成丹

特別關(guān)注

推廣PPP模式需轉(zhuǎn)變觀念

成丹

為化解20萬(wàn)億地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資困難問(wèn)題，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，財(cái)政部力推PPP模式。從2013年底全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議專門研討PPP模式，到2014年4月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個(gè)示范PPP項(xiàng)目，再到2014年5月國(guó)家發(fā)改委公布《關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》，80個(gè)項(xiàng)目清單面世，推廣進(jìn)程的不斷加快，預(yù)示著PPP模式將加速落地。

PPP是指政府與私人部門之間為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成的一種伙伴式合作關(guān)系。PPP模式的推廣有助于緩解地方政府債務(wù)壓力、提高公共產(chǎn)品供給效率、激發(fā)社會(huì)資本活力。早在上世紀(jì)90年代我國(guó)就開(kāi)始了對(duì)公私合作模式的探索，但終因BT、BOT等模式未能較好實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合效益提高等問(wèn)題而遭遇擱淺。PPP模式難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)、有效推廣的主因還是與發(fā)展理念、配套環(huán)境不適應(yīng)有關(guān)。因此，要順利推廣PPP模式，不僅要從法律和制度上為PPP的推廣創(chuàng)造條件，還需從以下幾個(gè)方面轉(zhuǎn)變觀念才行。

首先，政府需轉(zhuǎn)變觀念，從關(guān)注融資功能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曁岣咝省Ｈ谫Y是PPP模式實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一，而推行公共事業(yè)市場(chǎng)化改革的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供效率的提高。過(guò)分注重“融資”功能造成了政府重準(zhǔn)入輕監(jiān)管，運(yùn)營(yíng)效率低下等一系列問(wèn)題。該觀念不轉(zhuǎn)變很容易使PPP模式步BT、BOT等模式后塵淪為單純的政府融資工具。

其次，“政府管理”理念需轉(zhuǎn)變，從重行政干預(yù)、重政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹仄跫s、重雙方合作。“政府管理”理念下的地方政府過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，缺乏合作意識(shí)和契約精神，市場(chǎng)意識(shí)薄弱，在公私合作過(guò)程中過(guò)多地使用行政手段干預(yù)公共資源直接配置，致使優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以發(fā)揮，市場(chǎng)的活力和創(chuàng)造力受到限制。

再次，政府合作對(duì)象需轉(zhuǎn)變，從重國(guó)企、央企轉(zhuǎn)向兼顧民企。由于我國(guó)情況比較特殊，“國(guó)企”和“央企”大量存在，一般將二者提供的資本也視為社會(huì)資本。我國(guó)目前實(shí)踐的PPP項(xiàng)目合作對(duì)象多為國(guó)企和央企，這種合作方式下政府與企業(yè)實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有分開(kāi)，政府的作用就是直接控制、直接管制，企業(yè)的優(yōu)勢(shì)很難發(fā)揮，從而引致政府兜底風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)為社會(huì)買單等問(wèn)題的出現(xiàn)。另外，在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中，私人資本和外資難以與國(guó)有資本進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)。盡管政策允許私人資本和外資的引入，但國(guó)企特別是央企獲得強(qiáng)大的政府資源支持，使私人資本和外資無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目由于競(jìng)爭(zhēng)不充分而損失效率。

總之，推廣PPP模式必須轉(zhuǎn)變觀念，才能營(yíng)造一個(gè)適宜PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，才能在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)背景下，真正實(shí)現(xiàn)PPP模式落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的歷史使命。