張粉霞，張昱

(華東理工大學(xué)公共與社會管理學(xué)院，上海 200237)

隨著全球公共治理理論與實踐的發(fā)展，政府部門也愈來愈尋求一種多元主體的跨部門合作關(guān)系①以解決日益復(fù)雜的社會議題。例如在重大災(zāi)難救援中，沒有哪一個組織能夠擁有救災(zāi)所需的所有資源，跨部門合作成為災(zāi)難救援的主要處理機制。正如有學(xué)者所言，“政府有潛力提供更為可靠的資源，非營利組織比政府更能提供個性化服務(wù)”[1]，跨部門合作為公共危機介入與災(zāi)難救援提供了一條新的治理路徑。

在國外農(nóng)村災(zāi)后救援與重建中，跨部門合作并不常見，相關(guān)事務(wù)多由社區(qū)自行完成。地震前已有社區(qū)組織運作的農(nóng)村社區(qū)，在救援應(yīng)變階段可順利發(fā)揮組織運作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，進行搜救、援助等相關(guān)事務(wù)處置，以保障農(nóng)村社區(qū)居民在地震初期保持良好的生活質(zhì)量。而在我國絕大部分農(nóng)村地區(qū)，災(zāi)難救援的響應(yīng)系統(tǒng)、預(yù)警機制、救災(zāi)資源和技術(shù)能力遠不如城市，這就必然導(dǎo)致農(nóng)村災(zāi)害救助自救能力弱的特點[2]。此外，由于農(nóng)村社區(qū)組織化程度比較低，具有一定自救能力和復(fù)原能力的社區(qū)非政府組織相對匱乏，因而一旦遭受自然災(zāi)難，大部分農(nóng)村地區(qū)將更加依賴于外部力量的介入救援與支持。正如有學(xué)者指出，面對農(nóng)村災(zāi)難救援與重建這樣一個極為重要、極其復(fù)雜、所涉及的項目內(nèi)容和資源種類非常廣泛的系統(tǒng)性工程，沒有哪一個組織能夠獨立完成或承擔(dān)責(zé)任，有效的公共危機管理往往需要整合各級政府、各種組織乃至于整個社會的力量[3]。由此，對于本土情境下的農(nóng)村災(zāi)難救援而言，大力推進跨部門合作之重要性和緊迫性不言而喻。正是這種中西語境的差異，為人們研究本土農(nóng)村災(zāi)難救援中的跨部門合作帶來了挑戰(zhàn)和空間。

遺憾的是，目前對于我國農(nóng)村災(zāi)難救援的研究主要聚焦于緊急救助、風(fēng)險管理、社區(qū)重建和生計發(fā)展等議題，對跨部門合作經(jīng)驗的提煉與反思不足。而且，由于我國特殊的歷史脈絡(luò)和社會條件，農(nóng)村災(zāi)難救援中的跨部門合作實踐起步較晚，僅有的少量案例呈現(xiàn)出臨時性、被動性的形態(tài)特征，并未發(fā)揮應(yīng)有的聯(lián)動效應(yīng)和功能?；诖?，筆者擬通過上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團介入“5.12”汶川震災(zāi)救援服務(wù)的實踐和訪談材料，探尋我國農(nóng)村災(zāi)難救援中跨部門合作的困境、內(nèi)在根源及其治理路徑。

一、農(nóng)村災(zāi)難救援中社會工作跨部門合作的困境

在2008年“5.12”汶川特大地震后，上海市民政局與復(fù)旦大學(xué)、華東理工大學(xué)、上海師范大學(xué)、上海市社會工作者協(xié)會、浦東新區(qū)社會工作者協(xié)會、上海市陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心等多家組織機構(gòu)聯(lián)手合作，組建“上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團”(以下簡稱“服務(wù)團”)，服務(wù)團內(nèi)設(shè)四支服務(wù)隊(華東理工大學(xué)服務(wù)隊、復(fù)旦大學(xué)服務(wù)隊、陽光·上海師大服務(wù)隊和浦東新區(qū)社工服務(wù)隊)進駐都江堰市四個過渡安置社區(qū)②開展服務(wù)。

從組織架構(gòu)來看，服務(wù)團是由政府、高校和社會組織等多主體構(gòu)成的跨部門聯(lián)合體。其中，上海市民政局作為牽頭者與主導(dǎo)者，承擔(dān)著組織決策的角色功能；以高校力量和社會組織組成的四支服務(wù)隊則是具體執(zhí)行者，發(fā)揮著介入災(zāi)區(qū)開展社工服務(wù)的功能；上海市社工協(xié)會，既負責(zé)服務(wù)團團部的行政后勤工作，也發(fā)揮著民政局與服務(wù)隊之間的信息傳遞橋梁與協(xié)調(diào)溝通的作用。盡管服務(wù)團圍繞“以社會工作的專業(yè)視角協(xié)助都江堰市開展災(zāi)后重建服務(wù)”的總體目標，進行了精細化的任務(wù)分工，但在充滿困難性和復(fù)雜性的實踐運作中，服務(wù)團內(nèi)部治理很快出現(xiàn)了分歧和異化，致使跨部門合作不僅未能顯現(xiàn)出預(yù)期優(yōu)勢，反而陷入重重困境。

1．身份困境

目前我國尚未有相關(guān)政策法規(guī)對社會工作參與災(zāi)害救援的介入環(huán)節(jié)、介入渠道和服務(wù)功能等方面做出明確規(guī)定。在10 個極重災(zāi)區(qū)和29 個重災(zāi)區(qū)中，除都江堰市、汶川縣、理縣等少數(shù)幾個縣因為對口援建省份要開展社會工作外，大多數(shù)地方政府的救災(zāi)體系中并沒有主動將社會工作服務(wù)納入災(zāi)后重建中，也沒有主動與社會工作站形成合作或提供資金支持[4]。

服務(wù)團在成立之初，盡管通過上海市民政局的途徑上報獲得了上海市政府及國家民政部的承認，并獲得都江堰市民政局的支持[5]，但是由于都江堰地區(qū)尚未建立社會工作制度，對于安置社區(qū)的居民和管委會來說，社會工作是一個完全陌生的概念。這導(dǎo)致服務(wù)團在介入災(zāi)難救援之初即面臨身份困境。在進入安置社區(qū)之后，四支服務(wù)隊雖然努力想要“嵌入”進以管委會為中心的災(zāi)后救援組織架構(gòu)中，但是管委會并沒有將這支“外來的隊伍”視為“自己人”，而且黨支部、居委會等負責(zé)人并不知道“社工到底是做什么的”。因此事實上，四支服務(wù)隊并沒有被正式編列進災(zāi)后救助、災(zāi)后生活重建和社區(qū)重建的正式的災(zāi)后救助框架內(nèi)，社工服務(wù)隊對安置社區(qū)中社會政策層面的參與更是極為有限?！爱?dāng)我們上海社工進入到都江堰的時候，已經(jīng)是震后一個多月的時間了，當(dāng)?shù)氐木葹?zāi)組織體系基本已經(jīng)組建完成并開始順暢運作，在這種情況下，當(dāng)?shù)毓芪瘯膊豢赡茉侔盐覀兗尤氲剿麄兊捏w系之中；另外一方面，說實話，當(dāng)?shù)毓芪瘯_實不知道‘社工’是什么，也不知道我們社工能做什么，更不知道如何把我們納入到制度化的救災(zāi)體系之中，所以剛開始，管委會的態(tài)度就是你們能做什么就做什么吧?！?訪談對象W)

盡管從表面上看，社工服務(wù)隊努力通過“嵌入式”[6]的發(fā)展路徑來取信當(dāng)?shù)卣褪転?zāi)民眾，以獲得最大化的身份合法性。但是，在社會工作專業(yè)服務(wù)能力尚且不足的前提下[7]，以及“當(dāng)?shù)卣牟唤蛹{，民政不放心，國家沒政策”[8]的制度環(huán)境中，服務(wù)隊只能以“摸著石頭過河”的尷尬狀態(tài)游離于正式救災(zāi)體制的邊緣。這種身份困境導(dǎo)致：一方面，由于無法整合到政府整體的救助工作架構(gòu)中，服務(wù)團的各類資源無法得到有效整合和利用，無法充分發(fā)揮功能作用；另一方面，這種低效的無序參與，不僅打擊了服務(wù)團的參與熱情，而且容易在政府機構(gòu)和非政府組織（服務(wù)團）之間形成互相懷疑、指責(zé)的不良互動格局[9]。

2．責(zé)信困境

責(zé)信是指在任何情境下，執(zhí)行權(quán)力的個人或組織應(yīng)該受到外部機制，以及某種程度的內(nèi)部規(guī)范的合理規(guī)制[10]。在我國對服務(wù)團這類臨時性救援組織的監(jiān)管方面，長期以來缺少財務(wù)、服務(wù)等相關(guān)法律法規(guī)的外部規(guī)制，這是一個存而不論、無可回避的問題。在此背景條件下，如何發(fā)揮服務(wù)團的內(nèi)部約束作用就顯得更為重要了。但從實際情況來看，各主體之間并未形成平等的合作關(guān)系與有效的相互約束，這主要體現(xiàn)在兩個方面：

一方面，非政府組織難以制衡政府部門。從經(jīng)費提供、政策決策和地位平等的角度來看，服務(wù)團在成立初期，其內(nèi)部并沒有形成真正的平等合作關(guān)系。上海市民政局相較于其他幾家組織機構(gòu)而言，其在服務(wù)團內(nèi)部占有相對優(yōu)勢的主導(dǎo)地位。非政府組織一旦接受政府機構(gòu)的資助，則必須要承擔(dān)機構(gòu)自治權(quán)喪失的風(fēng)險。換言之，非政府組織有可能因為接受政府經(jīng)費贊助，而導(dǎo)致機構(gòu)自主性因政治干涉而導(dǎo)致的政治妥協(xié)[11]。“你會發(fā)現(xiàn)政府還是習(xí)慣于那種大的什么抗震救災(zāi)總指揮部，他們可能還是覺得我政府要錢有錢要人有人。那你們NGO 組織就是我們下面的組織，做什么要跟我們匯報的理念。其實整體來講，這個架構(gòu)是有問題的。關(guān)鍵問題還是不要把非政府組織什么嵌入、吸入到政府里面，也就是說政府不要把非政府組織吃掉，而且要平起平座，要合作，要有這樣一種態(tài)度和理念?！?訪談對象W)

另一方面，政府部門難以監(jiān)管非政府組織。權(quán)力關(guān)系的平衡是一個動態(tài)過程，非政府組織可以通過專業(yè)力量和信息優(yōu)勢等因素來牽制政府的權(quán)力。雖然政府作為組織方和資助方，擁有最有效的控制方式——對非政府組織的責(zé)信要求和績效評估。然而，由于政府往往難以深入到實踐中去掌握信息和動態(tài)監(jiān)管，因而對于非政府組織的責(zé)信衡量與績效評估之困難，也是不可否認的事實?！拔译m然是民政局派到都江堰的上海對口援建都江堰災(zāi)后重建指揮部的，不過四支服務(wù)隊到底在安置社區(qū)做些什么，說句實話，我真的不知道。一來他們(社工服務(wù)隊)很少跟我們指揮部匯報，二來我跟他們溝通確實也不多?！?訪談對象C)

再加上四支服務(wù)隊在都江堰開展的災(zāi)后重建服務(wù)是“提供社會服務(wù)”而非“生產(chǎn)公共產(chǎn)品”，其服務(wù)通常是無形且很難測量的。在此種情況下，上海市民政局很難從四支服務(wù)隊的實務(wù)運作特質(zhì)來評估他們的服務(wù)成效。正如有學(xué)者指出：“事實上，政府機構(gòu)對非營利組織的責(zé)信要求與控制，要遠比想像中來的微弱?！盵12]本文案例在很大程度上印證了這個理論判斷。

3．信任困境

信任是組織間能夠建立合作關(guān)系的基礎(chǔ)，特別是在災(zāi)難情景下，若組織之間先前已經(jīng)具有社會網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，信任則較容易建立，這對于災(zāi)難時的集體行動有非常大的幫助[13]。長期以來，上海市民政局就一直承擔(dān)著上海社會工作職業(yè)化、專業(yè)化的推動者角色，與其他幾家組織機構(gòu)負責(zé)人有較為密切的人際互動和不錯的信任基礎(chǔ)，這為“5.12”震災(zāi)后“服務(wù)團”快速組建奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，在合作關(guān)系建立后的后續(xù)運作中，上海市民政局與四支服務(wù)隊之間以及四支服務(wù)隊之間的信任關(guān)系卻出現(xiàn)了波動和流失。

從縱向?qū)用鎭砜?，上海社工協(xié)會的功能不彰導(dǎo)致了組織間信任關(guān)系的流失。合作關(guān)系的契約化，是維系組織間信任、防范組織投機行為的關(guān)鍵所在。盡管服務(wù)隊在進駐都江堰安置社區(qū)之前，都與服務(wù)團團部簽署了“上海社工服務(wù)團合作協(xié)議書”，看似完成了這一“契約化”過程。但實際上，社工協(xié)會的強行政背景（在人員構(gòu)成方面，僅僅配備1名專職工作人員，其他13 名人員都來自上海市民政局相關(guān)處室和事業(yè)單位），導(dǎo)致其“官本位”情結(jié)比較濃重，往往采取行政指令而不是履行契約的方式來指揮四支服務(wù)隊。服務(wù)隊的工作人員經(jīng)常要承擔(dān)額外的、臨時性的、行政性的事務(wù)，精力被無謂地消耗，士氣被嚴重削弱，對社工協(xié)會也缺乏信任感。再說，這種臨時性抽調(diào)的團部工作組，存在對工作任務(wù)不熟悉、人員之間的重新協(xié)調(diào)配合等問題，對于服務(wù)隊的合理訴求不能及時向上反饋，這都在很大程度上動搖了組織間的信任根基?！罢w感覺，我們服務(wù)團是沒有‘腰’的，就是沒有那個可以起到傳遞、溝通、整合的平臺。這些功能的發(fā)揮本應(yīng)該是上海市社工協(xié)會來承擔(dān)的。但是就感覺社工協(xié)會當(dāng)時就沒有存在感。5.12 地震發(fā)生之后，社工協(xié)會其實應(yīng)該嘗試著先和政府溝通，發(fā)揮橋梁作用，看看我們能不能聯(lián)合來做一些事情。四支服務(wù)隊進駐都江堰之后，在服務(wù)隊之間的橫向溝通，服務(wù)隊與團部之間的縱向溝通等方面，社工協(xié)會也應(yīng)該搭建平臺，發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用。但事實上，這些作用發(fā)揮的都不太好?！?訪談對象W)

從橫向?qū)用鎭砜?，四支服?wù)隊在都江堰的四個不同安置社區(qū)開展服務(wù)，由于空間距離較遠，服務(wù)隊之間橫向?qū)I(yè)交流溝通甚少，在面對災(zāi)區(qū)的共同性問題時，有限的專業(yè)力量并未進行有效整合。甚至，四支服務(wù)隊之間的“專業(yè)競爭”甚至超過了“專業(yè)合作”。在合作優(yōu)先于競爭的災(zāi)后救援中，這種專業(yè)競爭導(dǎo)致的直接后果就是四支服務(wù)隊之間各自經(jīng)營、信息資訊分享較少，服務(wù)項目無法整合，形成“各拉各的琴，各唱各的調(diào)”的信任流失局面。

信任本身具有高度脆弱性、且其建構(gòu)過程具有高度動態(tài)性，細小沖突與微妙矛盾都可能使已經(jīng)建立的信任關(guān)系瞬間產(chǎn)生裂縫。從服務(wù)團內(nèi)部關(guān)系的演變進程來看，在人員頻繁輪換流動的沖擊下，再加上合作主體之間減少信任波動及安定各方信心的努力和行動并不充足[14]，導(dǎo)致這種初期建構(gòu)的并不牢固的人際關(guān)系紐帶遭到嚴重破壞，服務(wù)團內(nèi)部的信任資本存量逐漸被消磨至盡。

二、農(nóng)村災(zāi)難救援中社會工作跨部門合作困境的根源

上述的三大實踐困境表明，我國農(nóng)村災(zāi)難救援中的跨部門合作機制還遠未成熟，其背后有著深刻的結(jié)構(gòu)性根源。具體而言，表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．實質(zhì)性授權(quán)不足

獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認可和充分授權(quán)，是組織之間進行有序、有效合作的前提基礎(chǔ)，即使是擁有高度的自有裁量權(quán)的組織也概莫能外，因此在建立合作伙伴關(guān)系時，不論幾個組織合作，均需要有高層級的領(lǐng)導(dǎo)的承認與支持[15]。在此次農(nóng)村災(zāi)難救援過程中，上海服務(wù)團缺乏合法身份之根源，主要在于各級政府部門的制度性、實質(zhì)性授權(quán)不足。

從表面上看，政府高層領(lǐng)導(dǎo)的認可與對口援建制度為服務(wù)團的整體性介入提供了保障。“5.12”地震發(fā)生后，中央政府第一時間啟動全民緊急響應(yīng)機制，于2008年6月11日印發(fā)了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援方案》，確定東部、中部地區(qū)19個省市作為援助方，援助四川省18個縣市及甘肅、陜西等受災(zāi)嚴重地區(qū)進行災(zāi)后恢復(fù)重建工作[16]。這為服務(wù)團整體性進駐都江堰開展災(zāi)后服務(wù)提供了政策上的授權(quán)。2008年5月15日，上海市民政局印發(fā)《上海市民政局關(guān)于組建“上海社工災(zāi)區(qū)援助團”的請示》，向上海市政府請示，將組建的“上海社工災(zāi)區(qū)援助團”(后更名為“上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團”)納入市政府派出的專業(yè)救災(zāi)團隊范圍管理[17]，為服務(wù)團的成立賦予了一定的合法性。

但客觀而言，這僅僅是一種形式上的授權(quán)，出臺的相關(guān)政策文件僅僅解決了服務(wù)團的“出生”和“入場”問題，但是對社會工作在現(xiàn)有救災(zāi)服務(wù)體系中的參與權(quán)限、職責(zé)分工、功能定位等議題并未做出明細界定。如我國臺灣地區(qū)的災(zāi)害救助政策就明文規(guī)定：“社工員需訪視所有的罹難、失蹤及重傷家庭，以了解個案需求并提供相關(guān)服務(wù)；天然災(zāi)害受災(zāi)戶在生活重建過程中所需要的資源，需經(jīng)由社工員評估后發(fā)放。”[18]相比之下，我國諸如此類實質(zhì)性授權(quán)則嚴重缺失?！斑@和我們的體制有關(guān)，政府一直是個強政府，他(政府)感覺你們是來輔助我的，把社工當(dāng)成志愿者來看待的，你是志愿者那你就在救災(zāi)服務(wù)體系的外圍做一些工作?？次覀兊年P(guān)于救災(zāi)的很多制度性的文件中，是沒有‘社工’二字的。其他的比如教育、衛(wèi)生、治安等工作，這些災(zāi)后重建文件中都有規(guī)定，但是我們社工是沒有的。”(訪談對象D)

顯而易見的是，非實質(zhì)性授權(quán)遠遠不足以維系跨部門合作關(guān)系的長效運行。換言之，現(xiàn)階段我國非政府組織發(fā)展所迫切需要的，正是通過法律制度、政策文本等方式獲得實質(zhì)性授權(quán)。尤其是在農(nóng)村災(zāi)難救援這樣一個民間救援組織相對弱勢、同時又缺乏對政府公共權(quán)力形成有效制約的實踐場域，可以說，實質(zhì)性授權(quán)不足是導(dǎo)致跨部門合作關(guān)系受到權(quán)力侵蝕、進而喪失其平等性與有序性的最主要原因。

2．主體間目標沖突

在此次農(nóng)村災(zāi)難救援中，上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團涉及多個利益相關(guān)者，包括政府部門、社會服務(wù)機構(gòu)、社會工作者、服務(wù)對象等，形成了多主體、多層次的責(zé)任。而當(dāng)不同責(zé)信主體之間的目標期待與責(zé)任取向不一致，同時又缺乏對相應(yīng)責(zé)任的制約以及對多元責(zé)任的有效調(diào)和機制時，就很容易產(chǎn)生責(zé)信困境。

其一，對于一線的社工服務(wù)隊來說，其目標關(guān)注是如何面向安置社區(qū)和受災(zāi)群眾有效開展社會工作服務(wù)，以及進行各項評估與研究資料的收集。因此，他們希望政府提供更周全、細致的保障性支持，而不要過多干預(yù)和影響服務(wù)的專業(yè)性。

其二，對于中間層級的行政協(xié)調(diào)和后勤服務(wù)的服務(wù)團團部來說，由于其工作人員多為民政系統(tǒng)下屬工作人員，因此在協(xié)調(diào)服務(wù)的過程中，“對上負責(zé)”的認知慣性導(dǎo)致“對下服務(wù)”的功能發(fā)揮不足。

“可能因為他們(服務(wù)團團部)都是體制內(nèi)的人。給我感覺，這種體制內(nèi)的人員有一種‘多一事不如少一事’的態(tài)度。他們沒有要推動我們這個行業(yè)發(fā)展的積極的態(tài)度，而是××局長(民政局領(lǐng)導(dǎo))要推動，我不得不去做的那種被動的狀態(tài)。沒有整合、協(xié)調(diào)的平臺，到最后，就成為我們四支服務(wù)隊自拉自唱了的松散的局面。所以我就感覺這個作用沒有發(fā)揮好。”(訪談對象D)

其三，對于高層的行政決策團體來說，關(guān)注焦點更多在于服務(wù)的效率、效果以及造成的社會影響度方面，潛在的理念導(dǎo)向是對“政績工程”負責(zé)。這種互有錯位的職能期待差異使得服務(wù)團內(nèi)部、服務(wù)團與政府部門之間的矛盾重重、難以調(diào)和?！霸谀欠N場域中，大家都關(guān)心民眾的需要。但是民眾需要的實現(xiàn)方式、實現(xiàn)程度、實現(xiàn)的節(jié)點上，可以說四支服務(wù)隊與上海民政局之間，甚至四支服務(wù)隊之間都是不一樣的。比如，就某個服務(wù)項目而言，對學(xué)術(shù)團隊來講可能希望能夠用專業(yè)策略和專業(yè)方法推進，但是對于政府來說，可能會覺得這樣做(專業(yè)模式的推動)太慢了，我需要在短時間內(nèi)有一個比較明顯的效果。說白了，政府要的是看得見、摸得著、甚至是能夠被宣傳報道的效果明顯的業(yè)績。”(訪談對象S)

由上可見，服務(wù)團內(nèi)部多元主體之間存在明顯的目標沖突，政府部門與四支服務(wù)隊之間并未形成真正的平等合作關(guān)系。尤其是在服務(wù)團的重大決策上，基本上都是由上海市民政局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定，缺少目標主體之間的協(xié)商與調(diào)和。這種“政府主導(dǎo)式”的不平等合作關(guān)系嚴重削弱了其他幾家非政府組織參與合作的積極性，進而使聯(lián)合救災(zāi)的服務(wù)效果以及跨部門合作關(guān)系的持續(xù)性受到影響。

3．組織間溝通不暢

在災(zāi)后救援服務(wù)中，上海社工災(zāi)后重建服務(wù)團內(nèi)部橫向和縱向?qū)用娴慕涣鳒贤ú粫硠t是信任困境的根本原因。盡管服務(wù)團在成立之初制定了旨在信息分享和溝通互動的《聯(lián)席會議制度》和《信息報送制度》，但其實際運行效果并不理想。

第一，從縱向溝通來看，四支服務(wù)隊與上海市民政局之間的信息報送與分享制度是失效的。信息報送制度要求四支服務(wù)隊以《工作日志》和《工作簡報》形式，將服務(wù)期間富有特色的工作情況、服務(wù)案例、感人故事和經(jīng)驗反思等有關(guān)信息及時報送上海市民政局。在為期四個月的服務(wù)過程中，服務(wù)隊采取“分批次輪流服務(wù)”的方式（每批隊伍約10人，服務(wù)周期為20 天），共有24 批206 人次參與服務(wù)。人員的頻繁流動，導(dǎo)致信息報送工作不及時和不穩(wěn)定。再加上相關(guān)人員對信息報送工作的不同理解，致使原本計劃一天一報的《工作日志》變成不定期的服務(wù)小結(jié)，信息的豐富性、深入性和全面性受到嚴重影響。由于參與者之間的理念差異以及執(zhí)行過程中頻繁的人員交替，導(dǎo)致信息分享并沒有理想中的那樣充分、全面、及時。

民政局信息收集的工作人員表示：“作為信息收集工作的主要負責(zé)人，我感覺四支服務(wù)隊信息報送方面并不太積極，一方面，四支服務(wù)隊的人員輪換太頻繁，20 天輪換一批人。每換一批人，我都要重新聯(lián)系相關(guān)人員。而且每批隊伍的負責(zé)人對信息報送工作的理解和執(zhí)行都不一樣。另外，作為高校的專家學(xué)者，他們在報送信息方面還是有選擇的，畢竟有些資料要作為他們今后開展科研以及發(fā)表文章的參考的，所以那些重要的一手資料，他們可能并不太愿意給我們。”(訪談對象L)

而一線的服務(wù)人員對于信息分享失效的困境實際上也有難言之隱：“從技術(shù)上來講,信息整理與分享其實是一個專業(yè)平臺。無論從技巧或能力或精力方面來說，當(dāng)時的民政局是做不了這個事情的。民政局可能更多的還是平時的行政工作流程，就是簡單的信息收集、信息報送等模式。當(dāng)時我們一線社工都很忙，要寫工作日志之類的，寫完之后交給你，你又不能幫我們做什么。我們不能只做資料收集，我們更要組一個專家團來會診，比如服務(wù)隊遇到專業(yè)困難，那你把個案提出來，那我們這個信息開放平臺就要有一個反饋機制，或者提供建議，或者提供資源，或者是提供社會關(guān)系的鏈接等。(訪談對象W)

第二，從橫向溝通來看，服務(wù)隊之間的聯(lián)系會議制度、召集人制度也是失效的。四支服務(wù)隊在實務(wù)推進中各自經(jīng)營、信息資訊分享較少，一些服務(wù)項目無法整合。如聯(lián)席會議制度規(guī)定四支服務(wù)隊每周至少召開一次碰頭會，特殊情況下可隨時召開，以充分確保服務(wù)隊伍之間的資源同享、信息互通和問題協(xié)商。但在實際中，由于政府和服務(wù)隊疲于各項事務(wù)，導(dǎo)致聯(lián)系會議制度難以常態(tài)性召開。正如有服務(wù)隊所言：“后來等到我們那批(第二批)之后，才開始搞聯(lián)席會議制度，就是大家推一個召集人之類，但是在推召集人的時候，還是出來一些小問題。因為大家在這里面考慮個人因素多的話，其實做起來就沒有什么意思了。到最后那個召集人制度(聯(lián)席會議制度)其實是根本就沒有發(fā)揮作用。包括到最后結(jié)束的時候，也是各個隊伍(學(xué)校)自己在開自己的總結(jié)會。就感覺有限的專業(yè)力量之間沒有形成合力，形象一點比喻，就是五個手指頭之間是分開的，沒有聯(lián)接的。”(訪談對象W)

第三，由于四個安置社區(qū)地處城鄉(xiāng)結(jié)合帶，彼此之間的空間距離相距甚遠，阻礙了服務(wù)隊之間的經(jīng)常性溝通。正如Zakour(1996)所研究的“組織關(guān)系路徑模型”顯示：地理距離對合作關(guān)系有著直接的影響，且呈負相關(guān)關(guān)系[19]?！盀?zāi)難本身確實太大了，我們一頭扎進安置社區(qū)之后，相互之間也來不及交流。每支服務(wù)隊都駐扎在一個安置點。而且安置點與安置點之間的空間距離也是蠻遠的。因為我們平常工作是沒有時間去的，大家都要工作到很晚，一方面很累，另一方面對當(dāng)?shù)氐牡乩砬樾我脖容^陌生，感覺不安全。”(訪談對象W)

三、農(nóng)村災(zāi)難救援中社會工作跨部門合作困境的治理路徑

1．構(gòu)建以授權(quán)為核心的制度化參與機制

這是確保非政府組織獲得身份合法性，有效、有序參與災(zāi)害救助的前提條件。盡管在2010年頒布的《自然災(zāi)害救助條例》中明確規(guī)定：“村民委員會、居民委員會以及紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法協(xié)助人民政府開展自然災(zāi)害救助工作?！边@在一定程度上賦予了非政府組織以身份上的合法性，但是在具體操作細則上,參與機制的制度化程度遠遠不夠。因此當(dāng)務(wù)之急是要建立非政府組織參與災(zāi)害救援的制度化機制。以民政為代表的政府部門，可以嘗試與非政府組織簽訂“防救災(zāi)合作備忘錄”，明確非政府組織主動參與農(nóng)村防救災(zāi)的責(zé)任義務(wù)、參與方式、參與途徑以及經(jīng)費來源等內(nèi)容，促使跨部門合作職能規(guī)范化；隨著合作的進一步加深，政府部門可以探索建立“非政府組織參與防救災(zāi)工作”的行政規(guī)章或制度性規(guī)定，為非政府組織參與農(nóng)村防救災(zāi)提供合法性來源，為災(zāi)難救援多元主體的跨部門合作提供制度保障。

2．達成平等合作的共識

一方面，政府部門應(yīng)當(dāng)擺脫過去“老大哥”的主導(dǎo)心態(tài)。要認識到農(nóng)村災(zāi)難救援過程中政府能力的局限，主動將本地或外來的非政府組織納入到正式的災(zāi)難救援體制中，提高非政府組織在偏遠農(nóng)村提供服務(wù)的活動能力，擴大服務(wù)傳遞的地域范圍，使農(nóng)村地區(qū)受災(zāi)民眾能夠及時、充分獲得救援物資和救助服務(wù)。另一方面，非政府組織要摒棄“非我莫屬”的盲目自信。不僅要認識到農(nóng)村災(zāi)難救援過程中政府作為核心“協(xié)調(diào)者”和“主導(dǎo)者”的角色，還要意識到現(xiàn)階段自身在能力和資源上的局限，要結(jié)合農(nóng)村社區(qū)分散、需求多樣的特點，主動配合當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)村基層組織開展偏遠地區(qū)物資配送、受災(zāi)家庭需求調(diào)查、受災(zāi)村民關(guān)懷訪視等服務(wù)。

3．建立多元化的合作模式

防災(zāi)備災(zāi)階段，建立多元的跨部門溝通聯(lián)系渠道。政府與非政府組織之間的合作可以通過多種渠道加強互動聯(lián)系：政府主動、經(jīng)常邀請非政府組織參加防救災(zāi)的重要會議；建立系統(tǒng)完整的非政府組織資源庫、災(zāi)害社會工作人力資源庫，并根據(jù)職能分工進行編組，使其作為政府在農(nóng)村災(zāi)后救援中的重要補充力量進行統(tǒng)一管理；政府聯(lián)合非政府組織，定期或不定期在農(nóng)村社區(qū)舉辦防救災(zāi)課程訓(xùn)練和行動演習(xí)，協(xié)助村民掌握災(zāi)害防救和應(yīng)對技能，培養(yǎng)組建防救災(zāi)志愿者隊伍，從而增強農(nóng)村社區(qū)防災(zāi)備災(zāi)能力。

緊急救援階段，建構(gòu)靈活機動的“支援”模式。由于救援時間緊迫、任務(wù)緊急，需要最短的時間內(nèi)投入較大的人力、物力、財力以幫助受災(zāi)民眾脫離危險。鑒于目前我國救援物資絕大多數(shù)都集中在政府手中、非政府組織發(fā)展剛剛起步的現(xiàn)狀，因此在合作方式上，非政府組織需扮演好“支持者”的角色，在人力資源、物資資源、信息資源等方面配合政府開展緊急救助，并協(xié)助受災(zāi)村民開展自救、他救和互救。

恢復(fù)重建階段，建立正式的“契約式”合作模式。在恢復(fù)重建階段，災(zāi)后農(nóng)村面臨根本性的生計恢復(fù)、生活恢復(fù)、家庭功能恢復(fù)、社區(qū)功能恢復(fù)等結(jié)構(gòu)性、持久性議題。這些問題的解決需要穩(wěn)定的物資資源、固定的人力資源以及持久的服務(wù)資源等。在這種情況下，政府與非政府組織之間的合作方式，已不能采用緊急救援階段的臨時性、非正式的“支援”模式，而需要建立正式的契約化合作關(guān)系。例如針對災(zāi)后農(nóng)村需要特別關(guān)注的弱勢人口群(如留守兒童/青少年、婦女、殘疾人、孤寡老人)，政府可以制定出專門服務(wù)方案，委托有能力的社工組織駐扎農(nóng)村開展持續(xù)性的專項服務(wù)；在社區(qū)層面，政府可以成立“社工服務(wù)站”、“生活重建中心”等常駐性機構(gòu)，委托非政府組織管理經(jīng)營，為受災(zāi)民眾提供福利服務(wù)、心理支持、輔導(dǎo)訓(xùn)練、資源鏈接等多元全面的綜合服務(wù)。

注 釋：

① 跨部門合作：旨在探究第一部門(公部門)、第二部門(私部門)與第三部門(非營利組織與公民社會)在共同處理具有跨領(lǐng)域、跨組織特性的社會議題時的互動關(guān)系。這種互動關(guān)系是建立在不同行動主體間的相對自主、公平參與、責(zé)任明確、程序透明的相互鑲嵌與相互認同的互動模式上，其核心內(nèi)涵是強調(diào)跨部門互動關(guān)系的形成可以提升并增補政府職能(參見：Brinkerhoff Jennifer M. Government-nonprofit Partnership ： A Defining Framework, Public Administration, 2002, 22. p. 19-30.)。本文所指的跨部門合作主要是指第一部門與第三部門之間的合作，文中與政府組織相對應(yīng)的非政府組織主要是指第三部門組織，不包括第二部門。

② 四個安置社區(qū)位于蒲陽鎮(zhèn)，分別為勤儉人家安置點、城北馨居安置點、濱河新村安置點、幸福家園安置點。安置群眾身份主要是居住于城鄉(xiāng)結(jié)合部的務(wù)農(nóng)人員、小經(jīng)營業(yè)主。

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