速做大規(guī)模、發(fā)揮最佳效益.需要各級(jí)政府、各部門解放思想，用好用活扶貧開發(fā)、涉農(nóng)涉牧等項(xiàng)目資金，改革現(xiàn)行資金投放方式，將資金捆綁切塊，爭取每個(gè)項(xiàng)目資金都有切塊納入互助資金范疇，使互助資金盡快達(dá)到合法最大規(guī)模.同時(shí)應(yīng)依資金規(guī)模靈活確定最高借款標(biāo)準(zhǔn)，有效提升資金承載能力.

3.3 嚴(yán)格監(jiān)管機(jī)制是村級(jí)發(fā)展扶貧互助資金的關(guān)鍵

互助資金安全運(yùn)行取決于嚴(yán)格的監(jiān)管政策和運(yùn)行機(jī)制.喀旗以規(guī)范性文件的形式，對(duì)互助資金管理機(jī)構(gòu)、人員配置、資金管理提出具體要求，對(duì)涉及互助資金各部門明確具體責(zé)任義務(wù).旗、鄉(xiāng)、村三級(jí)責(zé)任監(jiān)管機(jī)制約束互助資金在安全、合理的區(qū)間內(nèi)運(yùn)行，最大限度地規(guī)避資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)了村級(jí)扶貧互助資金良性發(fā)展.

F323.8

A

1673-260X（2014）12-0125-02