○黃謀琛

考察自由裁量權(quán)的濫用和限制，對(duì)于依法治國(guó)意義重大。我們知道，管理者是通過(guò)掌握一定權(quán)力如指揮權(quán)、人事權(quán)、考核權(quán)、強(qiáng)制權(quán)等來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的。如果被管理者拒不服從，管理者就采用一定方法迫使被管理者就范。而為了讓被管理者正當(dāng)權(quán)利免受權(quán)力非法侵害，就要賦予被管理者一定的權(quán)利如申訴、控告、檢舉、投訴等。自從階級(jí)和國(guó)家誕生以來(lái)，權(quán)力成為一個(gè)熱門話題，經(jīng)久不衰。在馬克思主義看來(lái)，社會(huì)是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的有機(jī)體，權(quán)力是上層建筑的核心，國(guó)家成為日益凌駕于社會(huì)之上的管理社會(huì)的相對(duì)獨(dú)立力量。而現(xiàn)代國(guó)家，由于公權(quán)力侵犯私權(quán)利的事件時(shí)常發(fā)生，因此也越來(lái)越注重對(duì)個(gè)體權(quán)利的保護(hù)，也越來(lái)越重視對(duì)公權(quán)力的限制約束，也就是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，否則權(quán)力如洪水猛獸、脫韁野馬。其實(shí)，無(wú)論哪個(gè)階級(jí)掌握權(quán)力，都面臨權(quán)力濫用和限制的問(wèn)題，尤其是自由裁量權(quán)的濫用和限制。

在討論自由裁量權(quán)之前，有必要談?wù)勗瓌t性和靈活性。原則性是一個(gè)比較寬泛的概念，是說(shuō)話或行事的法則或標(biāo)準(zhǔn)，靈活性是指善于隨機(jī)應(yīng)變、不拘泥。原則性表明了指導(dǎo)思想和場(chǎng)域邊界，靈活性就是在出現(xiàn)不確定情景時(shí)的靈活決斷和處理。原則性和靈活性又是辯證統(tǒng)一的，在堅(jiān)持依照規(guī)則管理的同時(shí)并不排斥人性化管理，當(dāng)然要反對(duì)違背原則的靈活和沒(méi)有應(yīng)變能力的刻板教條式的原則，自由裁量權(quán)就是原則性和靈活性辯證統(tǒng)一的體現(xiàn)。

自由裁量（discretion）權(quán)，是裁判者在所允許的范圍內(nèi)自主決定事務(wù)和行為而不受他人干涉的權(quán)力。自由裁量并不是一個(gè)陌生的詞語(yǔ)，在世界各國(guó)立法、行政、司法領(lǐng)域甚為常見(jiàn)，在商界、企業(yè)管理也廣泛存在。例如，在行政領(lǐng)域，行政拘留5-20日，罰款20-3000元；行政執(zhí)法就更是不勝枚舉，環(huán)保執(zhí)法2萬(wàn)到50萬(wàn)不等，征稅稅率相差懸殊。在司法領(lǐng)域，財(cái)產(chǎn)罰浮動(dòng)很大，人身罰包括管制3個(gè)月到二年，有期徒刑半年到20年，情節(jié)嚴(yán)重的，可判處有期徒刑、無(wú)期徒刑直至死刑。

一、觀點(diǎn)綜述

學(xué)者對(duì)自由裁量有不同的觀點(diǎn)，概括起來(lái)有三種：一是反對(duì)，二是贊同，三是有限贊同。

先說(shuō)反對(duì)。德沃金就反對(duì)自由裁量。他于1963年發(fā)表文章《司法自由裁量》認(rèn)為，自由裁量和法治相悖。自由裁量在日常生活中意義有三：首先，一個(gè)官員在適用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須使用自由裁量權(quán)，是指因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)不能機(jī)械地適用于具體情況，這樣官員必須運(yùn)用判斷力。安排一個(gè)人挑選10名訓(xùn)練有素的特警執(zhí)行反恐任務(wù)，這個(gè)人就需要運(yùn)用判斷力決定誰(shuí)訓(xùn)練有素。其次，一個(gè)官員享有最終決定權(quán)，其他官員哪怕是上級(jí)也不能審查其決定。法官在量刑時(shí)必須使用判斷力，具有最終決定權(quán)。最后，官員自由似乎不受權(quán)威設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)所限。如上述的挑選10名訓(xùn)練有素的特警執(zhí)行反恐任務(wù)，挑選者只要挑選那些能夠執(zhí)行反恐任務(wù)的特警即可，至于具體是什么標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)并不支配。這稱為強(qiáng)勢(shì)自由裁量。德沃金反對(duì)這種裁量，是因?yàn)樽杂刹昧繒?huì)損害民主政治和法治，再說(shuō)法官遇到疑難案件無(wú)法律規(guī)則可循時(shí)，還有原則、政策和其他標(biāo)準(zhǔn)。

再說(shuō)贊同。以莫爾蒂默和卡迪什（Mortimer & Kadish）為代表，他們擁護(hù)自由裁量，將嚴(yán)格的法治斥責(zé)為“條文主義”或“教條主義”，將堅(jiān)持嚴(yán)格法治理論斥責(zé)為“機(jī)械法學(xué)”。莫爾蒂默和卡迪什在《違抗之自由裁量權(quán)》中指出：“行使政府權(quán)力的人必須永遠(yuǎn)以完全遵守規(guī)則的方式而活動(dòng)。他是機(jī)器的一個(gè)輪子，永不可以是它的靈魂?！谑澜缡飞蠜](méi)有任何一個(gè)法律制度無(wú)自由裁量權(quán)?！甭蹇嗽诘谑恼抡撎貦?quán)說(shuō)：“有許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的要求來(lái)處理?！倍遥€進(jìn)一步說(shuō)明了自由裁量權(quán)的必要性，“因?yàn)樵谟行┱?，制定法律的?quán)力不是經(jīng)常存在的，而且對(duì)于執(zhí)行所需的快速來(lái)說(shuō)，它的成員過(guò)于眾多，因此它的行動(dòng)也過(guò)于緩慢；另外，對(duì)于一切與公眾的偶然事故和緊急事情，都不可能預(yù)見(jiàn)，因而法律也不可能都加以規(guī)定，而且，如果所制定的法律對(duì)于一切符合規(guī)定的情況或所有的人都嚴(yán)峻不茍地加以執(zhí)行，也不可能不造成損害；所以，對(duì)于法律所沒(méi)有規(guī)定的許多特殊事情，要留給執(zhí)行權(quán)以相當(dāng)范圍的自由來(lái)加以處理?！瘪R克斯·韋伯的科層制管理表明，各層級(jí)代理人都擁有自由裁量權(quán)——這種權(quán)力與履行職能匹配，以便處理相應(yīng)的問(wèn)題。

而有限贊同相當(dāng)于一些折衷的看法。如，哈耶克就說(shuō)，行使自由裁量權(quán)是禍害，但這種禍害必須與其他禍害權(quán)衡輕重。

由于社會(huì)千變?nèi)f化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)瞬息萬(wàn)變，給予適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)是必要的，但權(quán)力具體多大范圍并不明確。實(shí)際上，目前并沒(méi)有任何理論為自由裁量權(quán)的適度性提供普遍適用的準(zhǔn)則。我們也承認(rèn)，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用降低了交易成本，企業(yè)管理結(jié)構(gòu)日益扁平化和虛擬化，科層制可能逐步讓位于非科層制的市場(chǎng)組織。然而，這并不等于說(shuō)自由裁量權(quán)將不復(fù)存在。既然如此，所以接下來(lái)要討論自由裁量權(quán)的濫用和限制問(wèn)題。

規(guī)則保障人的自由權(quán)利和社會(huì)秩序，但由于社會(huì)情況紛繁復(fù)雜和人們行為變化多端，制定者難以預(yù)料，故需要給予管理者一定的權(quán)限以靈活處理,面對(duì)緊急情況迅速回應(yīng)。就規(guī)則本身而言，也不可能對(duì)一切情況面面俱到，事無(wú)巨細(xì)囊括其中。羅馬的自由主義法律精神，流傳至今，得益于古羅馬哲學(xué)家、法學(xué)家西塞羅，他的論著是現(xiàn)代自由主義的主要權(quán)威典籍——其中明確提到，法律與自由并不存在沖突，相反，自由依賴于法律，法律應(yīng)限制權(quán)力機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。法律是自由的國(guó)王，法無(wú)明文規(guī)定不為罪，法無(wú)規(guī)定不處罰，法不溯及既往，所有行政官員的自由裁量權(quán)都應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)格限制。哈耶克對(duì)自由裁量權(quán)也有所論述，他認(rèn)為需要賦予政府當(dāng)局某種適應(yīng)一般性規(guī)則的自由裁量權(quán)。但是，這絕不是一種不受一般性規(guī)則限制的自由裁量權(quán)，亦不是那種免受司法審查的自由裁量權(quán)。

正因如此，也給管理者留下自由裁量的空間，有可能造成自由裁量權(quán)的濫用，這樣有違自由裁量權(quán)的設(shè)置意圖。權(quán)大于法，以權(quán)壓法，徇私枉法，貪贓枉法，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，違法行政，無(wú)視法律，挑戰(zhàn)規(guī)則?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)濫用自由裁量權(quán)隨處可見(jiàn)，法官量刑、罰沒(méi)財(cái)物，行政執(zhí)法人員收稅、罰款等行政處罰，自由裁量空間很大，處罰數(shù)額上下浮動(dòng)相差很大，對(duì)待生人熟人判若兩人，即使案件事實(shí)相同，處理結(jié)果卻是迥異。這樣，受處罰當(dāng)事人心懷不滿，規(guī)則權(quán)威也大打折扣，還造成腐敗多發(fā)高發(fā)，特別是公權(quán)力過(guò)大、任意處置權(quán)過(guò)大、管錢管權(quán)管人的部門尤為嚴(yán)重。哈耶克主張，授予政府的自由裁量權(quán)乃是一種有限的自由裁量權(quán)（a limited discretion）,因?yàn)榫唧w的官員在運(yùn)用這種自由裁量權(quán)的時(shí)候還將適用一種他所能感知的一般性規(guī)則。這種能被感知的一般性規(guī)則之所以在適用的時(shí)候無(wú)法做到完全明確，實(shí)是因?yàn)槿祟愖陨淼娜毕菟隆?/p>

二、濫用原因和危害

為什么會(huì)造成自由裁量權(quán)的濫用呢？我想，緣由可能包括以下幾點(diǎn)：一是用權(quán)者的認(rèn)識(shí)不清。規(guī)則所要求的行為是人們應(yīng)該或禁止做的行為，這種要求是基于一定良善和正義的目的。然而，檢查員、巡警、交警、教師、公務(wù)員在碰到一些特殊情況的時(shí)候，哪怕環(huán)境、事件相同，但與規(guī)則一比對(duì)，就可能看法不一。例如，一個(gè)巡警對(duì)過(guò)往行人覺(jué)得形跡可疑，而另一位卻未必如此。二是徇私情。人是理性動(dòng)物，但也是有感情的動(dòng)物。在面對(duì)違規(guī)受罰的親人時(shí)，處理人員面臨巨大考驗(yàn)，即親情和規(guī)則。一般來(lái)說(shuō)，如果處理人員自覺(jué)按照規(guī)則辦事，就無(wú)可厚非。如果處理人員按親情處理，就可能偏袒。一旦沒(méi)有外在的有效監(jiān)督和處罰，則徇私情處理就可能發(fā)生，在自由裁量權(quán)內(nèi)從輕處理，編造理由減輕處理甚至免責(zé)處理。所以，與當(dāng)事人有三代直系親屬關(guān)系或可能影響結(jié)果的工作人員須回避。三是接受請(qǐng)托賄賂等好處。在一些人治傳統(tǒng)依然保留的國(guó)家，這種風(fēng)氣甚為濃厚。在當(dāng)事人尤其是違反規(guī)則的一方，為了減免自己的責(zé)任和處罰，通過(guò)找關(guān)系、請(qǐng)客送禮、行賄等手段達(dá)到其不可告人的目的。而規(guī)則裁判人員一旦接受這種利益，吃了嘴軟，拿了手軟，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。于是就可能因利益而按照輕責(zé)、減責(zé)和免責(zé)處理。諸如法官審判徇贓枉法和行政執(zhí)法人員貪污受賄此類行為時(shí)有發(fā)生。

濫用自由裁量權(quán)的危害一目了然，它不僅有悖權(quán)力初衷，因?yàn)槭跈?quán)是為了靈活有效地應(yīng)對(duì)外界變化；還破壞社會(huì)公平正義，因?yàn)槭褂脵?quán)力是要不偏不倚地解決問(wèn)題，讓當(dāng)事人心悅誠(chéng)服；而且管理者將規(guī)則拋擲腦后，損害規(guī)則權(quán)威和規(guī)則功能，正如洛克說(shuō)：“如果法律不能被執(zhí)行，那就等于沒(méi)有法律；而一個(gè)沒(méi)有法律的政府，我以為是一種政治上的不可思議的事情，非人類的能力所能想象，而且是與人類社會(huì)格格不入的。”此外，濫用自由裁量權(quán)還會(huì)失去民心，影響公信力和社會(huì)穩(wěn)定。漢密爾頓說(shuō)：“即使以前的或現(xiàn)在設(shè)立的良好政府，由于濫用權(quán)力，也會(huì)激起并造成人民中肆無(wú)忌憚的過(guò)火行為，是確實(shí)可能的事情?！?/p>

三、自由裁量權(quán)的限制

濫用自由裁量權(quán)的各種可能和危害將變得不可容忍。有鑒于此，限制自由裁量權(quán)勢(shì)在必行。要鏟除權(quán)力濫用土壤，堵塞漏洞，讓自由裁量權(quán)回歸本意。盡管自由裁量權(quán)的限制似乎會(huì)導(dǎo)致某些不便，但嚴(yán)格遵循規(guī)則之獲益遠(yuǎn)超那些小微的不便。那么，如何限制自由裁量權(quán)呢？

歷史上的一些法學(xué)家見(jiàn)仁見(jiàn)智。如在洛克看來(lái)，防止權(quán)力濫用的主要手段是權(quán)力分立，他的關(guān)注點(diǎn)在于怎樣限制司法權(quán)力人員的自由裁量權(quán)。權(quán)力分立固然有理，可以防止權(quán)力集中、專權(quán)，但可能互相推諉踢皮球，造成效率低下，而且他并未提出管用之策。

在我看來(lái)，限制自由裁量權(quán)，可從以下幾方面著手。

一是分權(quán)。集權(quán)分權(quán)各有利弊。英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓說(shuō)：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”麥迪遜引用孟德斯鳩的話——“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)構(gòu)之手時(shí)，自由便不復(fù)存在了，因?yàn)槿藗儠?huì)害怕這個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并以暴虐的方式對(duì)他們行使這些法律?！贝送?，“如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，公民的生命和自由將會(huì)遭到專斷的統(tǒng)治，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。如果司法?quán)同行政權(quán)合而為一，法官會(huì)象壓迫者那樣橫行霸道?！辈粌H決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)要分開，人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)也要分開。

二是權(quán)力制約。通過(guò)事前監(jiān)督、過(guò)程監(jiān)督、事后監(jiān)督來(lái)制約權(quán)力，通過(guò)明確權(quán)力主體責(zé)任制約權(quán)力，增強(qiáng)法制意識(shí)來(lái)制約權(quán)力。對(duì)自由裁量權(quán)要有另一種力量約束，這種力量要能隨時(shí)跟蹤監(jiān)控。

三是權(quán)力細(xì)化。制約權(quán)力，少不了細(xì)化權(quán)力，細(xì)化操作。列出權(quán)力清單，明確界定：何種情況屬于特殊、復(fù)雜、緊急，在多大范圍可以靈活處理，可以做出何種決定，調(diào)動(dòng)多少人力物力財(cái)力，與相關(guān)情況是否適宜。如果對(duì)公權(quán)力的規(guī)定不細(xì)化操作，限制自由裁量權(quán)就會(huì)成為空話。如何細(xì)化呢？立法權(quán)細(xì)化、司法權(quán)細(xì)化、行政權(quán)細(xì)化，盡量使自由裁量權(quán)在有限的空間依照細(xì)化的規(guī)定運(yùn)行。正如中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》所言，“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”。“讓規(guī)則對(duì)公共官員所有工作領(lǐng)域中的權(quán)威設(shè)定界限，確定他們可以知道什么，如何知道，何時(shí)必須采取行動(dòng)，必須做什么，何時(shí)必須做，以及當(dāng)那些未能按要求做時(shí)他們可以采取的行動(dòng)?！?/p>

四是權(quán)力公開。權(quán)力清單公開，信息透明。為什么腐敗易發(fā)多發(fā)，前赴（腐）后繼，似乎越反越腐？因?yàn)樵阱X財(cái)物、人事土地項(xiàng)目各環(huán)節(jié)存在暗箱操作、灰色運(yùn)行。將權(quán)力清單公開，權(quán)力運(yùn)行信息公開，財(cái)務(wù)收支各欄目公開，而不僅僅是一個(gè)總的收入支出數(shù)字。公職人員包括各級(jí)公職人員財(cái)產(chǎn)收入公開，親屬經(jīng)商、職業(yè)公開。只有將權(quán)力項(xiàng)目、公共投資、辦事程序、辦事期限、辦事員職責(zé)、問(wèn)責(zé)途徑、問(wèn)責(zé)部門公布，才能讓掌權(quán)者不敢違規(guī)，否則權(quán)力尋租不可避免。

五是以權(quán)制權(quán)。權(quán)力服從誰(shuí)？源于誰(shuí)就服從誰(shuí)。委任制、任命制來(lái)源于委托者和任命者。選舉制來(lái)源于選民。只有用更大的權(quán)力來(lái)約束權(quán)力，權(quán)力才能被馴服。

六是監(jiān)督權(quán)力。正如對(duì)行政權(quán)力要“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)”，完善權(quán)力監(jiān)督體系，提高監(jiān)督人員素質(zhì)。要充分發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督，包括電話、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等。出臺(tái)監(jiān)督法，對(duì)監(jiān)督者可試行獎(jiǎng)勵(lì)。

七是問(wèn)責(zé)。有權(quán)無(wú)責(zé)必然徇私舞弊、恣意妄為、胡作非為。權(quán)力和責(zé)任要匹配。對(duì)濫用權(quán)力、侵害他人權(quán)利的個(gè)人要追究相應(yīng)責(zé)任包括民事、行政和刑事責(zé)任。

八是嚴(yán)厲反腐。打擊權(quán)力部門和重點(diǎn)領(lǐng)域腐敗。

九是法治。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。法制部門對(duì)行政發(fā)文事前審查，司法權(quán)對(duì)行政行為事后監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)預(yù)決算控制和細(xì)化，尤其要控制辦公經(jīng)費(fèi)。出臺(tái)對(duì)濫用公款人員處罰細(xì)則。“如果管理和勸說(shuō)的成本高，個(gè)體將訴諸規(guī)則限制行為者的機(jī)會(huì)空間。從極端看，所有行為者的自由裁量權(quán)都能運(yùn)用斯特勞茲所稱的承諾策略加以消除。倘若規(guī)則能估量設(shè)計(jì)者所選擇的多個(gè)選項(xiàng)，那么在我們模式中的此類行為則是理性的。”