○劉紹吉

（曲靖師范學院經(jīng)濟與管理學院 云南 曲靖 655011）

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)可建設土地資源稀缺導致的供地緊張極大地促進了人們對山地城鎮(zhèn)發(fā)展問題的重新認識，這也是云南省貫徹落實中央關(guān)于走新型城鎮(zhèn)化道路的部署和要求。在加快建設面向西南開放橋頭堡建設中，云南省初步探索了一條以“城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進城”為基本樣式的云南特色城鎮(zhèn)化路子。山地城鎮(zhèn)化在本質(zhì)上是基于山地資源差異化的空間利用形態(tài)，引導人口與用地等城市發(fā)展資源在空間和布局上非常規(guī)的特色城鎮(zhèn)化推進方式，是一條符合云南實際的集約化、科學化用地路子，推進了土地利用方法的重大變革。

一、云南城鎮(zhèn)上山建設現(xiàn)狀

云南作為高原省份，其山區(qū)、半山區(qū)面積占到全省總面積的94%，只有不到6%的面積為壩子（盆地、河谷）。其中，面積在1平方公里以上的壩子有1557個，面積僅2.51萬平方公里；面積在10平方公里以上的壩子有375個，面積僅2.2萬平方公里，可利用的平地資源十分有限。而盆地、河谷地區(qū)又多是州（市）、縣（市區(qū)）的所在地，是云南省優(yōu)質(zhì)耕地的集中區(qū)域，是全省4600萬人的口糧田、菜園子。

建設現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)，平地是最好利用的地方，是最出效益的地方，建設成本相對來說較低。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)建設用地需求不斷增加，壩區(qū)耕地資源在持續(xù)減少，快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化在加劇著城鄉(xiāng)建設用地與耕地保護二者間的矛盾。據(jù)調(diào)查，2000—2013年，云南省城鎮(zhèn)化率由23.4%上升到39.3%，年均上升1.45個百分點；城鎮(zhèn)人口從990.3萬人增加到1695.3萬人，年均增加67.5萬人。另外，隨著城市化進程的快速推進，過去15年間，全省每年平均有13.8萬畝壩區(qū)水田被建設占用，截至2010年，全省壩區(qū)已有30%被占用。2010年，全省新增建設用地24.96萬畝，其中耕地12.35萬畝，占50%。雖然從面積上實現(xiàn)了占補平衡，但是占優(yōu)補劣、占壩補山的現(xiàn)象非常突出，大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田遭受不可恢復性的破壞。如果不迅速轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)建設土地利用方式，再過一二十年，作為云南省人民“米袋子”、“菜籃子”和民族文化“搖籃”的壩區(qū)，很可能被城鎮(zhèn)建設占完；我們賴以生存的“口糧田”，很可能不復存在。

云南城鎮(zhèn)上山，就是要建設山地城鎮(zhèn)，不是到陡峭的高山上去建城市，而是改變現(xiàn)在城市擴張過程中集中連片攤大餅占用良田的做法，堅持因地制宜，向山坡、丘陵等方向發(fā)展，通過交通通信等基礎(chǔ)設施建設將城區(qū)連接起來，實現(xiàn)組團發(fā)展。2011年9月，云南立足省情，從實際出發(fā)，提出堅持多利用坡地、荒地搞建設，走“山水田園一幅畫，城鎮(zhèn)村落一體化，城鎮(zhèn)朝著山坡走，田地留給子孫耕”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新模式，轉(zhuǎn)變發(fā)展建設用地方式，走云南特色城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。據(jù)云南省國土部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，云南8度到25度的低丘緩坡土地約占云南國土面積的52%，宜建山坡地發(fā)展空間巨大。在各級黨委政府的指導下，云南省用地上山形成了多種上山類型：以大理為代表的中心城市向山地布局發(fā)展類型；以昆明長水國際機場、麗江火車站為代表的基礎(chǔ)設施建設項目向適建山地布局類型；以宜良、普洱工業(yè)園區(qū)為代表的工業(yè)園區(qū)用地上山、上坡類型；以騰沖、版納為代表的影視、康體、休閑度假等文化旅游產(chǎn)業(yè)向山地發(fā)展類型；以磨憨、瑞麗為代表的口岸建設用地上山類型；以楚雄職教園、彌勒中學為代表的教育事業(yè)用地，如山地校園、坡地校舍類型；以綠春縣為代表的地質(zhì)災害防治重點地區(qū)上山類型；以馬龍縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、五華區(qū)西翥生態(tài)科技試驗區(qū)為代表的現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)上山類型；以水電、風能和大型水利設施建設為代表的能源項目用地上山類型；以富源、昆鋼大紅山礦區(qū)為代表的礦村共建新農(nóng)村、生態(tài)和諧礦區(qū)上山類型等等，基本代表了云南工業(yè)和城鎮(zhèn)化用地上山的發(fā)展方向。

云南城鎮(zhèn)上山之所以能夠取得明顯的成效，主要是因為：一方面，云南省政府從科學發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度謀劃城鎮(zhèn)上山大局，緩解城鎮(zhèn)建設征地的壓力，從根本上保護了壩區(qū)農(nóng)田，化解了征地引發(fā)的社會沖突；另一方面，這也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展在實踐中探索的新模式，云南城鎮(zhèn)上山轉(zhuǎn)變了發(fā)展建設用地方式，推進了土地利用方法的重大變革，走出了一條具有云南特色的城鎮(zhèn)化道路。

二、城鎮(zhèn)上山空間拓展動力機制

城鎮(zhèn)上山空間拓展動力機制表現(xiàn)為：經(jīng)濟的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的推進、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)交通模式的改變。經(jīng)濟的快速發(fā)展促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展；城鎮(zhèn)化的發(fā)展是促進城鎮(zhèn)空間擴展的最根本動力；而城鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)空間的調(diào)整必然反映在城鎮(zhèn)相應產(chǎn)業(yè)功能布局和城鎮(zhèn)用地布局調(diào)整上，有些產(chǎn)業(yè)從城市中心向城郊搬遷的過程必然帶來城鎮(zhèn)空間的結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能擴展；城鎮(zhèn)交通模式的改進會對城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展模式帶來重要影響，同時會極大地促進城鎮(zhèn)的發(fā)展速度和城鎮(zhèn)空間的擴展速度。

1、經(jīng)濟的快速發(fā)展。城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展是城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)形態(tài)演變的根本原因，隨著經(jīng)濟發(fā)展所引起的城鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將會帶來城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)全部要素及其相互關(guān)系的重大變化。城鎮(zhèn)發(fā)展與經(jīng)濟增長速度呈現(xiàn)出明顯的關(guān)聯(lián)。有研究表明，GDP增長與城鎮(zhèn)人口增長之間的相關(guān)系數(shù)為0.7899，這表明GDP的增長與城鎮(zhèn)人口增長呈高度相關(guān)，也就是在城鎮(zhèn)化即將進入加速階段，經(jīng)濟增長快的地區(qū)，城鎮(zhèn)發(fā)展也相應較快，城鎮(zhèn)空間擴展速度也相應較快。世界各國城市進程的實踐證明，在不同經(jīng)濟發(fā)展階段，城鎮(zhèn)空間擴展的形式也不同，表現(xiàn)出與經(jīng)濟發(fā)展的周期性相對應的變化。當經(jīng)濟高速增長時，城市空間擴展形式主要表現(xiàn)為建成區(qū)范圍的外延式水平空間擴展，其特征是城鎮(zhèn)處于迅速擴展的發(fā)展階段，城鎮(zhèn)空間松散地向外擴展，城鎮(zhèn)用地呈松散狀態(tài)。當經(jīng)濟緩慢發(fā)展時期，城鎮(zhèn)空間擴展為內(nèi)涵式垂直空間擴展，其特征表現(xiàn)為城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向以內(nèi)部填充、改造為主，建筑密度加大。

改革開放以來，云南省經(jīng)濟持續(xù)高速增長，城鎮(zhèn)橫向空間擴展加快速度，城鎮(zhèn)數(shù)目增多，規(guī)模增大，許多城鎮(zhèn)也表現(xiàn)出外延水平式空間擴展，但這種方式同時也帶來許多城市問題，特別對于山地城鎮(zhèn)，造成人地矛盾加劇，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降等一系列問題。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，尤其是云南加快面向西南開放重要橋頭堡的建設，將給云南城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來新的發(fā)展機遇，城鎮(zhèn)空間的擴張必須依據(jù)具體山地生態(tài)環(huán)境的特殊性探尋適宜的發(fā)展模式。

2、城鎮(zhèn)化的推進。伴隨科學技術(shù)和工業(yè)化社會的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)用地不斷加劇，生產(chǎn)和生活高度集中，城鎮(zhèn)得到迅速發(fā)展，其具體表現(xiàn)在空間上，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大。云南山地面積比重大、土地資源短缺，可引導城鎮(zhèn)上山和工業(yè)項目上山，加強要素在空間的聚集，推動城市群內(nèi)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，適度擴大城市規(guī)模，建設好滇中、滇東北、滇東南、滇西、滇西南和滇西北六大城市群。從城鎮(zhèn)數(shù)量上看，城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)人口劇增；從經(jīng)濟上看，非農(nóng)經(jīng)濟代替農(nóng)業(yè)經(jīng)濟；從城鎮(zhèn)質(zhì)量上看，居民生活方式現(xiàn)代化；從城鎮(zhèn)景觀上看，城鎮(zhèn)都市景觀代替鄉(xiāng)村散落景觀。城鎮(zhèn)化水平的提高，本質(zhì)是城鎮(zhèn)經(jīng)濟進一步聚集，城市文明提升的結(jié)果。城市人口急劇增加，要求擴大城市空間容量和城市環(huán)境容量以吸納增加的人流、物流、能量流和信息流。城市是城市社會和城市經(jīng)濟發(fā)展的載體和容器，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化能否同步發(fā)展對城市效率的發(fā)揮有著重要的影響。我國由于長期受“重生產(chǎn)、輕生活”思想的影響，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化水平偏低，城市交通擁擠，環(huán)境質(zhì)量差，城市公共綠地和公共服務設施用地比例偏低等問題嚴重。因此，隨著城市化的發(fā)展，城市空間擴展不僅體現(xiàn)在城市用地的擴大，還體現(xiàn)在城市用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整和釋放。

3、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。伴隨社會文化的變遷，經(jīng)濟發(fā)展過程中的城市產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整一直是城市空間擴展的直接動力。從本質(zhì)上說，城市空間擴展實際上是城市化進程的一個方面，是農(nóng)村地域景觀的城市化過程。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城市化發(fā)展有著密切的關(guān)系，從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化分析可以看出，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，其城市化程度越高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷規(guī)律表現(xiàn)為：第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重在持續(xù)下降，第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重在下降，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重在逐步上升。云南省城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍存在第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，第三產(chǎn)業(yè)量少等問題，且城市公用設施用地不足，工業(yè)布局不合理等嚴重問題。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入，城市功能空間也會進行一系列的調(diào)整，在城市總體規(guī)劃階段主要任務就是城市用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。產(chǎn)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的直接結(jié)果是城市空間的擴大，城市用地成片外延式擴展，大大加速了城市空間向邊緣區(qū)的擴展進程。

4、交通方式的升級。交通的發(fā)展促進了城市空間擴展并改變城市外部形態(tài)，是城市空間擴展的牽引力，對城市空間擴展具有指向性作用。交通線路的開辟與建設成為城市空間擴展的伸展軸。交通方式的升級、交通運輸速度的提高使城市空間擴展速度加快，它不僅使分散的城市空間可以通過快速便捷的交通網(wǎng)絡加強聯(lián)系，成為一個有機整體，同時也為城市由集中走向分散、由市中心化走向郊區(qū)化提供了伸展可能。

在傳統(tǒng)步行時代，城市積聚力小，輻射范圍小，一般以居民步行一天時間的距離為半徑，城市呈緊湊圈層式向外擴展，且擴展速度緩慢；在有軌電車時代，居民活動范圍增大，城市沿有軌電車軸由城市中心向外伸展發(fā)散；在轎車時代，人們的活動范圍大大增加，城市空間擴展速度加劇，城市開始出現(xiàn)郊區(qū)化趨勢；地鐵、城際列車和繞城高速公路系統(tǒng)等先進交通方式的發(fā)展促進了大城市群和超大城鎮(zhèn)群產(chǎn)生變成了可能。可以說，城市交通延伸至哪里，城市發(fā)展機會跟進到哪里。山地城市早期，步行梯坎發(fā)揮了重要作用，直到現(xiàn)在，梯坎仍是山地城市重要的交通因素和景觀因素。也正是由于交通方式的進步，汽車時代的到來，許多山地城市空間擴展速度大大高于以前，而組團式和星座式這種分散式的空間結(jié)構(gòu)也在山地城市大量出現(xiàn)。隨著高速公路、高鐵、地鐵、輕軌、城際列車等先進交通系統(tǒng)的建設，城市的發(fā)展將走向區(qū)域大城市的發(fā)展道路，城市的空間擴展將面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

三、云南城鎮(zhèn)上山的路徑選擇

隨著城鎮(zhèn)的不斷擴張，云南壩區(qū)土地已有30%被占用，照此速度，再過10年，云南省優(yōu)質(zhì)耕地將全部被占用。在山地多壩區(qū)少，優(yōu)質(zhì)耕地僅占云南土地總面積6%的現(xiàn)實情況下，選擇城鎮(zhèn)上山是云南城鎮(zhèn)化道路的必然選擇。城鎮(zhèn)上山建設一方面可退還大量的基本農(nóng)田；另一方面，可使部分城市用地上山、相當數(shù)量的一批“山、水、田”相結(jié)合的山鎮(zhèn)、山村新建而起。本文結(jié)合云南山地生物資源豐富的特點，在總結(jié)云南城鎮(zhèn)上山空間拓展動力機制的基礎(chǔ)上提出云南城鎮(zhèn)上山發(fā)展的路徑，以期最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地資源保護的可持續(xù)發(fā)展之路。

1、以規(guī)劃為龍頭，科學引導城鎮(zhèn)上山發(fā)展。云南省應結(jié)合山地的特點，按照山地城鎮(zhèn)的建設方式編制城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，與云南省“十二五”發(fā)展規(guī)劃相對接，科學引導城鎮(zhèn)上山發(fā)展，合理協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設與資源、環(huán)境之間的關(guān)系。按照《云南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011—2030）》，強化規(guī)劃的調(diào)控和引導作用，因地制宜引導緊湊型和稀缺型壩區(qū)城鎮(zhèn)建設和產(chǎn)業(yè)適建山地合理聚焦，中心城區(qū)新增城鎮(zhèn)建設用地60%向坡度15%以上適建山地發(fā)展。用地選擇應依托原來的城鎮(zhèn)、過境交通和區(qū)域市政基礎(chǔ)設施，相對緊湊布局，降低外部配套建設成本。提高規(guī)劃設計水平，以豎向合理布局為重點，實現(xiàn)各項用地及設施相協(xié)調(diào)，平面上和諧，以獲得綜合的社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益為目的，降低山地城鎮(zhèn)各類建筑物、構(gòu)筑物的工程建設綜合成本。預防因規(guī)劃設計考慮不周、工程建設措施不當所引起的滑坡、崩坍以及水土流失、生態(tài)環(huán)境破壞等災害，降低環(huán)境治理成本。以合理利用有限的城市空間為目的，對城市空間擴展進行科學的規(guī)劃，提高城市規(guī)劃、建設和管理水平。

2、拓展城鎮(zhèn)建設空間，科學布局城鎮(zhèn)空間。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，客觀上需要占用土地資源。如果把這些發(fā)展用地布局在壩區(qū)，勢必占用大量耕地，其結(jié)果是人地矛盾激化、優(yōu)質(zhì)耕地大量流失，嚴重威脅糧食安全生產(chǎn)。城鎮(zhèn)上山，大大降低人地矛盾，不僅有利于耕地保護，而且有利于可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)山壩空間布局。協(xié)調(diào)布局耕地、生態(tài)建設用地、重大基礎(chǔ)設施建設用地，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，協(xié)調(diào)壩區(qū)和山地發(fā)展、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，在更廣闊的空間領(lǐng)域研究土地資源配置、區(qū)域環(huán)境治理等問題。在此基礎(chǔ)上，科學合理確定城鎮(zhèn)在山壩的空間布局。對未來10年到20年云南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進行全面、客觀的分析，運用現(xiàn)代山地城鎮(zhèn)建設理念，對云南省山地城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)承載能力進行預測，為適度超前布局山地城鎮(zhèn)建設奠定基礎(chǔ)。在充分考慮交通、資源等發(fā)展條件基礎(chǔ)上，結(jié)合山地地形特征，合理確定城鎮(zhèn)的發(fā)展結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)布局方式，保障城鎮(zhèn)整體的發(fā)展與山地環(huán)境相協(xié)調(diào)。合理布局省域山地城鎮(zhèn)發(fā)展體系。重點建設滇中城市集聚區(qū)、沿邊開放城鎮(zhèn)帶、區(qū)域城鎮(zhèn)群和沿對內(nèi)對外開放經(jīng)濟走廊的山地城鎮(zhèn)帶，重點依托沿對內(nèi)對外經(jīng)濟走廊的山地城鎮(zhèn)帶，串聯(lián)、整合區(qū)域增長極和重要功能開發(fā)區(qū)域，遵循自然地理多元多樣性、城鎮(zhèn)發(fā)展差異性的特征，形成重點突破、極點開發(fā)、帶狀推移、軸輻擴散的云南省山地城鎮(zhèn)空間開發(fā)格局。

3、因地制宜進行城鎮(zhèn)道路交通的布局。合理確定道路交通的組織形式。山地城鎮(zhèn)道路系統(tǒng)的組織形式應因地制宜，結(jié)合山地地形和不同地區(qū)的氣候特點，立體化多樣性布局安全、便捷、通暢的道路系統(tǒng)，合理確定道路的功能與分工。山地城市道路交通系統(tǒng)應盡可能簡單、清晰，便于識別。優(yōu)先發(fā)展公共交通系統(tǒng)。盡可能組織便捷的步行系統(tǒng)，因地制宜組織非機動車交通。結(jié)合山地用地、地質(zhì)條件，減少填挖土石方，因地制宜確定道路網(wǎng)密度、主次道路的斷面形式和坡度，結(jié)合地形采取靈活多樣的交通方式和交通設施。滿足地面排水、建筑布置與管線埋設等技術(shù)要求。山地城鎮(zhèn)道路網(wǎng)規(guī)劃和技術(shù)設計，除了考慮滿足道路自身的技術(shù)要求，還要考慮總體的地形特點和山地建筑物、構(gòu)筑物的布置和管道布置的技術(shù)要求。在城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃階段應編制道路與場地豎向?qū)ｍ椧?guī)劃。

4、充分利用山地自然景觀要素，塑造良好的山地城鎮(zhèn)景觀。加強地塊內(nèi)建筑布局方式的研究，實現(xiàn)對山地地形特征的尊重和良好的利用。克服山地局限性，發(fā)揮山地空間的多樣性，形成山地空間的豐富性。提升城市規(guī)劃設計水平，突出環(huán)境特征、歷史特征、文化特征、建筑風格和城市色彩，保持和發(fā)展云南少數(shù)民族的田園風光和村落文化，延續(xù)和發(fā)展傳統(tǒng)民居、村寨建筑風貌。根據(jù)城鎮(zhèn)所處區(qū)域的自然和人文地理條件，以保護壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地和保障區(qū)域生態(tài)安全為前提，利用不適建山體、沖溝等難以利用的自然空間作為生態(tài)調(diào)控區(qū)，保護山體、水體、林地、耕地等，因地制宜建設具有云南特色的山、水、城、田交相輝映的山地城鎮(zhèn)景觀。

5、加強山地城鎮(zhèn)地質(zhì)災害防治。根據(jù)城市發(fā)展和科學技術(shù)水平等各種因素的變化，與城市總體規(guī)劃同步編制山地城鎮(zhèn)地質(zhì)災害防治規(guī)劃，完善建設項目地質(zhì)災害評價制度，建立災害預警系統(tǒng)及健全應急措施。以國土、環(huán)保等部門提出的地質(zhì)災害評價、環(huán)境保護等相關(guān)的資料作為依據(jù)，按照預防為主、綜合防御的原則，山地城鎮(zhèn)用地選擇、功能布局，要避開滑坡、崩塌、泥石流等地質(zhì)災害頻發(fā)地區(qū)，將地質(zhì)災害防治與山地城鎮(zhèn)規(guī)劃和環(huán)境綜合治理相結(jié)合。山地城鎮(zhèn)人口規(guī)模和建設規(guī)模的確定，應綜合考慮地表環(huán)境容量和地質(zhì)環(huán)境容量，科學判斷用地的地質(zhì)災害的敏感性，加強地質(zhì)復雜地帶的科學規(guī)劃設計和建設控制與管理，防止工程建設誘發(fā)地質(zhì)災害。在已有泥石流、山洪、滑坡等威脅的地帶，綜合采取防護提、分水溝、固定樁等防護設施，并加強防災減災工作的建設，從總體上保障山地城鎮(zhèn)發(fā)展的安全。

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