何代欣

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100836）

一、引言

中國(guó)透明預(yù)算改革終于邁出具有實(shí)質(zhì)意義的一大步——2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定（以下簡(jiǎn)稱“2014預(yù)算法修正案”）?！敖⒔∪嬉?guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的改革目標(biāo)，終有強(qiáng)有力的法治基礎(chǔ)及法律依據(jù)。不難發(fā)現(xiàn)，全面深化改革之年的“重頭戲”是財(cái)稅改革，而重中之重?zé)o疑是預(yù)算改革?？梢哉f(shuō)，預(yù)算公開透明既是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要一環(huán)，更是現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)下的主要特征。梳理中國(guó)透明預(yù)算改革的制度脈絡(luò)，并依此為線索，搭建未來(lái)實(shí)施的治理框架，可為穩(wěn)健走好預(yù)算改革之路，也為全面深化財(cái)稅體制改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

制度建設(shè)的突破性進(jìn)展并不能掩蓋中國(guó)預(yù)算改革未來(lái)之路的艱巨?！?014預(yù)算法修正案”以修改原“1994預(yù)算法”82處之多的大動(dòng)作，向各方表明：無(wú)論是權(quán)利運(yùn)行機(jī)制，還是治理結(jié)構(gòu)，抑或管理制度，甚至技術(shù)細(xì)節(jié)，預(yù)算法所囊括范圍之寬廣、所涉及內(nèi)容之深入，再也不局限于傳統(tǒng)的財(cái)政計(jì)劃和政府財(cái)務(wù)管理——此類關(guān)起門來(lái)的“家務(wù)事”。正如王雍君（2011）所言“世上最容易的事情之一莫過于花別人的錢，最難得事情之一莫過于花好別人的錢”。既然是別人的錢，那么錢的本來(lái)所有者就該知道如何花、怎么花。這在管理學(xué)上可稱之為委托代理責(zé)任的一種回應(yīng)，而在財(cái)政學(xué)領(lǐng)域則直接對(duì)應(yīng)透明預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)。每次提到透明預(yù)算，我們總會(huì)將公眾對(duì)財(cái)政資金收支去向的知情權(quán)放在首要位置。而這并不是問題的全部。邁向中國(guó)預(yù)算改革的成功之路：一方面要借助于建立公開透明的預(yù)算制度，讓陽(yáng)光照射進(jìn)每一個(gè)角落；另一方面還要延續(xù)財(cái)稅改革的歷史軌跡，并借鑒客觀有效的技術(shù)手段。前者關(guān)注的重點(diǎn)是頂層設(shè)計(jì)如何向各層級(jí)的制度建設(shè)延展。后者解決的問題則是既有的體制機(jī)制如何演進(jìn)，而治理結(jié)構(gòu)又怎樣革新。相對(duì)而言，現(xiàn)有的研究對(duì)前一個(gè)問題的探討更多，近二十年來(lái)預(yù)算法修正案“四易其稿”便是佐證；而后一個(gè)問題的分析卻相對(duì)零散，但一些關(guān)鍵性的細(xì)節(jié)會(huì)在“2014預(yù)算法修正案”于2015年1月1日實(shí)施之后變得十分緊迫。本文試圖以此切入，為中國(guó)透明預(yù)算改革研究提供部分支撐。

二、制度脈絡(luò)：全面規(guī)范與公開透明

中國(guó)透明預(yù)算改革，有其鮮明的制度脈絡(luò)。這一路線圖的實(shí)質(zhì)是以全面規(guī)范與公開透明為主線，實(shí)現(xiàn)預(yù)算改革引領(lǐng)下的全面深化財(cái)稅體制改革。正是基于此種判斷，我們認(rèn)為，預(yù)算法的改動(dòng)，財(cái)政體制的變遷與國(guó)家治理的變化，成為在制度層面彼此遞進(jìn)的關(guān)鍵性問題。

（一）預(yù)算法及其演進(jìn)軌跡

“2014預(yù)算法修正案”對(duì)原《預(yù)算法》的大幅度修訂，足以看出各方對(duì)這一部“經(jīng)濟(jì)憲法”的殷切期望。樓繼偉①資料來(lái)源：http：//politics.people.com.cn/n/2014/0911/c70731-25638246.html。（2014）指出，這次修法旨在“突出預(yù)算的完整性，增強(qiáng)預(yù)算的約束力”。長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直認(rèn)為，透明預(yù)算的根本是全面公開預(yù)算，但殊不知，此邏輯有一個(gè)避不開的前提——全口徑預(yù)算管理。很難想象，如果沒有一個(gè)可以完整囊括政府收入的預(yù)算體系，預(yù)算公開會(huì)發(fā)揮多大的作用。事實(shí)上，中國(guó)的全口徑預(yù)算管理改革，已歷時(shí)多年。全口徑預(yù)算管理即是全面規(guī)范預(yù)算管理的主要內(nèi)容，還是透明預(yù)算改革的先決條件。如果要梳理全口徑預(yù)算管理的歷史線索，比較合適的辦法是將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期分別展開。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府預(yù)算制度肇始于1949年。是年12月2日，中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議上，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)薄一波做了《關(guān)于1950年度財(cái)政收入概算草案編成》的報(bào)告。1951年，根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，政務(wù)院發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)分級(jí)、分類的預(yù)算決算體制初步構(gòu)成。整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)預(yù)算管理體制實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，而又根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好壞，變化財(cái)力集中程度②高培勇主編，《實(shí)行全口徑預(yù)算管理》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年版，93-98。。從制度規(guī)范性角度看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府預(yù)算制度相對(duì)單一，馬駿等（2009）甚至將其命名為“前預(yù)算時(shí)代”的中國(guó)國(guó)家財(cái)政體制，并認(rèn)為1999年預(yù)算改革之前，中國(guó)都沒有建立起一個(gè)有效的預(yù)算體制來(lái)填補(bǔ)這個(gè)真空。③馬駿，《治國(guó)與理財(cái)——公共預(yù)算與國(guó)家建設(shè)》，生活、讀書、新知——三聯(lián)書店，2011年版，73-74。

預(yù)算法在制度層面的推進(jìn)，不能忽視1994年這個(gè)關(guān)鍵性時(shí)點(diǎn)④劉克崮、賈康（2008）則認(rèn)為，“中國(guó)真正意義上的政府支出與預(yù)算改革源于20世紀(jì)90年代末?！倍聦?shí)上，制度變遷往往需要契機(jī)，即政策實(shí)踐的過程，可能滯后于現(xiàn)實(shí)制度安排。本研究的這一判斷理解在其后面的論述中得到了印證。他們也認(rèn)為“之前，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)與預(yù)算管理模式雖然做了一些調(diào)整，但由于政府職能沒有根本改變政府預(yù)算管理模式也無(wú)法進(jìn)行大的調(diào)整”（《中國(guó)稅制改革三十年親歷與回顧》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年版，391頁(yè)）。足以說(shuō)明，中國(guó)預(yù)算改革實(shí)踐的艱辛，并不是頒布法規(guī)那么簡(jiǎn)單，往往需要制度、政府職能和內(nèi)外部動(dòng)力等多方配合。。這一年的3月22日，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》經(jīng)由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，決定于1995年1月1日起正式實(shí)施。“強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展”作為目標(biāo)，被確定下來(lái)。現(xiàn)在來(lái)看，1995年11月12日國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》的作用也不可忽視。此條例完全可以理解為“1994預(yù)算法”的細(xì)化方案。兩者合璧直接影響到20世紀(jì)90年代，預(yù)算管理規(guī)范化的快速推進(jìn)，并催生了1999年預(yù)算改革實(shí)踐的再啟動(dòng)——直接指向了“預(yù)算外資金”和“部門小金庫(kù)問題”。由此延伸而來(lái)，部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)機(jī)制收付體制改革與政府采購(gòu)改革，又成為接下來(lái)10年，預(yù)算改革領(lǐng)域的工作進(jìn)展。伴隨“干中學(xué)”的深入，預(yù)算法再修定，又被納入議事日程。2010年以后，“1994預(yù)算法”經(jīng)歷了前后四次的修訂審議，最終獲得了“2014預(yù)算法修正案”。

可以看出，無(wú)論在政策層面是否以全口徑預(yù)算管理命名，預(yù)算制度革新都將所有政府收入納入預(yù)算管理，作為一以貫之的邏輯主線。這也是比對(duì)大多數(shù)現(xiàn)代國(guó)家公共財(cái)政管理經(jīng)驗(yàn)過后，各方面形成的基本共識(shí)。

（二）公共財(cái)政走向現(xiàn)代財(cái)政

創(chuàng)建一個(gè)中國(guó)公共財(cái)政體系，是一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)財(cái)政學(xué)界為之努力的重要工作。這是中國(guó)財(cái)政學(xué)從傳統(tǒng)體制機(jī)制向財(cái)政“公共性”回歸的歷程（張馨，1999；高培勇，2008），也是探索現(xiàn)代財(cái)政制度①楊志勇（2014）認(rèn)為“財(cái)政制度的現(xiàn)代化也不時(shí)引起學(xué)界的關(guān)注，例如崔潮（2012）對(duì)中國(guó)財(cái)政現(xiàn)代化作了全景式的研究。但是在十八屆三中全會(huì)之前，‘現(xiàn)代財(cái)政制度’的提法較為少見，魏杰和于同申主編的《現(xiàn)代財(cái)政制度通論》算是一個(gè)特例，該書基本上在與‘公共財(cái)政’基本相同的意義上使用‘現(xiàn)代財(cái)政制度’，而沒有對(duì)‘現(xiàn)代財(cái)政制度’作更深入的討論?！薄兜胤截?cái)政研究》，2014年第6期。之路。中共十八屆三中全會(huì)指出的“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”新定位，無(wú)疑將過去三十年公共財(cái)政建設(shè)，提升到了前所未有的全新高度。一個(gè)將財(cái)政放置于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景之下的決定，有助于我們找尋公共財(cái)政走向現(xiàn)代財(cái)政的軌跡，更有助于清晰理解透明預(yù)算改革背后的邏輯動(dòng)因。

如果說(shuō)公共財(cái)政建設(shè)開啟了財(cái)政活動(dòng)滿足公共需求，那么現(xiàn)代財(cái)政制度則要面對(duì)更為復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一種動(dòng)態(tài)的、回應(yīng)不同公共需求、平衡各方利益、實(shí)現(xiàn)福利改善、并維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的制度，被要求附加在新時(shí)期的財(cái)政改革當(dāng)中。因此，當(dāng)現(xiàn)代財(cái)政制度走過全口徑預(yù)算的制度關(guān)口過后，各方面將把目光投入到如何讓財(cái)政更好的置于監(jiān)督和檢查之下，怎么才能用好公共資金等新問題。透明預(yù)算的任務(wù)開始加重。坦誠(chéng)而言，令財(cái)政在陽(yáng)光下運(yùn)行，實(shí)在不是一件容易的事。一方面，要有相應(yīng)的制度安排和實(shí)施策略，此稱之為制度建設(shè)；另一方面，還要有社會(huì)基礎(chǔ)與治理機(jī)制，此稱之為配套措施。這一系列邏輯關(guān)系，甚至可以上升到對(duì)“中國(guó)現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型‘未完成的方案’（Habermas，1981）”命題②秦曉：《“中國(guó)現(xiàn)代性方案”求解》，《財(cái)經(jīng)》2007年第21期。的部分回應(yīng)。即公共財(cái)政走向現(xiàn)代財(cái)政的深層次問題，是現(xiàn)代性框架下的國(guó)家治理問題。具體來(lái)說(shuō)，公共需求擴(kuò)大化過后，國(guó)家財(cái)政如何運(yùn)行？公眾如何參與財(cái)政監(jiān)督事務(wù)？政府間財(cái)政關(guān)系如何調(diào)整？透明預(yù)算扮演的樞紐作用凸顯。

（三）基于現(xiàn)代性的現(xiàn)代國(guó)家治理之路

全面規(guī)范與公開透明是預(yù)算改革的自身要求，還是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要表征。如今來(lái)看，社會(huì)主義現(xiàn)代化的提法，承載著共和國(guó)近70年來(lái)的發(fā)展愿景。其核心“現(xiàn)代化”更是近現(xiàn)代中國(guó)探索復(fù)興與富強(qiáng)之路的總綱。走向現(xiàn)代化需要思想理念的轉(zhuǎn)型與治理機(jī)制的變革。現(xiàn)代國(guó)家治理的預(yù)算透明，無(wú)非包含：優(yōu)化權(quán)利運(yùn)行機(jī)制、理順政府間條塊關(guān)系、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)體系與完善預(yù)算微觀治理結(jié)構(gòu)，此四個(gè)基本問題。這四項(xiàng)內(nèi)容各司其職，但又彼此銜接。其不同于傳統(tǒng)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的屬性，體現(xiàn)了透明預(yù)算深層次的理論意涵。

首先，透明預(yù)算下的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制問題。沒有權(quán)利運(yùn)行機(jī)制的革新，預(yù)算透明的很多設(shè)想都難以實(shí)現(xiàn)。不同層級(jí)政府之間如何建立相互公開透明的預(yù)算銜接模式？上下級(jí)政府之間又該如何就預(yù)算報(bào)送、審定、批復(fù)與執(zhí)行情況進(jìn)行交流？預(yù)算執(zhí)行、決算的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)歸屬什么部門？這些問題都是在權(quán)利運(yùn)行機(jī)制框架下，落實(shí)透明預(yù)算的基礎(chǔ)性工作。

其次，透明預(yù)算下的政府間條塊關(guān)系問題。中國(guó)透明預(yù)算面臨政府間條塊關(guān)系的制約。除了財(cái)政部和各級(jí)地方財(cái)稅部門之外，坐擁政府收入權(quán)力的部門，不僅存在于中央各部委，而且存在于地方各種政府部門及下屬機(jī)構(gòu)。目前看，這些收入大部分已納入了財(cái)政預(yù)算管理，但原來(lái)小金庫(kù)的問題是否已徹底根除，尚不能過于樂觀。其實(shí)，政府間條塊關(guān)系牽涉到政府間財(cái)力與事權(quán)劃分，也牽涉到政府間收入分配。如果不能理順政府間條塊關(guān)系，透明預(yù)算改革目標(biāo)很可能大打折扣。

再次，透明預(yù)算下政府財(cái)務(wù)體系問題。中國(guó)現(xiàn)行政府財(cái)務(wù)管理體系，并不能完全反映政府真實(shí)的財(cái)務(wù)信息。防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖被作為此次責(zé)權(quán)發(fā)生制財(cái)務(wù)制度建立的初衷，但根本上看，政府財(cái)務(wù)信息是要服務(wù)于透明預(yù)算這個(gè)更大的內(nèi)容。放眼世界，多數(shù)預(yù)算透明度較高的國(guó)家，大都能在不同時(shí)點(diǎn)提供相對(duì)準(zhǔn)確的各級(jí)政府財(cái)務(wù)信息。如此，一來(lái)可以滿足公眾的知情需要；二來(lái)成為了預(yù)警政府財(cái)務(wù)危機(jī)、優(yōu)化政府部門資源配置的參考依據(jù)。

最后，透明預(yù)算下的微觀治理結(jié)構(gòu)問題。透明預(yù)算的微觀治理結(jié)構(gòu)，并不為各方面熟知，但會(huì)隨著預(yù)算改革的深入被各方面所切身感受。據(jù)對(duì)公共財(cái)政學(xué)界的權(quán)威期刊Journal of Public Economics粗略統(tǒng)計(jì)，近十年來(lái)，公共預(yù)算與公共支出方面的研究約占總研究分布的20%，且大量關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、中學(xué)入學(xué)與貧困人口救濟(jì)方面的論文被刊載。這些文章大多以預(yù)算收支數(shù)據(jù)作為研究基點(diǎn)，分析了這些財(cái)政投入的實(shí)施績(jī)效，甚至微觀分析了什么時(shí)間、什么地方、哪些人群獲得了多大福利改進(jìn)。諸多結(jié)論都可為未來(lái)預(yù)算方案制定提供經(jīng)驗(yàn)。換言之，透明預(yù)算的微觀治理機(jī)構(gòu)，是預(yù)算反饋的基礎(chǔ)。這也將預(yù)算的政治過程延伸到了真正受到預(yù)算影響的社會(huì)個(gè)體。

三、治理特征：預(yù)算結(jié)構(gòu)與技術(shù)細(xì)節(jié)

（一）透明預(yù)算是權(quán)利運(yùn)行機(jī)制的公開規(guī)范

預(yù)算制定、執(zhí)行和監(jiān)督都是權(quán)利運(yùn)行的體現(xiàn)。權(quán)利運(yùn)行機(jī)制不佳，則很難實(shí)現(xiàn)其服務(wù)于公眾的既定目標(biāo)。透明預(yù)算是接受公眾監(jiān)督，落實(shí)法治財(cái)政的重要一步。公眾關(guān)注預(yù)算不僅關(guān)注中央一級(jí)，更關(guān)心與自己日?；顒?dòng)緊密相關(guān)的省、市、縣等層級(jí)預(yù)算（何代欣，2014）。透明預(yù)算終會(huì)將所有公共部門及其運(yùn)行狀況公之于眾。為此，明確各級(jí)預(yù)算間關(guān)系及運(yùn)行機(jī)制，勢(shì)在必行。而制定權(quán)利運(yùn)行的行事規(guī)則，成為第一步?！?014預(yù)算法修正案”重申了一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的基本要求，并將上一級(jí)政府預(yù)算與下級(jí)政府預(yù)算之間的匯總關(guān)系相銜接。與以往不同，無(wú)論是本級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，除有保密要求部分之外，都被要求于20日內(nèi)向社會(huì)公開。各級(jí)部門預(yù)算、決算的公開時(shí)間及項(xiàng)目，也參照此標(biāo)準(zhǔn)。這仍然不夠，基于對(duì)不同層級(jí)間的預(yù)算各有側(cè)重的理解，本次修法對(duì)不同層級(jí)政府獲取哪些收入、如何獲取收入、執(zhí)行哪些方面支出、如何執(zhí)行支出都有原則性的安排。這都是可喜進(jìn)展。進(jìn)一步，透明預(yù)算之后是預(yù)算監(jiān)督。這里面包含了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。上下級(jí)政府間的預(yù)算、決算關(guān)系，不僅有流程上的約束，還有期限及外部監(jiān)督①第九十一條，“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告?！?。如此，預(yù)算對(duì)應(yīng)的權(quán)利有了體制內(nèi)的行為規(guī)范，也有外部監(jiān)督，而且以分層的、直觀呈現(xiàn)在各方面前。這令透明預(yù)算的內(nèi)涵豐富立體起來(lái)。

（二）透明預(yù)算是政府間條塊關(guān)系的清晰合理

透明預(yù)算對(duì)政府間條塊關(guān)系有更高的要求。一般而言，政府間橫向和縱向的關(guān)系，在財(cái)政上表現(xiàn)為財(cái)力與支出責(zé)任之間的匹配程度。各級(jí)政府做了什么事情、干得好不好、花了多少納稅人的錢，都將在透明預(yù)算的框架下呈現(xiàn)出來(lái)?，F(xiàn)實(shí)中，政府間條塊關(guān)系又是一個(gè)動(dòng)態(tài)和模糊的概念。不同地區(qū)，即使是同一級(jí)別部門，其政府間條塊關(guān)系都不完一致。分類看，這些關(guān)系包含有事權(quán)下達(dá)過程中的垂直關(guān)系；如農(nóng)林水利事業(yè)管理；有行政權(quán)管轄部門的隸屬關(guān)系，如省市縣鄉(xiāng)的科層制管理；還有相關(guān)部門之間的橫向關(guān)系，比如水資源保護(hù)中環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)與工業(yè)等部門的協(xié)同。這意味，透明預(yù)算可以執(zhí)行到各層級(jí)政府、也可以落實(shí)到各個(gè)部門，但仍只是在形式上回答了錢給了誰(shuí)，什么地方花了錢。而根本上，那些牽涉到上下級(jí)垂直關(guān)系、管轄隸屬關(guān)系和橫向協(xié)同關(guān)系的具體事務(wù)，有沒有做好，老百姓滿意不滿意，是誰(shuí)的功勞、又是誰(shuí)的過錯(cuò)，都比較難反映。這些方面往往是財(cái)政資金運(yùn)行績(jī)效高低的核心證據(jù)①學(xué)界有一種說(shuō)法認(rèn)為，“94財(cái)稅改革”未能解決的省以下財(cái)稅體制不健全問題，并造成了越往基層財(cái)力越困難。其背后原因基本上是——“上級(jí)政府下命令，下級(jí)政府買單”所致。透明預(yù)算不僅讓老百姓看得清楚財(cái)政資金往來(lái)，更重要的是讓各級(jí)政府和部門也能看清楚資金往來(lái)。雖然為了彌補(bǔ)財(cái)力與事權(quán)不均衡，我國(guó)仍然執(zhí)行著大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付政策。但這項(xiàng)政策的綜合影響非常復(fù)雜。以李永友、沈玉平（2008）的研究為例，他們發(fā)現(xiàn)，“中國(guó)政府在1994年分稅體制改革之后確立了具有集權(quán)傾向的財(cái)政收入垂直分配關(guān)系。通過財(cái)政資金的大規(guī)模雙向流動(dòng)，這種財(cái)政收入垂直分配關(guān)系促進(jìn)了財(cái)政資金的跨區(qū)域配置和財(cái)政能力的地區(qū)間均等。但作為分權(quán)體制的重要制度安排，其在均衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的作用卻很有限”《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2010年第6期。。如果說(shuō)，過去我們花了10年時(shí)間，將部門預(yù)算逐步確立起來(lái)，并預(yù)期可以很快推行到省級(jí)甚至以下，那么，政府間橫向與縱向關(guān)系的清晰合理，才可能真正實(shí)現(xiàn)透明預(yù)算下政府效率提升。

（三）透明預(yù)算是權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)信息體系作用的充分發(fā)揮

政府財(cái)務(wù)制度改革是預(yù)算改革的重要組成部門。不同的核算制度會(huì)為預(yù)算編制提供完全不一樣的參考。歷史上，中國(guó)政府財(cái)務(wù)制度改革的主要內(nèi)容是政府會(huì)計(jì)制度改革。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是國(guó)家財(cái)力和社會(huì)財(cái)富增加，政府財(cái)務(wù)管理制度有必要向權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)信息體系過渡。這一變化將有助于明確財(cái)政收支進(jìn)度如何計(jì)量、哪些資產(chǎn)和資源可以納入國(guó)家財(cái)產(chǎn)、公共設(shè)施怎樣定價(jià)與折扣、養(yǎng)老醫(yī)療是否存在缺口等以往難以處置，而又十分重要的問題。歸納起來(lái)，這都是各方面審視財(cái)政運(yùn)行可持續(xù)性的主要內(nèi)容。一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)下的現(xiàn)代財(cái)政制度，應(yīng)該是可以及時(shí)自己報(bào)告國(guó)家財(cái)務(wù)運(yùn)行狀態(tài)的科學(xué)體系。正是目前還做不到這一點(diǎn)，才會(huì)讓審計(jì)部門近兩年三次摸底地方債。不可否認(rèn)，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)信息體系才是解決問題的鑰匙。要拿到這把鑰匙，表面上要求各方面數(shù)據(jù)整合到財(cái)政上，核心則是治理理念的轉(zhuǎn)變與治理技術(shù)的更新。

（四）透明預(yù)算是政府微觀治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)完善

各國(guó)透明預(yù)算的進(jìn)程說(shuō)明，一蹴而就的轉(zhuǎn)變不如循序漸進(jìn)的調(diào)整。一方面，公眾對(duì)預(yù)算的理解與認(rèn)知，需要過程；另一方面，透明預(yù)算發(fā)揮監(jiān)督與約束作用，也需要周期。政府微觀治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)完善，已是大勢(shì)所趨。首先，公眾關(guān)心的預(yù)算透明，往往從身邊看起。入學(xué)入托、就業(yè)就醫(yī)等問題是否改善的判定標(biāo)準(zhǔn)，將從宏觀的支出數(shù)據(jù)增加，演變成公眾感知的福利變化。其次，財(cái)政的錢也是自己的錢。過去兩年，全國(guó)財(cái)政收入增速持續(xù)走低，那些年超過GDP數(shù)倍的財(cái)政增收速度，已一去不復(fù)返。而過去9個(gè)月的月均財(cái)政收入增速甚至低于GDP增速，更凸顯了財(cái)政收入變化的走低態(tài)勢(shì)。財(cái)政增收乏力，增支卻一點(diǎn)不含糊。如此來(lái)看，提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率還真不完全是頂層設(shè)計(jì)憑一己之力能完成。微觀層面的財(cái)政支出效率提升，才可能在根本上應(yīng)對(duì)收入增速降低的難題。最后，單一制國(guó)家財(cái)政體制也可以借鑒財(cái)政聯(lián)邦制的治理技術(shù)。單一制國(guó)家財(cái)政體制的優(yōu)越性顯而易見——統(tǒng)一性強(qiáng)、集中度高，但缺陷是國(guó)家財(cái)政的微觀基礎(chǔ)不那么扎實(shí)。財(cái)政聯(lián)邦主義將轄區(qū)財(cái)政收支與公共福利掛鉤，直觀上要求以透明預(yù)算為前提。雖然我們近似于單一制國(guó)家財(cái)政體制，國(guó)家財(cái)政實(shí)際上是政府收支結(jié)果的總負(fù)責(zé)人，但我國(guó)幅員遼闊，公共事務(wù)紛繁復(fù)雜，信息交流成本高等制約，客觀上要求地方政府成為主要的公共產(chǎn)品提供方。地方政府如何與轄區(qū)民眾更好打交道，將考驗(yàn)各地的治理能力。換言之，當(dāng)中國(guó)透明預(yù)算改革的前行，繞不開公眾對(duì)其居住地公共產(chǎn)品關(guān)注的時(shí)候，現(xiàn)行財(cái)政聯(lián)邦制預(yù)算透明規(guī)則，便成為可供參考的經(jīng)驗(yàn)。財(cái)政聯(lián)邦主義下摸索出來(lái)的微觀治理技術(shù)，對(duì)回應(yīng)公眾需要和質(zhì)疑，確有其特殊的優(yōu)勢(shì)。比如，預(yù)算公開時(shí)間、討論方式、決策模式和監(jiān)督檢查過程等具體環(huán)節(jié)，不僅是一句本級(jí)地方人大的“工作”可以概括，完全可以嘗試把信息化手段、財(cái)政收支預(yù)測(cè)技術(shù)與公共產(chǎn)品品質(zhì)評(píng)價(jià)方法引入其中。唯有如此，透明預(yù)算才可能坐實(shí)，而真正意義的透明預(yù)算才可能從紙面走向現(xiàn)實(shí)。

〔1〕高培勇.公共財(cái)政：概念界說(shuō)與演變脈絡(luò)——兼論中國(guó)財(cái)政改革30年的基本軌跡.經(jīng)濟(jì)研究，2008年.12.

〔2〕張馨.公共財(cái)政論綱.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999.

〔3〕秦曉.當(dāng)代中國(guó)問題：現(xiàn)代化還是現(xiàn)代性.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

〔4〕J.Habermas，The Theory of Communicative Action，Boston：Beacon Press，1981.

〔5〕楊志勇.現(xiàn)代財(cái)政制度：基本原則與主要特征.地方財(cái)政研究，2014.6.

〔6〕何代欣.實(shí)現(xiàn)規(guī)范透明預(yù)算制度需要做什么.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)（理論版），2014.7.7.

〔7〕王雍君.中國(guó)公共預(yù)算改革：從年度到中期基礎(chǔ).經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.