○艾 剛

（中山大學嶺南學院 廣東 廣州 510275）

民用機場作為航空運輸?shù)闹匾M成部分，對一個國家和地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮著“發(fā)動機”式的帶動作用。根據(jù)國際上的研究，機場投資和社會經(jīng)濟效益比是1∶8，因此，我國許多城市和地方政府對此有了充分認識，積極性高漲，依托機場建設項目，規(guī)劃和發(fā)展“臨空經(jīng)濟區(qū)”，拉動區(qū)域經(jīng)濟和社會的發(fā)展。根據(jù)《民航發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，預計到2015年，運輸機場數(shù)量將由2010年底的175個增加至220個以上。“十二五”期間民用機場新建、改擴建、遷建的固定資產(chǎn)投資規(guī)模達到4250億元以上，比“十一五”增加60%以上。其中，中央投資和地方政府的投資預計為30%左右，因而存在大約3000億元資金缺口。如此巨大的資金缺口，促進投資多元化是必然之路。

特許經(jīng)營作為一項在國際上許多機場成功實施多年的機場運營管理機制，通過與BOT等融資模式聯(lián)合運用，不僅可提高機場相關業(yè)務經(jīng)營管理的效率和效益，而且可促進機場投資主體多元化，大大緩解政府和機場管理機構的投資壓力，因此，從20世紀80年代就引起我國民航的關注，在全國機場屬地化改革完成后，更成為全民航關注的熱點問題。2003年初，國家民航局就成立了專門的課題研究小組，對機場實施特許經(jīng)營制度進行深入研究。但直到2009年4月國務院頒布的《民用機場管理條例》中，仍僅在第38條對此做了原則性的簡單規(guī)定，由于種種原因，民航局至今未形成明確的實施辦法或指導意見。本文就以特許經(jīng)營促進我國機場投資多元化的現(xiàn)實困難與對策進行了研究。

一、機場特許經(jīng)營的特點

根據(jù)國際上先進機場的成功經(jīng)驗，總結(jié)歸納出機場特許經(jīng)營制度具有下列特點：一是專門法律保證。通過立法確立機場管理機構對機場范圍內(nèi)所有經(jīng)營活動的管理權利。二是機場范圍內(nèi)的土地（含規(guī)劃發(fā)展用地）授權由機場管理機構統(tǒng)一規(guī)劃、管理、租賃。三是全方位實施的業(yè)務范圍。根據(jù)國際民航組織和國際航空運輸協(xié)會的有關界定，特許經(jīng)營制度的業(yè)務范圍包括航油供應、配餐、飛機地面服務代理、貨站等航空運輸配套業(yè)務，以及所有機場延伸服務，如商業(yè)零售、停車場、廣告、地面交通、旅店等，而不僅是目前國內(nèi)個別機場實行的候機樓商業(yè)零售。四是公開招標。機場管理機構通過公開招標，選擇具體業(yè)務的、獨立投資經(jīng)營公司法人。由中標公司使用機場土地，投資建設相關設施，按照協(xié)議約定向客戶提供服務，取得收入，繳納特許經(jīng)營費。協(xié)議期滿后，相關設施無償移交給機場管理機構。五是獨立經(jīng)營。中標的經(jīng)營公司獨立對客戶提供服務，獨立承擔法律責任，且必須接受機場管理機構管理。機場管理機構不參與任何具體業(yè)務的經(jīng)營活動，與具體業(yè)務經(jīng)營公司不存在任何股權關系。六是引入合理競爭機制。機場管理機構對同一業(yè)務應選擇兩個以上經(jīng)營公司提供服務，并采取措施鼓勵競爭，防止壟斷。同時要保證競爭的合理有序，應根據(jù)市場容量和規(guī)模確定合理的經(jīng)營公司數(shù)量，以保障經(jīng)營公司的投資收益。七是收益共享機制。特許經(jīng)營費的收取通常采取最低保障費額與按營業(yè)收入的一定比例計費相結(jié)合的形式，目的是使機場管理機構與特許經(jīng)營商在一定程度上實現(xiàn)風險共擔、收益共享，共同做大做強機場的市場。

二、我國機場實施特許經(jīng)營的現(xiàn)實困難

針對以上特點，結(jié)合我國民航的現(xiàn)狀，要在機場全面實施特許經(jīng)營制度，將面臨法律、機場管理機構自身和民航駐場單位三個方面的現(xiàn)實困難。

1、來自法律法規(guī)方面的困難

首先是法律依據(jù)方面的問題。在現(xiàn)有的法規(guī)體系框架之下，按照“誰投資、誰受益”的原則，如某一具體經(jīng)營項目的投資是由經(jīng)營單位投入的，機場當局要通過特許經(jīng)營參與分享收益，必須要有相關的法律依據(jù)。

其次是配套保障法律法規(guī)的困難。在現(xiàn)有的機場管理尤其是機場土地管理模式之下，駐場單位通過劃撥或出讓、轉(zhuǎn)讓方式從當?shù)卣驒C場管理當局取得土地使用權，土地資源這一在機場從事經(jīng)營業(yè)務必須的、有限的稀缺資源基本上就脫離了機場管理機構的管理范疇。機場管理機構要維護特許經(jīng)營制度下機場內(nèi)的經(jīng)營秩序，只有依靠工商、國土、規(guī)劃等政府行政管理部門，管理鏈條長，極易出現(xiàn)推諉扯皮，不符合機場企業(yè)化經(jīng)營管理模式的高效要求。

2、機場管理機構自身的困難

由于國內(nèi)機場管理機構目前均已直接投資形成了業(yè)務齊全的機場服務鏈經(jīng)營體系，特許經(jīng)營制度要求機場管理當局與具體經(jīng)營業(yè)務徹底脫鉤，引入競爭機制，通過招標選定經(jīng)營單位等原則，必然面臨來自內(nèi)部的“脫鉤”的陣痛、經(jīng)理人利益驅(qū)動下追求規(guī)模最大化與股東利益驅(qū)動下投資利潤最大化的觀念沖突、中層管理人員可能丟掉國企干部身份引起的恐慌等。

3、來自民航駐場單位的困難

盡管所有民航駐場經(jīng)營單位均已通過合資、上市等形式實現(xiàn)了投資主體多元化，但多年來習慣了無償占用機場公共資源、賺取超額利潤，現(xiàn)在要與機場管理機構共享收益，當然會以種種理由反對；駐場政府部門盡管也完成了政企脫鉤的改革，但與由這些部門分流、獨立出去的企事業(yè)單位仍存在千絲萬縷的關系，他們也習慣了以政府身份低價獲得土地等市場資源，并由這些關系單位進行經(jīng)營的“創(chuàng)收”模式，因此特許經(jīng)營制度的實施，必然會遭到這些部門有形、無形的阻礙。

三、對策研究

1、法律法規(guī)方面

（1）鑒于機場特許經(jīng)營這種投資、經(jīng)營模式，主要涉及公共基礎設施投資派生的經(jīng)營權、收益權等范疇，不同機場具體情況有一定差異，因此建議由地方立法機構或政府通過制定《民用機場管理條例》實施辦法等形式，立法明確機場管理機構對機場范圍（含控制區(qū)內(nèi)）所有經(jīng)營業(yè)務實行特許經(jīng)營制度的權力，同時，應按照國際先進經(jīng)驗，針對前述特許經(jīng)營的特點，明確規(guī)定特許經(jīng)營的運行機制，以公平保護有關各方的利益。

（2）配套法規(guī)政策方面，明確機場范圍（含規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)）的土地使用權統(tǒng)一由機場管理機構以適當方式從政府取得后，統(tǒng)一進行規(guī)劃、管理，并租賃給各經(jīng)營公司用于商定的業(yè)務活動；規(guī)劃、建設、房地產(chǎn)權屬登記管理法規(guī)方面按上述模式進行相應的調(diào)整，為特許經(jīng)營制度提供根本保障，又使經(jīng)營公司的相關權益得到法律保障；工商管理方面，明確機場范圍的房地產(chǎn)未經(jīng)機場管理機構依法核定、同意，不得用于從事經(jīng)營活動，不核發(fā)營業(yè)執(zhí)照；通過立法等法定程序，直接賦予機場管理機構一定的行政管理權力，或明確機場管理機構作為政府工商、國土、規(guī)劃等的派出機構，代行部分行政管理權力，對機場范圍內(nèi)違反特許經(jīng)營制度的單位進行處罰。

2、機場內(nèi)部管理體制方面

除按國家整體要求繼續(xù)推進、深化國企經(jīng)營管理機制改革、完善健全社會保障機制的同時，應從以下兩方面著手：首先，解決機場管理機構不愿與下屬企業(yè)脫鉤的問題。一是實行職業(yè)經(jīng)理人制度，斬斷企業(yè)與政府間的非市場關系，打消機場管理機構高層謀求政治利益的觀念；二是改變機場機構高層的考核模式，加強考核指標的剛性，強化效益優(yōu)先的經(jīng)營理念；三是建立完善合理的長效激勵機制，降低其通過擴大規(guī)模、擴大資源控制取得隱性收入、灰色收入及社會地位的沖動；四是嚴肅責任追究制度，迫使機場管理高層必須按照市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律選擇適當?shù)哪Ｊ浇?jīng)營管理機場。其次，解決下屬企業(yè)不愿意與機場管理機構脫鉤的問題，可在給予一定期限內(nèi)特許經(jīng)營權的前提下，通過三種途徑實現(xiàn)脫鉤：一是直接劃歸相應的國有資產(chǎn)管理公司，然后再視情況進入產(chǎn)權市場；二是由機場管理機構直接引入戰(zhàn)略投資者，在解決好短期內(nèi)人員穩(wěn)定和社會保障的前提下，實現(xiàn)脫鉤；三是對現(xiàn)下屬企業(yè)管理層和員工按經(jīng)營業(yè)績給予股票期權獎勵，在完成經(jīng)營指標的前提下允許管理層和員工收購企業(yè)股份，同時引入其它戰(zhàn)略投資者，逐步實現(xiàn)脫鉤。寬限期滿后相應的業(yè)務特許經(jīng)營權即公開招標競投。

3、針對不同駐場單位采取不同措施

對于來自民航駐場單位的困難，在“承認歷史，考慮合理投資權益，以土地租賃價格為杠桿、循序漸進、以短期內(nèi)的經(jīng)濟利益換取機制建立”的原則基礎上，針對不同的對象采取不同的措施。

第一，對新業(yè)務、新擴建的設施及新進場的駐場單位，堅決按特許經(jīng)營制度管理。第二，對航空供油業(yè)務，首先要促使機坪加油系統(tǒng)、設施與油料供應商分離，建立公平的競爭平臺，避免重復投資、浪費資源；然后再隨國家政策的改革逐步引入多個油料供應商，引入競爭。第三，對原有基地航空公司延續(xù)開展的各項航空配套業(yè)務，機場當局以土地租賃價格和控制進入同類業(yè)務的經(jīng)營單位為條件，引導基地航空公司接受特許經(jīng)營制度，與別的經(jīng)營單位在同等條件下公平競爭。第四，對酒店、地面交通等非航空業(yè)務，堅決推行特許經(jīng)營制度。

4、引進“外援”

通過引入國外有實力、有經(jīng)驗的戰(zhàn)略投資者或?qū)I(yè)機場管理公司參與到機場整體的投資、運營和管理，能更有力地推動理清特許經(jīng)營制度所必須解決的機場管理機構與各方面的關系，能更好地與國際先進機場交流、互動，創(chuàng)造良好的機場企業(yè)化運作所必須的市場環(huán)境，真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，以精簡的機構、高效的管理、科學的運營機制、優(yōu)良的服務、合理的投資回報，實現(xiàn)我國大型機場的持續(xù)、健康發(fā)展。

[1]陸訊、李劍等：機場特許經(jīng)營法律制度的理論與實務[J].上海政府法制研究，2007（8）.

[2]朱依瑾：機場特許經(jīng)營淺析[J].寧波空港，2004（32）.

[3]高洪江：美國機場特許經(jīng)營現(xiàn)狀分析[N].中國民航報，2004-05-14.