● 李朝陽

城市化是一個(gè)涉及人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織、城市領(lǐng)導(dǎo)、城市文化、城市建設(shè)等因素的生態(tài)復(fù)合體。隨著美國(guó)19世紀(jì)末20世紀(jì)初城市化的推進(jìn)，城市成為美國(guó)生活的中心，而教育是這個(gè)進(jìn)程中一個(gè)不可回避的課題，尤其是位于美國(guó)大城市中的城市學(xué)校隨著城市化逐步興起，以便服務(wù)居住在大城市地區(qū)學(xué)生和家庭的教育需求。教育制度的發(fā)展需要更加復(fù)雜的管理。而本文研究問題便由此而起：在新的環(huán)境中美國(guó)城市學(xué)校的管理如何變革？變革中不同階層的權(quán)力博弈如何展現(xiàn)？變革主旋律是什么？變革有什么特點(diǎn)？美國(guó)城市化中城市學(xué)校的管理則展現(xiàn)了這一過程。本文擬對(duì)此時(shí)期城市學(xué)校的管理變革進(jìn)行研究，以揭示城市化進(jìn)程中的教育變遷。

一、美國(guó)城市學(xué)校管理變革的歷程

20世紀(jì)初，美國(guó)城市學(xué)校爭(zhēng)奪教育權(quán)力的兩大決策體制一方以選區(qū)為代表，另一方要求將城市學(xué)校的控制權(quán)集中到專家之手，這些改革者試圖在整個(gè)城市內(nèi)選舉校董會(huì)代替選區(qū)內(nèi)的選舉，要求建立一種更專門化的、規(guī)定明確的等級(jí)制科層秩序管理學(xué)校。在城市學(xué)校管理權(quán)的爭(zhēng)奪過程中充滿不同階級(jí)的權(quán)力博弈和價(jià)值觀沖突。

（一）集權(quán)化：城市學(xué)校管理權(quán)的爭(zhēng)奪

1.紐約“百人委員會(huì)”的學(xué)校戰(zhàn)爭(zhēng)

1896年廢除選區(qū)教育委員會(huì)權(quán)力的“學(xué)校戰(zhàn)爭(zhēng)”是集權(quán)化的倡導(dǎo)者和反對(duì)者的斗爭(zhēng)。這場(chǎng)斗爭(zhēng)破壞了下放的權(quán)力。倡導(dǎo)者制定了學(xué)?，F(xiàn)代化的藍(lán)圖，他們認(rèn)為集權(quán)化運(yùn)動(dòng)是民眾反對(duì)坦慕尼協(xié)會(huì)的起義。倡導(dǎo)者指出：在紐約如此滲入外國(guó)的影響、語言和觀念，而使學(xué)校受到地方控制，這種控制的影響是非美國(guó)的。很多地區(qū)有成群外國(guó)人，幾乎聽不見一句英語，生活方式令美國(guó)人感到反感。[1]在集權(quán)者看來，移民窮人顯然不適合管理自己的教育事務(wù)。而選區(qū)制度捍衛(wèi)者認(rèn)為政黨不僅是一種獲得個(gè)人進(jìn)步和影響的手段，也是解決或容納異質(zhì)城市中不同價(jià)值和權(quán)力的手段。他們指出學(xué)校的地方控制保證教育者對(duì)社區(qū)期望做出積極反應(yīng)。他們稱倡導(dǎo)者是貴族和理論家，對(duì)學(xué)校體制無深入了解。倡導(dǎo)者回應(yīng)這種階級(jí)差別的挑唆者是“公共和平的敵人、傻瓜或煽動(dòng)者”。[2]1896年4月在市長(zhǎng)簽署廢除選區(qū)委員會(huì)議案時(shí)，集權(quán)者贏得學(xué)校戰(zhàn)爭(zhēng)。

2.費(fèi)城的“1905 年革命”

1885年費(fèi)城公共教育協(xié)會(huì)試圖摧毀選區(qū)委員會(huì)，解決學(xué)校管理和公共教育委員會(huì)的任命，廢除地方和人為的分割。1895年協(xié)會(huì)向哈里斯堡立法機(jī)關(guān)提交議案，遭到地方委員會(huì)代表的強(qiáng)烈反對(duì)。反對(duì)者在聽證會(huì)和《塔格特時(shí)代》散播對(duì)改革者勢(shì)利行為的奚落。而改革者是有社會(huì)地位的人，他們要么被載入《費(fèi)城藍(lán)皮書》，要么被列入《社會(huì)名人錄》。1903年學(xué)校董事受賄的罪行，再加上全國(guó)雜志和地方報(bào)紙對(duì)學(xué)校腐敗強(qiáng)有力的曝光，重振了改革運(yùn)動(dòng)。集權(quán)者致力于把費(fèi)城從政治墮落中挽救出來。為回應(yīng)公眾對(duì)誠(chéng)實(shí)和效率的要求。州領(lǐng)導(dǎo)人也贊成學(xué)校重組委員會(huì)議案，立法機(jī)關(guān)全票通過提議。新法律廢除了選區(qū)委員會(huì)的權(quán)力，改革者稱它為費(fèi)城的1905年革命。

3.圣路易斯學(xué)校章程的修訂

責(zé)任從董事移位督學(xué)是圣路易斯學(xué)校邁向強(qiáng)大的中央控制的第一步。本著信奉效率和經(jīng)濟(jì)原則的精神，學(xué)校通過引入分級(jí)課程、學(xué)區(qū)計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)化的建筑和受過專門訓(xùn)練的專業(yè)教學(xué)人員，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性。學(xué)校示范章程與韋伯所述的新官僚體制特征相同：理性和有秩序的程序制度，權(quán)力從選舉的官員或有魅力的領(lǐng)袖移交給官僚，這些官僚經(jīng)過專家訓(xùn)練，履行專門而明確界定的職能。[3]章程目的在于更有效更負(fù)責(zé)任的管理，它采用同時(shí)代公司鏟除腐敗行為的模式，除了制止董事會(huì)干預(yù)體制的日常事務(wù)外，還限制董事會(huì)的財(cái)政責(zé)任和政策。行政權(quán)力集中在高度專業(yè)化的職員手中：建筑物委員、秘書——財(cái)務(wù)主管、審計(jì)員和教學(xué)督學(xué)，這加強(qiáng)了專家控制運(yùn)作實(shí)力。根據(jù)新安排，督學(xué)成為體制中最強(qiáng)大的個(gè)體。督學(xué)被賦予任命、調(diào)動(dòng)與提升教師，改革教科書，維持學(xué)校紀(jì)律的權(quán)力。

總之，在以上案例中倡導(dǎo)者是市民精英成員，他們認(rèn)為結(jié)構(gòu)改革是創(chuàng)造有效的、理性的、非政治的學(xué)校官僚機(jī)構(gòu)的需要。反對(duì)者是與體制有著政治或職業(yè)利害關(guān)系的人。特殊的政治策略和技術(shù)依賴地方政治環(huán)境。但每個(gè)案例的中心思想和策略相似，它早先改變了美國(guó)生活的其他方面，現(xiàn)在又重塑了城市學(xué)校。在集權(quán)化之后，與決策過程中校董會(huì)規(guī)模和社會(huì)階級(jí)成員資格變化同樣重要的是，公司董事會(huì)具有專業(yè)化職員的模式成為一種規(guī)范。集權(quán)化帶來學(xué)校管理者角色的變化。當(dāng)教育家應(yīng)對(duì)諸多困難時(shí)，擔(dān)心混亂和無序，所以他們贊成集中和嚴(yán)格控制。

（二）效率與分化：管理變革的主旋律

通過集權(quán)化抓住機(jī)會(huì)的教育改革者獲得了對(duì)城市學(xué)校的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。這些關(guān)注效率的管理進(jìn)步主義者極力強(qiáng)調(diào)學(xué)校教育目的與經(jīng)濟(jì)的一致性，他們特別關(guān)注改善教育機(jī)構(gòu)的組織安排，力求使學(xué)校運(yùn)作盡量順利有效。

表達(dá)管理進(jìn)步主義者方向的第一個(gè)詞是“效率”。在美國(guó)教育制度擴(kuò)張時(shí)期，許多城市發(fā)展迅速，它們每年接收成千上萬個(gè)新兒童。這需要不斷建立新學(xué)校、培訓(xùn)額外教師、設(shè)置新課程、購(gòu)買書本和其他供應(yīng)，這給學(xué)區(qū)資源帶來很大壓力。這使得公眾更加關(guān)注如何處置城市學(xué)校的大量預(yù)算，擔(dān)心被指定用于教育的稅收資金的低效能和腐敗。而在19世紀(jì)末公共教育資金流進(jìn)某些特權(quán)人物的腰包是很正常的事情。這使公眾意識(shí)到在公共教育組織和管理上需要參與者擁有更高的專業(yè)精神。隨著城市學(xué)校面對(duì)更大需求，預(yù)算也變得越來越大，這些問題對(duì)于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者來說迫在眉睫。

這些關(guān)注導(dǎo)致一場(chǎng)普遍運(yùn)動(dòng)，就是1890-1920年在美國(guó)城市建立集中的高效的學(xué)校制度。上千個(gè)市政當(dāng)局從選區(qū)級(jí)的學(xué)校委員會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣倭攀降慕y(tǒng)治管理模式。這是進(jìn)步教育改革中管理動(dòng)力的重要成就之一。城市學(xué)校逐步由整個(gè)社區(qū)或市政當(dāng)局選舉的委員會(huì)掌管，有憑借經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力選舉產(chǎn)生的督學(xué)管理學(xué)校，而不是由政客選舉的地方負(fù)責(zé)人掌控學(xué)校。效率成為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)新口號(hào)。

表達(dá)這一時(shí)期管理變革的第二詞是“分化”。分化一詞闡述了此時(shí)變化的城市社會(huì)組織。社會(huì)角色的差異與逐步發(fā)展的勞動(dòng)分工和市場(chǎng)有關(guān)。管理進(jìn)步主義者認(rèn)為基于個(gè)體自然興趣與能力分配不同的社會(huì)角色，使得專業(yè)化與分化進(jìn)程更加合理。為達(dá)到目的，他們采用分化表達(dá)學(xué)校區(qū)分學(xué)生不同目標(biāo)的投入，以代表學(xué)校致力于區(qū)別為學(xué)生指定的不同目標(biāo)。這有異于前幾代教育者強(qiáng)調(diào)主體——共性與伙伴關(guān)系。伴隨管理進(jìn)步主義者的來臨，更加凸顯分化與專業(yè)化，學(xué)校變成學(xué)生開始朝向不同命運(yùn)的場(chǎng)所。管理進(jìn)步主義者正創(chuàng)造一種模式來從有限的資產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)最大可能的利益。這些發(fā)展引起學(xué)校管理和控制的新形式——官僚體制。

（三）官僚體制的植入：管理模式的確立

如韋伯所說，官僚體制作為規(guī)章制度的體系發(fā)展，由授權(quán)的個(gè)體根據(jù)日益復(fù)雜的行為規(guī)范監(jiān)測(cè)分配資源。這種組織形式以理性和客觀的方式分派權(quán)力和資源，代表著公正和效率的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在19世紀(jì)末它認(rèn)為有必要在學(xué)校預(yù)先阻止腐敗和政治干預(yù)。城市學(xué)校制定詳細(xì)規(guī)則管理成員行為，創(chuàng)造任命公職的等級(jí)制度。城市學(xué)校體制委員會(huì)認(rèn)為城市學(xué)校需要權(quán)力專門化的管理結(jié)構(gòu)。

隨著城市學(xué)校體制更大更集中的發(fā)展，官僚管理模式無處不在。官僚規(guī)則為學(xué)校提供統(tǒng)一高效的服務(wù)。設(shè)計(jì)這些資源分配和控制的管理進(jìn)步主義者試圖建立教育組織的“一種最好體制”，使學(xué)校管理的官僚模式成為有效管理的最佳選擇。[4]在新的官僚體制下，學(xué)校由無黨派選舉的學(xué)校董事會(huì)操作，學(xué)校運(yùn)作得到提高和完善，創(chuàng)建了城市學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的新風(fēng)氣。隨著等級(jí)權(quán)力和職能的專業(yè)化，它們有效進(jìn)行大型復(fù)雜的任務(wù)。管理進(jìn)步主義者的官僚改革是對(duì)大型復(fù)雜的城市學(xué)校體制的響應(yīng)，也是對(duì)教職員工一致行為的回應(yīng)，成功構(gòu)造了城市學(xué)校的結(jié)構(gòu)。

二、美國(guó)城市學(xué)校管理變革的特點(diǎn)

（一）追求效率和科學(xué)化

隨著城市學(xué)校官僚體制的日益復(fù)雜，專門管理職位數(shù)量明顯增加，效率、合理性、公正成為城市學(xué)校的最高價(jià)值。作為科學(xué)和社會(huì)效率的倡導(dǎo)者，管理進(jìn)步主義者與杰出的哲學(xué)家和選民構(gòu)成一場(chǎng)政治教育運(yùn)動(dòng)。他們?cè)O(shè)法讓集中的委員會(huì)與督學(xué)掌控城市學(xué)校，以提高學(xué)校的運(yùn)作效率。這使得集中的委員會(huì)學(xué)校督學(xué)獲得越來越大的決策權(quán)。他們把大部分精力投入到更經(jīng)濟(jì)更有效的管理。學(xué)校管理成為一個(gè)專業(yè)化領(lǐng)域。

（二）課程管理的分化

城市學(xué)校課程的安排和組織因年級(jí)不同而有所差別，課程計(jì)劃使學(xué)校與社會(huì)建立新關(guān)系。管理進(jìn)步主義者認(rèn)為，學(xué)校應(yīng)為學(xué)生未來生活面臨的任務(wù)作準(zhǔn)備。他們構(gòu)建體制的原則是“分化以滿足不同階級(jí)的學(xué)生需要”。[5]為了服務(wù)不同群體的學(xué)生，使學(xué)生適應(yīng)未來的職業(yè)和社會(huì)角色，根據(jù)學(xué)生不同的背景和出路，設(shè)置相應(yīng)的課程，并加強(qiáng)課程管理。

（三）美國(guó)化的提升

把城市多樣的種族人口變成美國(guó)公民是城市學(xué)校的使命。教育者確信完成這個(gè)使命需基本的讀寫能力和數(shù)學(xué)技能，重視美國(guó)歷史與價(jià)值觀念。通過義務(wù)入學(xué)、職業(yè)教育和公民身份達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。這是所有兒童公共教育的基石。對(duì)一些移民孩子來說，城市學(xué)校強(qiáng)調(diào)英語語言與標(biāo)準(zhǔn)化的表現(xiàn)規(guī)范，這有利于在他們父輩鄉(xiāng)村文化與美國(guó)社會(huì)掌權(quán)者的期望之間架起一座橋梁。市民也需獲得一些共同能力：熟練操作言語數(shù)字，遵照鐘表時(shí)間，填寫表格和行為模式。這以教育為手段把人們同化在一統(tǒng)社會(huì)里。但奠定家庭深層結(jié)構(gòu)類型的族群與社區(qū)價(jià)值、角色與行為差異的背后，與城市公共教育要求相沖突。這種深層結(jié)構(gòu)反映階級(jí)、宗教、城鄉(xiāng)、民族傳統(tǒng)、兒童撫養(yǎng)方法的差別。它們既涉及認(rèn)知結(jié)構(gòu)又涉及價(jià)值模式。

三、美國(guó)城市學(xué)校管理變革對(duì)我國(guó)的啟示

美國(guó)城市學(xué)校是應(yīng)對(duì)城市化及其發(fā)展需要的一種重要教育制度安排。城市學(xué)校從根本上改變了美國(guó)教育的基本面貌(從以鄉(xiāng)村為主到以城市為主)，也改變了學(xué)校教育的目的、內(nèi)容、功能和方式，在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)成為美國(guó)教育的核心。由此，美國(guó)城市學(xué)校被置于美國(guó)教育歷史的中心，城市學(xué)校開創(chuàng)了許多體制創(chuàng)新，包括專業(yè)化、官僚化、大范圍的地區(qū)性制度建設(shè)，這些體制創(chuàng)新是我們現(xiàn)代教育的特點(diǎn)。在高度城市化的社會(huì)，因?yàn)樗鼈兊呢?cái)富及對(duì)正規(guī)教育的需求，使得美國(guó)城市學(xué)校處于壟斷地位。美國(guó)城市學(xué)校的歷史表明，就管理而言，趨勢(shì)是走向更大權(quán)力的集中和永久性，這種趨勢(shì)以進(jìn)步與改進(jìn)為導(dǎo)向。[6]通過以上對(duì)美國(guó)城市學(xué)校的管理分析，對(duì)我國(guó)的啟示是：

（一）提高我國(guó)城市學(xué)校的管理效率意識(shí)

美國(guó)在世紀(jì)之交的城市學(xué)校的管理中，推崇效率，注重科學(xué)管理，設(shè)置專業(yè)教育督學(xué)管理學(xué)校，追求效率，讓決策來源于專家。為此，我國(guó)對(duì)城市學(xué)校進(jìn)行管理時(shí)，應(yīng)把學(xué)校管理權(quán)交給受過專業(yè)培訓(xùn)的教育專家，有效地利用教育資金，提高學(xué)校的運(yùn)作效率，使我國(guó)城市學(xué)校的管理真正成為一個(gè)專門化的領(lǐng)域。

（二）城市學(xué)校管理中顧及差異

美國(guó)在城市化進(jìn)程中，充分考慮到差異，通過設(shè)置差異性課程滿足不同學(xué)生群體的需要。為此，我們?cè)诔鞘袑W(xué)校的管理中，面對(duì)各種各樣的學(xué)生，應(yīng)按照學(xué)生能力、興趣和傾向，開設(shè)多樣性課程滿足學(xué)生需求，找到適合學(xué)生資歷的工作。顧及貧困兒童、弱勢(shì)群體、殘疾人士、農(nóng)民工子女的教育，使流動(dòng)人口適應(yīng)城市生活，并融入城市教育，真正做到教育機(jī)會(huì)均等。

（三）建立城市學(xué)校管理信任機(jī)制

美國(guó)在城市化進(jìn)程中，隨著人口的異質(zhì)性、物質(zhì)主義的崇尚，人際間信任走低，城市化也滋生出一些負(fù)面問題。我國(guó)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中也面臨同樣的問題。這是城市化伴生的問題。為此，我們要試圖通過教育緩解城市化帶來的信任危機(jī)。在教育過程中建立管理信任機(jī)制，在家長(zhǎng)、教育工作者、學(xué)生之間建立信任與尊重，使教育成為人力資本革命的前沿，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化發(fā)展中教育的軟實(shí)力。

（四）建立城鄉(xiāng)教育管理的伙伴關(guān)系

目前，美國(guó)的城市學(xué)校已基本上滿足了城市人口的教育需求，城鄉(xiāng)之間的時(shí)空差別逐漸模糊。而我國(guó)目前的教育資源主要集中在大城市，城市學(xué)校成為我國(guó)的教育重心，鄉(xiāng)村教育相對(duì)較差。為此，我國(guó)在發(fā)展新型的城鎮(zhèn)化中，要想實(shí)現(xiàn)教育的真正新型城鎮(zhèn)化，需要對(duì)處于劣勢(shì)的鄉(xiāng)村教育進(jìn)行重組和改造，建立鄉(xiāng)村都市，構(gòu)建城鄉(xiāng)教育長(zhǎng)久的、互益的、聯(lián)姻的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源管理的一體化，達(dá)到城鄉(xiāng)教育資源的共享。

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[3]Troen， Selwyn K. The Public and the Schools： Shaping the St.Louis System[M].Columbia，Mo.： University of Missouri Press，1975：208.

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