陸成林

（遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所，沈陽(yáng) 110002）

國(guó)家治理與地方財(cái)政改革
——首屆地方財(cái)政改革與發(fā)展論壇概述

陸成林

（遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所，沈陽(yáng) 110002）

2014年8月16日，遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院以及《地方財(cái)政研究》雜志社在大連聯(lián)合舉辦了2014年首屆地方財(cái)政改革與發(fā)展論壇“國(guó)家治理與地方財(cái)政改革”專(zhuān)題研討會(huì)。論壇邀請(qǐng)到財(cái)政科研系統(tǒng)、財(cái)經(jīng)院校、財(cái)經(jīng)類(lèi)期刊等諸多機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家學(xué)者以及財(cái)政業(yè)務(wù)人員，圍繞國(guó)家治理與地方財(cái)政改革進(jìn)行研討，提出了輔助決策、服務(wù)實(shí)踐的新思路和新建議，不僅贏(yíng)得與會(huì)者的普遍共鳴，也產(chǎn)生了良好的社會(huì)反響。現(xiàn)將論壇研討情況綜述成文，以期對(duì)財(cái)政發(fā)揮國(guó)家治理支柱作用有所裨益。

一、關(guān)于國(guó)家治理與財(cái)政改革

1.把握好當(dāng)前的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

——遼寧省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)侯志平認(rèn)為，遼寧老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主，受本輪經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響很大，上半年GDP增速放緩，制約了財(cái)政收入的增長(zhǎng)，支出壓力日益加重。這種現(xiàn)象反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體形勢(shì)，遼寧自然不能獨(dú)善其身。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期已經(jīng)過(guò)去，開(kāi)始發(fā)展到中速增長(zhǎng)階段。

——中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬海濤認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)入新的運(yùn)行區(qū)間，這就決定了財(cái)政收入增速的變化。在宏觀(guān)調(diào)控方面轉(zhuǎn)變?yōu)橐晕⒄{(diào)為主，政府投資應(yīng)讓位于民間投資，并以提供公共物品為主，同時(shí)著重進(jìn)行產(chǎn)生結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)一步完善營(yíng)改增改革，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展。

2.準(zhǔn)確理解國(guó)家治理的內(nèi)涵

——財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所劉尚希認(rèn)為，國(guó)家治理的內(nèi)涵包括三個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性。國(guó)家治理是整體的，不是局部的，離不開(kāi)不同的層面不同的主體互動(dòng)、協(xié)調(diào)、合作。二是強(qiáng)調(diào)行為，而不是制度。不能從文本上看出臺(tái)了多少法律，多少規(guī)章制度，而是重在行動(dòng)，重在行為。三是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是治理體系怎么樣去有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

——馬海濤認(rèn)為，國(guó)家治理概念的提出源自對(duì)過(guò)去改革歷程的反思。治理強(qiáng)調(diào)參與社會(huì)管理多元主體權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的對(duì)等。可以說(shuō)，治理是多元的、互動(dòng)的，甚至是民主的。

——江西財(cái)經(jīng)大學(xué)李春根認(rèn)為，國(guó)家治理要建立在有效的制度和公平的規(guī)則之上，它是多主體的，多中心的，它不是一套既定的規(guī)則而是一個(gè)過(guò)程。具有系統(tǒng)性、法治性、透明性、互動(dòng)性等主要特征。

3.推進(jìn)國(guó)家治理與深化財(cái)政改革

——?jiǎng)⑸邢ＵJ(rèn)為，推進(jìn)國(guó)家治理的核心是分權(quán)，不同性質(zhì)的權(quán)利，在不同級(jí)次之間的劃分是不一樣的。一是政府向市場(chǎng)分權(quán)，形成分工和合作；二是政府向社會(huì)分權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理約束；三是中央向地方分權(quán)，調(diào)動(dòng)起地方積極性。

——遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所王振宇認(rèn)為，地方財(cái)政制度安排體現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方關(guān)系，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等方面緊密聯(lián)系，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。

——大連市財(cái)政局張威認(rèn)為，國(guó)家治理不再是強(qiáng)制、統(tǒng)治，應(yīng)該是平等的，政府不能代替公民做出選擇。政府在制定政策時(shí)要預(yù)期公民的反應(yīng)，重視消費(fèi)者的需求和滿(mǎn)意度，關(guān)注其感受和需求。

——中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)李祥云認(rèn)為，實(shí)施國(guó)家治理亟待加強(qiáng)基層財(cái)政能力建設(shè)。首先，要轉(zhuǎn)變觀(guān)念，在基層政府層面建立起財(cái)政是國(guó)家治理基礎(chǔ)的基本認(rèn)識(shí)。其次，合理劃分事權(quán)，清晰界定政府之間、部門(mén)之間事權(quán)責(zé)任。第三，加強(qiáng)預(yù)算管理，做好績(jī)效預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)。

二、關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政制度與預(yù)算管理制度改革

1.建立現(xiàn)代財(cái)政制度的總體思路

——廈門(mén)大學(xué)陳工認(rèn)為，建立現(xiàn)代化財(cái)政制度的核心在于預(yù)算現(xiàn)代化。預(yù)算是政府的財(cái)政收支計(jì)劃，是政府的政策性文件、財(cái)務(wù)報(bào)告、行政綱領(lǐng)，以及向公民發(fā)布信息的傳播機(jī)制。提高預(yù)算現(xiàn)代化，首先要看預(yù)算編制是不是有一個(gè)中長(zhǎng)期的規(guī)劃；其次，要看預(yù)算的審批程序是否合理；第三，看政府財(cái)務(wù)以及會(huì)計(jì)的控制是否有一般標(biāo)準(zhǔn)；第四，看政府審計(jì)是否以公平客觀(guān)的方式進(jìn)行。

——侯志平指出，建立現(xiàn)代預(yù)算制度關(guān)鍵是年度預(yù)算控制方式的調(diào)整，這需要淡化財(cái)政收入概念，還原于應(yīng)收盡收原則，符合財(cái)政部提出的順周期和逆周期要求，但加大了預(yù)算編制難度。同時(shí)，還要做好地方舉債工作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的跨年度平衡，應(yīng)對(duì)好財(cái)政的超收短收、超支短支狀況。

——?jiǎng)⑸邢ＵJ(rèn)為，要通盤(pán)考慮財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分的前后順序，先劃分財(cái)權(quán)，確定稅權(quán)的歸屬，然后才能去考慮事權(quán)的調(diào)整，在中央與地方之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

2.提高預(yù)算制度的現(xiàn)代化水平

——遼寧大學(xué)楊志安認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)決定中提出了全口徑預(yù)算的目標(biāo)。推進(jìn)全口徑預(yù)算，一是要分類(lèi)推進(jìn)四本預(yù)算，橫向到邊，縱向到底；二是單獨(dú)編制政府性債務(wù)預(yù)算；三是超收收入要經(jīng)過(guò)人大審批；四是建立上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制；五是推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明；六是加快相關(guān)立法。

——廈門(mén)大學(xué)朱芳芳認(rèn)為，20世紀(jì)20年代的美國(guó)腐敗問(wèn)題非常嚴(yán)重，正是通過(guò)預(yù)算改革，把預(yù)算變得更多、更細(xì)、更透明，才有了所謂的“進(jìn)步時(shí)代”。因此，財(cái)政改革要破題，就要從預(yù)算透明度做起，接受監(jiān)督。

三、關(guān)于地方財(cái)政改革與地方稅體系建設(shè)

1.地方財(cái)政改革的主要任務(wù)

——馬海濤認(rèn)為，為了應(yīng)對(duì)財(cái)政收入增速放緩的新常態(tài)，地方財(cái)政需要調(diào)整支出政策，優(yōu)化公共產(chǎn)品提供機(jī)制，向地方分權(quán)；調(diào)整財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，降低宏觀(guān)稅負(fù)，向市場(chǎng)分權(quán)；做好預(yù)算制度改革的大文章，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配。

——撫順市財(cái)政局楊麗波認(rèn)為，推進(jìn)地方財(cái)政改革需要從多個(gè)方面著手，包括收入分配改革，深化行政審批制度改革，推進(jìn)事業(yè)單位改革，推動(dòng)費(fèi)改稅進(jìn)程，等等。凡是具有公共品屬性的事務(wù)，都應(yīng)明晰政府職責(zé)；凡是市場(chǎng)可以配置的資源，政府都應(yīng)退出。

2.推進(jìn)地方稅體系建設(shè)

——中國(guó)人民大學(xué)岳樹(shù)民認(rèn)為，地方稅體系建設(shè)不僅要考慮政府財(cái)力，還包括稅制體系的穩(wěn)定性和有效性。一是從系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性方面考慮，將不同稅種全面聯(lián)系起來(lái)。二是確保地方稅體系的法治、規(guī)范。三是考慮統(tǒng)一性和公平性問(wèn)題，賦予省級(jí)政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)。

——吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)王金霞認(rèn)為，在轉(zhuǎn)型時(shí)期地方稅體系建設(shè)面臨很多矛盾。一是地方稅制建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)系。地方稅建設(shè)要借鑒20世紀(jì)80年代減稅讓利的思路來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力，勢(shì)必加重財(cái)政收支矛盾。二是新時(shí)期地方稅收的來(lái)源將從以企業(yè)為主轉(zhuǎn)變成以居民為主，這對(duì)稅收管理理念和管理模式是一個(gè)沖擊。

四、關(guān)于深化財(cái)政體制改革

——?jiǎng)⑸邢ＵJ(rèn)為，地方財(cái)政體制屬于地方治理的范疇。在國(guó)家層面搞分稅制是必須的，但是在地方層面需要因地制宜，調(diào)動(dòng)地方的積極性，形成中央與地方之間的分工與合作。地方政府是否實(shí)行省直管縣，需要考慮人口、面積、發(fā)展水平和管理能力等因素。已經(jīng)納入省直管縣的縣域經(jīng)濟(jì)都比較發(fā)達(dá)，容易導(dǎo)致強(qiáng)枝弱干的狀況，縣與縣之間無(wú)法進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。

——王金霞認(rèn)為，對(duì)分稅制需要進(jìn)行揚(yáng)棄，可以概括為“破、立、留”。所謂“破”，就是說(shuō)大稅種在中央地方之間的分配比例應(yīng)當(dāng)有所突破。所謂“立”，就是說(shuō)推動(dòng)稅收立法。所謂“留”，就是要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，維持央地之間的分配格局。

此外，遼寧省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)副主席金虎指出，此次會(huì)議是遼寧社科領(lǐng)域一個(gè)非常重要的學(xué)術(shù)活動(dòng)，對(duì)于推動(dòng)地方社會(huì)科學(xué)更好地為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、老工業(yè)基地振興服務(wù)，具有重要作用。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院姜曉輝、《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》編輯部劉承禮、瞭望新聞周刊王健君、吉林省財(cái)政科學(xué)研究所張依群、新疆財(cái)政科學(xué)研究所俞冰等對(duì)《地方財(cái)政研究》創(chuàng)刊十周年來(lái)取得的成績(jī)給予了充分肯定，認(rèn)為刊物堅(jiān)守學(xué)術(shù)本位，突出專(zhuān)題策劃，重視理論實(shí)踐的緊密結(jié)合，已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)財(cái)政領(lǐng)域最具權(quán)威性和影響力的交流平臺(tái)之一。

【責(zé)任編輯 連家明】

2014-10-23

陸成林，助理研究員，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。