李秋藝

（閩南理工學(xué)院，福建 泉州 362000）

我國政府投資項目代建制存在的問題及對策

李秋藝

（閩南理工學(xué)院，福建 泉州 362000）

政府投資項目代建制是目前發(fā)達國家普遍采用的一種新的建設(shè)辦法，也是我國投資工作順應(yīng)時代發(fā)展的必然趨勢.然而代建制在實施過程中也存在一些問題，本文針對這些問題作出初步的研究，從制定法律法規(guī)、規(guī)范代建市場、提高代建收費和提前代建介入時間等四個方面提出了建立和完善我國政府投資項目代建制的具體對策.

代建制；問題；對策

1 相關(guān)基礎(chǔ)理論的解讀

政府投資項目關(guān)系到民生和百姓的利益，傳統(tǒng)的建設(shè)模式是由政府統(tǒng)一組織人員進行建設(shè)，項目建成后統(tǒng)一歸政府管理，這種建設(shè)模式下，政府對公共項目的投資和運營處于高度集權(quán)的位置，而且政府相關(guān)部門本身缺乏豐富工程建設(shè)管理經(jīng)驗的人員，這就直接導(dǎo)致現(xiàn)場管理混亂、效率低下的局面；同時臨時組建的管理班子在項目完成之后就解散了，這也在一定程度上產(chǎn)生人財物的浪費.在這種情況下，政府投資項目代建制應(yīng)運而生.

1.1 代建制的概念

“代建”的含義是代行（組織）建設(shè)，是指項目業(yè)主因缺乏工程建設(shè)管理的實際工程經(jīng)驗，故需委托社會上專業(yè)從事工程項目管理的企業(yè)代替政府部門組織建設(shè)實施或行使管理職能，全權(quán)負責(zé)組織設(shè)計、施工、材料設(shè)備的選型，利用現(xiàn)代化技術(shù)手段對整個工程項目進行全過程監(jiān)督和管理.代建制是政府投資項目建設(shè)實施的一種模式，它通過公開招標的方式確定代建單位，項目竣工完成經(jīng)驗收合格后交付給使用單位.

1.2 代建單位的選擇

代建單位在公開、公平、公正的環(huán)境下進行招標、評標和定標產(chǎn)生的，選擇具備相應(yīng)資質(zhì)等級、擁有具備豐富項目建設(shè)管理經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人員、專門從事投資項目建設(shè)管理的專業(yè)咨詢機構(gòu)作為代建單位，擁有完整的準入和退出機制.中標的代建單位承擔(dān)整個項目全壽命周期建設(shè)和經(jīng)營的任務(wù)，為項目的實施提供可靠保障.

1.3 建設(shè)資金管理方式

在我國代建制運作模式下，代建單位沒辦法在銀行單獨開設(shè)獨立的資金帳戶，否則稅務(wù)部門將對此征收相關(guān)稅費，代建單位作為一個中介服務(wù)機構(gòu)，是沒法承擔(dān)這筆費用的.因此，項目的資金賬戶一般是由建設(shè)單位開設(shè)，各資金申請單位實行報賬制資金管理辦法，即參與項目代建的各單位根據(jù)項目實施計劃、項目施工進度等填寫撥款申請表，并附有效報賬憑據(jù)，按規(guī)定程度報政府資金綜合管理部門（一般為財政局）審批撥付工程款.

2 項目代建制中存在的主要問題

隨著政府投融資體制與建設(shè)管理體制改革的不斷深入，代建制展現(xiàn)了它獨特的優(yōu)勢，表現(xiàn)在項目管理和市場化運作等方面上，這對提高政府工程建設(shè)項目的專業(yè)化管理水平起到了非常好的推動作用.但是代建制在實際工程項目管理的過程中，仍存在以下幾個方面的問題：

2.1 代建單位與使用單位的責(zé)權(quán)利關(guān)系需要進一步劃清

從目前情況看，代建單位的法律地位還沒有得到各級政府部門和建設(shè)系統(tǒng)相關(guān)的行政管理部門的認可，這就使得代建單位在工作上難以處于主動地位，比如一些審批手續(xù)的辦理就需要使用單位的配合下才能完成，而使用單位在配合代建單位的過程中，由于一些權(quán)力的喪失使得他們往往存在一定的抵觸情緒而表現(xiàn)出不積極主動的配合，或者是不愿放棄權(quán)力而表現(xiàn)出過多的干涉代建單位的日常工作.

2.2 風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題尚未解決

目前的招標文件一般都會規(guī)定，代建單位對整個工程質(zhì)量實行終身負責(zé)制，必須對現(xiàn)場的安全生產(chǎn)、進度控制、資金使用及文明施工負全責(zé).可是，代建單位因有限的代建費用一般不愿承擔(dān)更多的代建責(zé)任，盡管大部分風(fēng)險可以通過設(shè)計合同、施工合同等轉(zhuǎn)移到設(shè)計方或施工方，但從根本上說，代建單位仍需要承擔(dān)很多風(fēng)險，于是在工程建設(shè)過程中，代建單位和建設(shè)單位相互推卸責(zé)任等情況時常發(fā)生，導(dǎo)致代建制度往往難以順利的推行.

2.3 代建單位的資格條件和從業(yè)相關(guān)人員的綜合素質(zhì)有待提高

推行代建模式，對代建單位的基本要求是：（1）具有一定資金實力與信用；（2）具備符合要應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)等級和輔助資質(zhì)；（3）項目負責(zé)人具備相關(guān)專業(yè)技術(shù)職稱.我國目前的代建制行業(yè)，項目管理人員大多來自設(shè)計、施工或建設(shè)單位，現(xiàn)場實踐經(jīng)驗多，但復(fù)合型人才少，尤其是經(jīng)濟、商務(wù)、管理、法律等方面知識薄弱；同時，我國代建單位的人員考核體制尚未健全，組織結(jié)構(gòu)不合理，而且缺少專業(yè)的培訓(xùn)機構(gòu)，致使管理人員普遍缺乏科學(xué)的項目管理方法，難以發(fā)揮代建制在項目管理專業(yè)化的優(yōu)勢.

2.4 代建費與獎懲制度設(shè)置不合理，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建

合理的代建費用是代建工作高質(zhì)量完成的物質(zhì)保證，但目前來看，各個地方的代建費幾乎都沒有從建設(shè)工程管理費里分離出來單獨設(shè)置專門科目，而是直接套用建設(shè)單位管理費的標準.由于建設(shè)單位管理費并不包括代建單位所應(yīng)該獲得的合理的利潤，同時也沒有考慮到實際工程的工作內(nèi)容和工作難度對代建費用的影響，這就導(dǎo)致代建費用的費率偏低.從長遠發(fā)展來看，代建工作缺少足夠的優(yōu)勢吸引優(yōu)秀的企業(yè)和高素質(zhì)的人員參與建設(shè)，代建制的發(fā)展直接受限制.

在獎勵環(huán)節(jié)上，各地規(guī)定中都有代建費+節(jié)余獎勵的激勵模式，代建單位通過合理的管理模式，采用優(yōu)化的技術(shù)方案，給項目帶來造價上節(jié)約的，經(jīng)發(fā)改委、財政部門和組織實施部門共同認定，可對代建單位給予獎勵，并記入其代建業(yè)績檔案.但是從目前的工作實踐來看，由于建設(shè)工程的本身存在復(fù)雜性、長期性和不可控制性，項目實施過程中受到國家法律法規(guī)政策的變化以及市場價格浮動等因素的影響，代建單位很難將投資控制在有效概算內(nèi)，基本沒辦法拿到節(jié)余分成的獎勵，相反超支分攤相關(guān)費用的情況倒更有可能發(fā)生.

2.5 代建單位介入的時間滯后

代建單位的介入一般是在初步設(shè)計審查后開始，往往都沒有參加項目建議書的編制工作和可行性研究的論證，等到代建單位介入?yún)⑴c時，項目的規(guī)模、投資、建設(shè)標準已經(jīng)基本確定，這就存在代建人沒有充足的時間理解和掌握前期階段的準備工作而盲目接受委托或盲目投標中標，很難在項目建設(shè)過程中及時匯集建設(shè)、設(shè)計、監(jiān)理和施工單位等各方意見，等施工過程中才發(fā)現(xiàn)問題，直接導(dǎo)致投資費用的增加和工期的延誤.

3 推進項目代建制良性發(fā)展的對策思考

對政府投資項目實行代建制，其本質(zhì)是從機制上較為徹底地解決原有自建制模式中存在的制度性弊端，通過對法規(guī)、組織、技術(shù)等多方面的研究，解決代建制實施過程中存在的諸多問題，可以從以下幾個方面進行完善：

3.1 完善代建制相關(guān)法規(guī)，營造良好的代建制市場環(huán)境

國家應(yīng)該通過立法的形式，建立并完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確代建單位的法律地位，理順其與使用單位之間的關(guān)系，做到責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，確保代建制順利實施.只有代建單位在項目管理工作中，作為工程項目施工過程中的決策角色，才能減少各方對它的影響和建設(shè)單位的阻力，代建單位對項目建設(shè)的主觀能動性才能真正顯現(xiàn).

同時，國家建設(shè)行政主管部門和工商行政主管部門應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的代建合同示范文本，明確規(guī)定項目代建過程中經(jīng)常出現(xiàn)的問題，如項目代建工程范圍、工作方法、質(zhì)量標準，以及代建單位的權(quán)利與義務(wù)，違約責(zé)任的認定與賠償?shù)龋瑥闹贫壬现笇?dǎo)合同當(dāng)事人防范因合同條款粗放、風(fēng)險預(yù)防不明確而產(chǎn)生的合同糾紛，規(guī)范代建市場.

3.2 規(guī)范代建制市場建設(shè)，加強代建單位人才的培養(yǎng)

現(xiàn)階段應(yīng)規(guī)范代建制市場規(guī)則，建立合理的代建市場準入制度和行業(yè)管理制度，完善代建單位的綜合評價體系，包括資質(zhì)、業(yè)績、人員、設(shè)備、資金、信譽等方面的評價，為代建制市場提供良好的環(huán)境.推行政企分開，政府部門應(yīng)將工作重點放在制定項目建設(shè)的政策、法規(guī)和項目整體規(guī)劃上來，充分發(fā)揮其宏觀組織協(xié)調(diào)的管理作用，凡是能由代建單位提供有效服務(wù)和發(fā)揮監(jiān)管作用的領(lǐng)域，政府部門都不再插手管理，以此來提高代建單位的積極性和代建單位的整體管理水平，有效的保障代建單位的權(quán)利，增強管理政策和規(guī)章制度的透明度.對于代建人才的培養(yǎng)上，可以通過舉辦各種培訓(xùn)班和研討班來提高代建單位從業(yè)人員的專業(yè)知識水平，提升代建單位的綜合實力.

3.3 提高代建收費標準

建議對財建[2004]300號文：“代建單位管理費不得高于建設(shè)單位管理費標準”進行修訂，出臺與代建工作相符的收費標準，將代建費獨立出來編制獨立的科目，若代建工作按預(yù)定目標如期完成（包括質(zhì)量控制、進度控制和投資控制，其中以投資控制為主），經(jīng)驗收確認的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標準和建設(shè)規(guī)模都符合代建合同的約定，經(jīng)財政局審批后，都就給代建單位按節(jié)余資金的10~30%的百分比作為獎勵.激勵代建單位提高提高其工作積極性，保障代建單位的權(quán)益.

3.4 提前代建單位的介入時間

代建單位最好在建設(shè)項目立項后的可行性研究階段或初步設(shè)計批復(fù)后介入較為合適.代建單位應(yīng)該始終貫穿初步設(shè)計、施工圖設(shè)計和整個施工過程，加強與業(yè)主單位的在前期階段的溝通和協(xié)調(diào)，明確項目的各項使用功能和標準，避免業(yè)主在施工過程做過多的工程變更，導(dǎo)致工期、造價的失控，減少因設(shè)計漏項、設(shè)計變更、概算漏項引起超概算的現(xiàn)象，做到科學(xué)合理地確定項目的總投資.

4 結(jié)束語

隨著項目管理的發(fā)展和建設(shè)體制改革的深入，我們對代建制在實際應(yīng)用過程中出現(xiàn)的問題進行了較多的分析和探討，但是目前各個部門對代建制仍然沒有達成一致的共識，很多代建單位對自身的定位都處于比較迷茫的時期，整個代建制的改革方向也還處于不斷的探索中.對此，我們應(yīng)該相信通過不斷的實踐和探索，代建制模式一定能夠更趨完善，更加具備可操作性，真正展現(xiàn)代建制在市場化運作、政府職能轉(zhuǎn)變和項目管理等方面的優(yōu)勢.

〔1〕侯祥朝,林知炎,黃忠輝.論公共工程項目融資代建制模式[J].重慶建筑大學(xué)學(xué)報,2003,25(3):78-81.

〔2〕李英攀,蔣滄如.代建制政府投資項目管理模式的研究與實踐[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報,2009(2):137-140.

〔3〕孔曉.關(guān)于代建制的思考(上).中國工程咨詢,2006(1):11-12.

〔4〕李靜.代建制中的風(fēng)險及其規(guī)避措施[S].建筑經(jīng)濟,2007 (3):11-12.

〔5〕張偉,朱宏亮.我國政府投資項目管理的制度變遷[J].土木工程學(xué)報,2007(5):79-84.

〔6〕張寧.淺談工程項目代建制管理[J].廣西城鎮(zhèn)建設(shè),2009（9）：63-65.

〔7〕謝來富.對建設(shè)工程項目實行代建制的若干思考[A].2009年全國項目管理教育論文集[C].2009.589-591.

〔8〕潘燦菊,劉軍.代建合同的法律性質(zhì)及存在的問題[J].中國工程咨詢,2006（12）.

F123.6

A

1673-260X（2014）02-0145-02