張麗娜，王曉艷

(1．海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70228;2．英國貝爾法斯特女王大學(xué) 法學(xué)院，北愛爾蘭 貝爾法斯特BT71NN)

本文探討的海洋環(huán)境問題限定為海洋環(huán)境污染問題?！堵?lián)合國海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱為《海洋法公約》)第1條第4款對(duì)“海洋環(huán)境的污染”作出了明確的定義，指的是“人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動(dòng)、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響”?！逗Ｑ蠓üs》在第194條第3款從污染源的角度對(duì)海洋環(huán)境污染作出了分類，包括陸源污染、大氣源污染、船舶污染、傾倒源污染、海底開發(fā)源污染和“區(qū)域”活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成的污染。

一、南海海域的海洋環(huán)境污染現(xiàn)狀嚴(yán)峻

南海海域的海洋環(huán)境污染源主要有四種:陸源污染、船舶污染、傾倒源污染和海底開發(fā)源污染。從我國監(jiān)測(cè)的南海海域范圍來看，南海海域的海洋環(huán)境日漸衰退，劣于第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域呈逐年增加趨勢(shì)，發(fā)生赤潮的次數(shù)增多、面積變大［1］。

(一)南海海域的陸源污染

陸源污染是指陸地來源，包括河流、河口灣、管道和排水口結(jié)構(gòu)對(duì)海洋環(huán)境的污染，是陸地產(chǎn)生的各種污染物通過不同渠道，最終進(jìn)入海洋，對(duì)海洋造成污染的過程和結(jié)果。陸源污染是海洋環(huán)境污染最大的污染源，一般認(rèn)為約有80%的海洋污染是陸源污染物造成的［2］。在我國近海區(qū)域，由于沿海經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工業(yè)企業(yè)和人口流動(dòng)性增加，需要向海洋排放的垃圾和廢棄物成倍上升，加之凈化或防污染處理不夠，有的甚至不經(jīng)處理就直接進(jìn)入海洋，使沿岸河口、海灣和近海遭受不同程度的污染，僅2013年10月，我國向南海排放的生產(chǎn)污水1 280萬方、泥漿3 858立方米、食品廢棄物36噸、生活污水22 116立方米［3］。除此之外，還有大量有毒有害物質(zhì)從陸地源流入海洋，比如有機(jī)污染物、重金屬和放射性物質(zhì)等，對(duì)海洋生物資源和生態(tài)環(huán)境造成了十分嚴(yán)重的破壞。

(二)南海海域的船舶污染

船舶故意或意外地向海洋排放油類和其他有害物質(zhì)，是海洋環(huán)境遭受污染損害的一個(gè)重要因素。船舶污染是海上油污染的主要來源，石油入海后形成油膜，并發(fā)生一系列復(fù)雜的變化，致使海洋生物大量死亡或質(zhì)量下降，最終通過食物鏈危害人體健康。南海海域是亞洲與歐洲、非洲、大洋洲連接的核心地帶，是全球最繁忙的國際航道之一，“南海地區(qū)的海上運(yùn)輸占世界海運(yùn)總量的33%之多……每年經(jīng)過南海地區(qū)運(yùn)輸?shù)呢浳铩⑹?、液化石油氣等分別占世界貨物貿(mào)易總量、石油運(yùn)輸總量和液化石油氣總貿(mào)易額的大約1/3、1/2和2/3，其中僅大型油輪平均每天運(yùn)輸?shù)脑途陀? 030萬桶左右”［4］，“每天約有來自世界各國的400艘裝運(yùn)各種戰(zhàn)略物資的船舶穿梭其間”［5］。南海海域的“機(jī)動(dòng)污染源”多，船舶泄油、溢油事故層出不窮，例如2004年珠江口發(fā)生了當(dāng)時(shí)國內(nèi)最大的溢油事故，兩艘外籍集裝箱船在珠江口水域相撞，450噸重油泄漏［6］;2009年一艘巴拿馬籍集裝箱船在珠海高欄島水域擱淺，泄漏燃油50噸［7］;2012年載有7 000噸濃硫酸和140噸剩余燃油的韓國籍化學(xué)品船舶因船舶壓載艙進(jìn)水導(dǎo)致船體傾斜，在廣東汕尾碣石灣海域沉沒［1］。

(三)南海海域的傾倒源污染

1972年通過的《防止傾倒廢棄物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》(以下簡(jiǎn)稱《1972年倫敦傾廢公約》)第3條對(duì)“傾倒”作出了確切的定義:從船舶、航空器、平臺(tái)和其他海上人工構(gòu)造物上有意地在海上棄置廢物或其他物質(zhì)的任何行為;有意地在海上棄置船舶、航空器、平臺(tái)或其他海上人工構(gòu)造物的任何行為。也就是說，任何利用承載工具有意地將廢棄物傾倒入?；蛟诤Ｉ蠗壷玫男袨榫褪恰皟A倒”。在南海海域，傾倒廢棄物入海的現(xiàn)狀不容樂觀，在《1972年倫敦傾廢公約》允許傾倒的范圍內(nèi)，每年傾倒入海的大量廢棄物使得海域內(nèi)航道堵塞、船只擱淺，僅我國港口每年傾倒入海的疏浚泥和部分生產(chǎn)廢渣、粉煤灰等就達(dá)5 000萬方;而在實(shí)踐中，還存在許多違反公約規(guī)定而私自傾倒的行為，致使海洋生物中毒、死亡，甚至影響了人類的健康。更有一些發(fā)達(dá)國家將第三世界國家作為自己的垃圾處理站，海上運(yùn)輸廢棄物進(jìn)行污染轉(zhuǎn)移則是一種主要的轉(zhuǎn)移方式。

(四)南海海域的海底開發(fā)源污染

海洋石油、天然氣的開發(fā)是20世紀(jì)60年代以后迅速發(fā)展起來的新興海洋產(chǎn)業(yè)［8］，海底開發(fā)源污染是海洋油污染的重要來源，勘探、開發(fā)過程中會(huì)排放大量的含油物質(zhì)，且一旦發(fā)生井噴或其他溢油事故，將會(huì)給海洋環(huán)境造成無法估量的后果，2011年6月渤海灣的海底油井溢油事故使得5 500平方公里了海水受到污染，面積相當(dāng)于渤海面積的7%［9］。根據(jù)國土資源部相關(guān)信息，“十一五”期間，全國海洋石油勘探開發(fā)溢油污染事故共41起，其中南海22起［10］。雖然南海海域尚未發(fā)生重大的石油開發(fā)溢油事故，但是截至2009年末，南海海域的鉆井超過1 700口，平均日產(chǎn)石油17．9萬噸，2009年總計(jì)采油量約6 500萬噸，天然氣開采量約計(jì)750億立方米［11］，加之南海海域無序的開采環(huán)境，使得發(fā)生溢油事故的概率大大增加。

南海海域海洋環(huán)境污染嚴(yán)重，究其主要原因:首先，南海周邊9個(gè)國家的人口總數(shù)量約19億，占世界總?cè)丝诘?7%［12］，是世界上人口密度最高的地區(qū)之一，且基本都是正在快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展中國家，產(chǎn)生的大量的工業(yè)污染物、生活廢棄物最終由各種渠道流向海洋，對(duì)海洋環(huán)境造成了極其惡劣的影響。其次，南海位于太平洋和印度洋的要沖之地，船舶數(shù)量多、噸位大，排放入海的污染物多，船舶溢油事故的發(fā)生頻率高。第三，南海海域有豐富的生物資源和石油、天然氣儲(chǔ)備，加上島嶼爭(zhēng)端、主權(quán)未明，使得周邊各國競(jìng)相開采。油氣資源的勘探、開發(fā)等環(huán)節(jié)都會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成污染，而井噴事故、輸油管線溢油事故更會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成無法預(yù)計(jì)的后果。

二、現(xiàn)有合作組織保護(hù)南海海域海洋環(huán)境存在的問題

生態(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展的基本前提，保護(hù)環(huán)境既關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，也關(guān)乎著人類的可持續(xù)發(fā)展［13］。隨著南海海域海洋環(huán)境災(zāi)害的頻繁發(fā)生，人類越來越清楚地認(rèn)識(shí)到保護(hù)海洋環(huán)境的必要性、迫切性，許多國際性、區(qū)域性和民間組織也關(guān)注到南海這片海域的海洋環(huán)境問題，為治理、恢復(fù)、保護(hù)南海海域海洋環(huán)境做出了很多努力，獲得了一定的成績(jī)，但也存在一些問題。

(一)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署保護(hù)南海海域海洋環(huán)境存在的問題

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Programme，簡(jiǎn)稱UNEP)是“作為體現(xiàn)聯(lián)合國環(huán)境意識(shí)而成立的機(jī)構(gòu)，環(huán)境規(guī)劃署評(píng)估世界的環(huán)境現(xiàn)狀，確認(rèn)需要國際合作的重要項(xiàng)目，幫助形成環(huán)境方面的國際性法規(guī)，幫助聯(lián)合國系統(tǒng)在制定社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策時(shí)考慮到環(huán)境因素”［14］。UNEP為保護(hù)和保全全球環(huán)境，促成了一系列環(huán)境保護(hù)條約和軟法的通過，喚起了各國政府和人民對(duì)環(huán)境保護(hù)問題的重視，有力地促進(jìn)了全球環(huán)境保護(hù)的國際合作。在海洋環(huán)境保護(hù)方面，UNEP建立了一系列區(qū)域海洋項(xiàng)目，目前由14個(gè)海區(qū)構(gòu)成，按照地理區(qū)域分為:地中海、西非和中非、東部非洲、東亞海、南亞海、西北太平洋、波斯灣和阿拉伯灣、紅海和亞丁灣、南太平洋、東南太平洋、泛加勒比海、黑海、東北大西洋、波羅的海。已有140多個(gè)沿海國家和地區(qū)參加了該項(xiàng)目［15］。為保護(hù)南海海域海洋環(huán)境，UNEP建立了涵蓋南海海域在內(nèi)的東亞海區(qū)域海洋項(xiàng)目，制定了《保護(hù)和開發(fā)東亞區(qū)域海洋與海岸行動(dòng)計(jì)劃》，但是也存在一些缺陷和不足。

1．UNEP無法成為保護(hù)南海海域海洋環(huán)境的主體 UNEP是聯(lián)合國下致力于全球環(huán)境保護(hù)工作的組織，雖然為保護(hù)整個(gè)東亞海區(qū)域的海洋環(huán)境采取了一些措施，比如制定區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃、安排協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和秘書處等，但是它無法代替周邊國家來預(yù)防、減少和控制各種污染源，對(duì)影響海洋環(huán)境的陸上、海上活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)對(duì)海上溢油事故，等等。因此，UNEP在南海海域海洋環(huán)境保護(hù)工作方面的定位只能是促進(jìn)周邊國家合作的引導(dǎo)和推動(dòng)力量，要保護(hù)該海域的海洋環(huán)境，必須依靠沿岸各國的聯(lián)合力量。

2．東亞海區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)合作沒有區(qū)域公約的支持 海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域公約明確規(guī)定各國保護(hù)海洋環(huán)境的宗旨、目標(biāo)、權(quán)利和義務(wù)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、治理措施，以及違反公約規(guī)定的法律責(zé)任，督促各締約國履行海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)，對(duì)各締約國產(chǎn)生法律上的約束力，是各國合作保護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境的法律保障。而UNEP建立的東亞海區(qū)域海洋項(xiàng)目并沒有區(qū)域公約作為保障，行動(dòng)計(jì)劃經(jīng)過30多年的發(fā)展，其實(shí)施仍然是以政策導(dǎo)向?yàn)橹?，許多國家并沒有積極參加到治理活動(dòng)中來，協(xié)調(diào)實(shí)施項(xiàng)目活動(dòng)的國家機(jī)構(gòu)普遍存在遲延的情況，開展的項(xiàng)目活動(dòng)并沒有對(duì)區(qū)域環(huán)境的管理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，合作進(jìn)程極為緩慢［16］。

(二)亞太經(jīng)合組織保護(hù)南海海域海洋環(huán)境存在的問題

亞太經(jīng)合組織(APEC)是“當(dāng)今世界上惟一的建立在非約束性承諾、公開平等、尊重各方觀點(diǎn)基礎(chǔ)上的國際組織”［17］，它從成立開始就關(guān)注亞太地區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)問題。APEC經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作委員會(huì)高級(jí)官員會(huì)議下設(shè)立海洋和漁業(yè)工作小組(Oceans and FisheriesWorking Group，以下簡(jiǎn)稱OFWG)，作為保護(hù)亞太地區(qū)海洋環(huán)境與資源的官方常規(guī)活動(dòng)機(jī)構(gòu)［18］。但是，APEC在保護(hù)南海海域海洋環(huán)境方面存在以下缺陷和不足:

1．APEC的組織定位問題 APEC的最初定位是多邊性經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易合作組織，雖然它關(guān)注亞太地區(qū)的環(huán)境問題，但是它的目標(biāo)、決策和組織框架仍然是以促進(jìn)各成員國的經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易合作、推進(jìn)這一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長為中心。與保護(hù)海洋生態(tài)有關(guān)的OFWG的工作目標(biāo)就是確保海洋資源和生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展以支持漁業(yè)、水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求［19］。作為OFWG及其前身海洋資源保護(hù)與漁業(yè)工作小組的工作成果主要體現(xiàn)在幾個(gè)宣言和行動(dòng)計(jì)劃的完成(2002年《首爾海洋宣言》、2005年《巴厘島行動(dòng)計(jì)劃》、2010年《帕拉卡斯宣言》和《2010年行動(dòng)日程》)，APEC對(duì)亞太地區(qū)的海洋環(huán)境污染問題沒有給予足夠的重視，只是在宏觀上對(duì)海洋資源的可持續(xù)發(fā)展予以把握，組織內(nèi)部還沒有形成應(yīng)對(duì)和處理各種海洋污染問題的專門機(jī)制，對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)是不全面的。

2．APEC在海洋環(huán)境及資源保護(hù)方面的組織設(shè)置問題 (1)決策程序復(fù)雜、效率低下。OFWG負(fù)責(zé)評(píng)估亞太海洋生態(tài)系統(tǒng)狀況，并報(bào)告給高級(jí)官員會(huì)議;高級(jí)官員會(huì)議對(duì)報(bào)告評(píng)審并向部長級(jí)會(huì)議報(bào)告;部長級(jí)會(huì)議聽取報(bào)告，決定下一步行動(dòng)計(jì)劃，并就重大的海洋環(huán)境與資源問題向領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議報(bào)告。如此，決策的運(yùn)行需要在層層會(huì)議展開，逐級(jí)商議，使得機(jī)制運(yùn)行效率低下。(2)缺乏對(duì)海洋環(huán)境與資源保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制。APEC的三級(jí)會(huì)議程序也是對(duì)海洋環(huán)境與資源保護(hù)工作的審議程序，這種單純的會(huì)議審議對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)措施實(shí)施情況的監(jiān)督是十分有限的。缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制影響了亞太區(qū)域海洋環(huán)境的治理效果。(3)缺乏應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)問題的爭(zhēng)端解決機(jī)制。APEC在貿(mào)易與投資委員會(huì)下設(shè)立了爭(zhēng)端調(diào)解專家組，調(diào)解成員國在投資與貿(mào)易領(lǐng)域發(fā)生的爭(zhēng)端［20］，并不適用在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)生的爭(zhēng)端，這導(dǎo)致成員國之間出現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)方面的沖突時(shí)，無法在機(jī)制內(nèi)部得到有效解決。

(三)“東盟10+3”保護(hù)南海海域海洋環(huán)境存在的問題

東盟從成立開始，就關(guān)注區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題。為了更好地保護(hù)南海以及整個(gè)東亞的環(huán)境，東盟積極尋求與中、日、韓三國進(jìn)行合作，形成了“東盟10+3”框架下的環(huán)境合作機(jī)制，在自然資源、土地利用、水資源保護(hù)等方面開展區(qū)域合作［21］。在保護(hù)南海海域海洋環(huán)境方面，“東盟10+3”環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制存在以下問題:

1．“東盟10+3”環(huán)境保護(hù)合作仍停留在功能性合作階段，而非制度性合作 “東盟10+3”環(huán)境保護(hù)框架下國家間的合作形式是類似于APEC的合作論壇模式，通過對(duì)話和協(xié)商在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行合作，簽訂的一系列行動(dòng)計(jì)劃、宣言、決議等都是軟法，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，缺乏可操作性;組織松散，沒有形成一個(gè)具有決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)等職能機(jī)構(gòu)的合作組織;合作框架下沒有明確的海洋環(huán)境保護(hù)的具體制度。這一切使得區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)和治理難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，正如《中國－東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略》中指出的:“現(xiàn)階段，缺乏有效的合作機(jī)制支持已逐步限制了雙方環(huán)保合作的深入開展?！保?1］

2．“東盟10+3”內(nèi)部沒有對(duì)資金分?jǐn)偟拿鞔_規(guī)定 該框架下的環(huán)境合作工作開展所需資金主要來源于UNEP、全球環(huán)境基金、亞洲可持續(xù)發(fā)展基金會(huì)等國際機(jī)構(gòu)，此途徑的資金來源具有不確定性。缺乏相應(yīng)的資金制度使得資金不充裕，一些環(huán)境合作項(xiàng)目因缺乏資金而無法開展，影響了海洋環(huán)境的治理效果。

三、制定保護(hù)南海海洋環(huán)境的法律應(yīng)遵循的基本原則

國際環(huán)境法領(lǐng)域包括不同類別的原則:一般國際法原則和一般環(huán)境法原則。關(guān)于國際環(huán)境法的基本原則，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。亞歷山大·基斯認(rèn)為國際環(huán)境法有9條基本原則:國家主權(quán)原則、國際合作原則、保全和保護(hù)環(huán)境原則、防止損害原則、預(yù)防原則、污染者負(fù)擔(dān)原則、環(huán)境緊急情況時(shí)進(jìn)行通知和援助的原則、跨界關(guān)系中的通報(bào)與協(xié)商原則、個(gè)人的權(quán)利:在環(huán)境領(lǐng)域環(huán)境訴諸救濟(jì)和非歧視原則［22］。還有學(xué)者認(rèn)為資源共享原則也包含在國際環(huán)境法基本原則之中［23］。筆者認(rèn)為，國際環(huán)境法律基本原則是整個(gè)環(huán)境法律體系構(gòu)建的基礎(chǔ)和導(dǎo)向，通知和援助、通報(bào)和協(xié)商、資源共享等都是合作原則的表現(xiàn)形式，并不是國際環(huán)境法的基本原則，只能夠作為具體制度的表現(xiàn)。結(jié)合南海海域的特殊情況，構(gòu)建南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系應(yīng)遵循以下基本原則:

(一)擱置爭(zhēng)議，共同保護(hù)原則

南海地區(qū)是周邊各國政治利益存在摩擦的敏感地帶，但是在該海域的海洋環(huán)境利益是各國的生存利益，尤其在海洋環(huán)境污染與生物資源枯竭更為嚴(yán)重的今天，需要沿岸各國共同行動(dòng)。南海島嶼爭(zhēng)端現(xiàn)狀的持續(xù)性、復(fù)雜性，以及該海域環(huán)境問題的惡化，都要求沿岸各國不能等待島嶼爭(zhēng)端解決之后再進(jìn)行南海的海洋環(huán)境保護(hù)工作，而是應(yīng)當(dāng)先擱置主權(quán)爭(zhēng)議，繞過高敏感的政治領(lǐng)域，共同參與到保護(hù)海洋環(huán)境的行動(dòng)中來?！肮茌牂?quán)爭(zhēng)端不應(yīng)成為南海區(qū)域合作的障礙，國際上其他海洋區(qū)域內(nèi)有領(lǐng)土爭(zhēng)議的當(dāng)事各方絕大多數(shù)已經(jīng)接受了為避免環(huán)境持續(xù)惡化優(yōu)先考慮在環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行合作，協(xié)議各方可以在‘非不利條款’的基礎(chǔ)上保留領(lǐng)土主權(quán)。”［24］因此，該原則應(yīng)該作為各國保護(hù)南海海洋環(huán)境而共同遵守的原則。

(二)尊重各國環(huán)境主權(quán)的原則

尊重主權(quán)原則是處理國家間關(guān)系和問題的一個(gè)基本原則，國際環(huán)境法領(lǐng)域也不例外?！逗Ｑ蠓üs》在海洋環(huán)境的保護(hù)和保全部分也是首先認(rèn)可了各國有開發(fā)自然資源的主權(quán)權(quán)利和依據(jù)各自環(huán)境政策保護(hù)海洋環(huán)境的權(quán)利。在構(gòu)建南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系時(shí)，一切規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序的制定都應(yīng)當(dāng)在尊重各國既定法律、政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，各國有權(quán)根據(jù)自身的情況，決定批準(zhǔn)公約和議定書的時(shí)間，從各自面臨的最嚴(yán)重的環(huán)境問題入手，逐步提高環(huán)境合作水平。

(三)合作原則

合作原則是一般國際法原則，《聯(lián)合國憲章》第1條就明文規(guī)定，聯(lián)合國的宗旨之一是“促成國際合作，以解決國際間屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及人類福利性質(zhì)之國際問題，且不分種族、性別、語言或宗教，增進(jìn)并激勵(lì)對(duì)于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”。國際條約的構(gòu)建就是基于各國對(duì)在不同層次上(雙邊、區(qū)域或全球)需要與其他國家進(jìn)行合作的承認(rèn)，環(huán)境領(lǐng)域更是如此。構(gòu)建南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的目的就是在面對(duì)環(huán)境問題的復(fù)雜性、跨界性、不確定性時(shí)，讓各國能夠通過有效的合作，共同治理南海海洋環(huán)境問題。因此，合作原則應(yīng)貫徹在框架公約和各項(xiàng)議定書的始終。

(四)預(yù)防原則

強(qiáng)調(diào)預(yù)防原則，是由于環(huán)境污染的復(fù)雜性決定的。一方面，海洋生態(tài)損害具有不可逆性，一旦產(chǎn)生很難恢復(fù);另一方面，海洋生態(tài)損害的后果是難以估量的［25］。海洋環(huán)境及資源一旦遭到破壞，需要投入大量的人力、物力和財(cái)力才能予以恢復(fù)，且經(jīng)歷時(shí)間長，而有的甚至無法恢復(fù)。即使缺乏科學(xué)上的確定性，只要存在影響環(huán)境的可能，就必須采取一些措施預(yù)防損害危險(xiǎn)的發(fā)生，包括不作為。在保護(hù)南海海洋環(huán)境的過程中，應(yīng)著眼于“預(yù)防”，防患于未然，采取適當(dāng)措施將污染消除在活動(dòng)之前或之中，減少事后治理付出的代價(jià)。

(五)污染者負(fù)擔(dān)原則

污染者負(fù)擔(dān)原則認(rèn)為，對(duì)環(huán)境造成污染的組織或個(gè)人，有責(zé)任對(duì)被污染的環(huán)境進(jìn)行治理并支付賠償費(fèi)用，承擔(dān)彌補(bǔ)損害的責(zé)任。這個(gè)原則首先作為經(jīng)濟(jì)原則提出。1990年《國際油污防備、反應(yīng)與合作公約》在前言中指出，污染者負(fù)擔(dān)是國際環(huán)境法的一般原則。按照環(huán)境責(zé)任原則的一般解讀，就是“誰污染，誰治理”、“誰破壞(環(huán)境)、誰恢復(fù)”［26］。在南海海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制中引入污染者負(fù)擔(dān)原則，規(guī)定污染者要對(duì)其造成的污染承擔(dān)責(zé)任，有利于約束污染環(huán)境的行為，促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并為保護(hù)和治理區(qū)域海洋環(huán)境籌措資金。

四、南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的模式選擇

(一)關(guān)于條約類型

這一問題涉及到周邊國家是選擇雙邊合作、兩兩之間簽訂雙邊協(xié)議、還是進(jìn)行多邊合作，共同完成南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的制定。筆者認(rèn)為，多邊合作優(yōu)于雙邊合作。雙邊合作的優(yōu)勢(shì)在于合作效率高，因?yàn)榫喖s方數(shù)量少，需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)也相對(duì)較少，雙方更容易達(dá)成一致;缺點(diǎn)則在于合作成本高，為了解決相同的環(huán)境問題，國家需要進(jìn)行重復(fù)的談判，締結(jié)多個(gè)內(nèi)容相似的條約，在組織設(shè)置方面，更會(huì)造成機(jī)構(gòu)的重疊、資源的浪費(fèi)，另外，由于海洋的流動(dòng)性，一些海洋污染問題很可能會(huì)超出兩國的管轄范圍，尤其在應(yīng)對(duì)大型污染事故方面，雙邊合作也很難有效解決污染問題。因此，最為理想的狀態(tài)是南海周邊9個(gè)國家共同參與南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的制定，共同治理該海域的海洋環(huán)境問題。但是，要協(xié)調(diào)眾多國家的意愿和要求而制定出統(tǒng)一的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)合作公約是有一定難度的，當(dāng)無法滿足各方的利益訴求時(shí)，應(yīng)在爭(zhēng)取盡可能多的締約國的基礎(chǔ)上，考慮進(jìn)行開放的、多邊性條約的制定，方便其他國家根據(jù)自身情況決定加入公約的時(shí)間。

(二)關(guān)于公約體系安排。

區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)踐經(jīng)歷半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，已形成三種有關(guān)區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的類型，即東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約體系、赫爾辛基公約體系和巴塞羅那公約體系。筆者認(rèn)為，南海海洋環(huán)境保護(hù)法律的體系安排可以借鑒巴塞羅那公約體系。

首先，東北大西洋海洋環(huán)境法律體系安排體現(xiàn)了由分立到綜合的發(fā)展方式，在分立模式下，對(duì)具體的污染問題予以詳細(xì)規(guī)定可以明確合作重點(diǎn)，提高周邊國家處理該污染的能力和效率。但是這種模式對(duì)國家之間的協(xié)調(diào)性要求很高，需要具備像東北大西洋沿岸國家那樣相似的政治和文化價(jià)值、均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科學(xué)技術(shù)水平，才能在合作初始就對(duì)規(guī)制某一具體污染問題的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序達(dá)成一致意見。另外，以多個(gè)分立的條約構(gòu)成保護(hù)海洋環(huán)境的公約體系使得締約成本過高，對(duì)于適用于各種海洋污染源的環(huán)境制度(如環(huán)境監(jiān)督制度、信息共享制度等)，以及相關(guān)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序需要重復(fù)制定，且會(huì)造成機(jī)構(gòu)重疊，如依據(jù)《奧斯陸傾倒公約》設(shè)立的奧斯陸委員會(huì)和依據(jù)《1974年巴黎公約》設(shè)立的巴黎委員會(huì)在環(huán)境監(jiān)測(cè)、促進(jìn)信息交流和科學(xué)技術(shù)合作等方面的職能是相似的。因此，東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約體系具有合作起點(diǎn)高、締約成本高的特點(diǎn)而不適用于南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建。

其次，赫爾辛基公約體系將該海域海洋環(huán)境問題作為一個(gè)整體在公約中作原則性規(guī)定，有關(guān)具體污染問題的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序在附件中加以規(guī)定，簽訂公約時(shí)，國家同時(shí)承擔(dān)公約和附件中規(guī)定的義務(wù)。對(duì)于原則性條款，達(dá)成一致意見較為容易;而對(duì)于具體規(guī)則，各國可能有不同的標(biāo)準(zhǔn)和制度，協(xié)調(diào)起來有一定的難度。若南海海洋環(huán)境保護(hù)法律的體系安排借鑒赫爾辛基公約體系，談判初期就要對(duì)具體的標(biāo)準(zhǔn)、程序等細(xì)則進(jìn)行協(xié)商，那么可能會(huì)因某一具體標(biāo)準(zhǔn)的難以協(xié)調(diào)而拖慢合作機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)程，甚至導(dǎo)致整個(gè)合作機(jī)制構(gòu)建失敗。另外，該體系下海洋環(huán)境保護(hù)的合作重點(diǎn)不明，所有海洋污染問題在附件中予以同等對(duì)待，在各方面資源有限的條件下，會(huì)影響合作治理區(qū)域海洋環(huán)境的效果。

最后，地中海沿岸國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大差異，履約能力各有不同，但是能夠成功構(gòu)建巴塞羅那公約體系，共同參與該海域的海洋環(huán)境保護(hù)工作，這與框架公約加議定書的體系安排有著莫大的關(guān)系?！碍h(huán)境保護(hù)條約既要確保締約國的普遍性，又要為適應(yīng)科學(xué)的認(rèn)識(shí)和解決問題的能力發(fā)展，或?yàn)檫m用接受有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基準(zhǔn)和措施更具體的國家的意思變化，需要一個(gè)適時(shí)增加或更改約定內(nèi)容的比較靈活的構(gòu)造?！保?7］框架公約規(guī)定有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的基本原則和一般義務(wù)，為各國合作治理海洋環(huán)境提供持續(xù)談判的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，使各方先進(jìn)入到區(qū)域合作機(jī)制中來，確保成員國的普遍性;議定書針對(duì)具體的海洋環(huán)境污染問題，制定具體的解決方案、標(biāo)準(zhǔn)和程序，但是并不要求各國在簽訂框架公約時(shí)一攬子接受，而是可以根據(jù)自身面臨的環(huán)境問題，簽訂至少一項(xiàng)議定書，先承擔(dān)起解決某一突出的海洋污染的責(zé)任，再根據(jù)自身履約能力決定其他議定書的簽署時(shí)間［28］。海洋環(huán)境公約體系的構(gòu)建需要循序漸進(jìn)的發(fā)展，框架公約加議定書的模式能夠在爭(zhēng)取最多成員國的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)各方履約能力的差異，為締約國的后續(xù)合作提供了可能，尤其適用于南海周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大差異的國家進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)合作①2012年南海周邊國家的GDP總額為:中國82 271億美元，印度尼西亞8 780．4億美元，馬來西亞3 050．3億美元，菲律賓2 501．8億美元，新加坡2 747億美元，泰國3 659．7億美元，越南1 558．2億美元，文萊169．5億美元，柬埔寨140．4億美元。參見世界銀行網(wǎng):http://data．worldbank．org．cn/indicator/NY．GDP．MKTP．CD/countries，訪問日期:2014年3月17日。。因此，巴塞羅那公約體系適用的框架公約加議定書模式可以應(yīng)用于南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的構(gòu)建。

五、南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的內(nèi)容構(gòu)建

南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的制定要與相關(guān)國際公約相協(xié)調(diào)，不能違反國際公約的規(guī)定，同時(shí)要結(jié)合南海的特殊情況，將條款具體化。南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系應(yīng)該由框架公約和若干議定書共同構(gòu)成，框架公約對(duì)為保護(hù)該海域海洋環(huán)境有必要采取的行動(dòng)做出原則性規(guī)定，而涉及解決具體海洋環(huán)境污染問題的標(biāo)準(zhǔn)、程序則留待各項(xiàng)議定書中加以規(guī)定。

(一)框架公約

南海海洋環(huán)境保護(hù)框架公約要確立締約國保護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境的一般義務(wù)，建議更多地使用原則性條款，以爭(zhēng)取更多的締約國。這些原則性條款可以在《海洋法公約》的框架下融入南海區(qū)域的特殊情況，比如增加“擱置爭(zhēng)議，共同保護(hù)”的條款，作為周邊國家應(yīng)共同遵守的國家義務(wù)?？蚣芄s的制定需要包含以下幾方面內(nèi)容:制定公約的宗旨、目標(biāo)和原則，確定各國保護(hù)南海海洋環(huán)境的義務(wù);界定區(qū)域范圍，確定區(qū)域內(nèi)的主要污染源，以及相關(guān)概念的解釋;具體的制度安排，包括通知制度、污染事故應(yīng)急制度、信息共享制度、海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、科學(xué)技術(shù)合作制度、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、海洋環(huán)境影響評(píng)估制度、資金制度等;確定公約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其職責(zé);爭(zhēng)端解決程序;公約的簽訂、生效、修訂等內(nèi)容。

(二)議定書

1．南海海域陸源污染議定書 該議定書的制定沒有全球性公約作為參考，但是可以借鑒其他區(qū)域制定的規(guī)制陸源污染的條約，比如《1974年巴黎公約》、《防止陸源和陸地活動(dòng)污染地中海的議定書》等。議定書要確定締約國承擔(dān)減少陸源污染的義務(wù)，并為此制定行動(dòng)計(jì)劃、項(xiàng)目和實(shí)施時(shí)間表;對(duì)陸上活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，公開監(jiān)測(cè)結(jié)果;對(duì)國內(nèi)違反議定書內(nèi)容的行為制定處罰措施。在合作方面，各締約國應(yīng)在考慮各自生態(tài)、地形、經(jīng)濟(jì)承受能力等基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定共同的行為準(zhǔn)則、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，比如對(duì)明顯破壞海洋環(huán)境的污染物的控制和代替方式、污染物的分類標(biāo)準(zhǔn)、入海排污管道的鋪設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等;開展科學(xué)技術(shù)方面的合作。

2．南海海域船舶污染議定書 因船舶的全球適航性，在防止、減少和控制船舶污染源方面，已存在不少適用于全球海洋的公約，船舶油污排放標(biāo)準(zhǔn)、安全作業(yè)制度、裝運(yùn)危險(xiǎn)貨物的安全制度、船舶污染的賠償責(zé)任制度等都有較完備的具體規(guī)則和程序安排。在南海海洋環(huán)境保護(hù)法律體系下，有關(guān)船舶污染議定書的制定應(yīng)將重點(diǎn)放在應(yīng)對(duì)突發(fā)性污染事故上，即在發(fā)生船舶引起海洋環(huán)境污染或有污染威脅的情況下，各國應(yīng)如何進(jìn)行合作以減少和控制污染損害。為此目的，南海周邊各國應(yīng)制定聯(lián)合應(yīng)對(duì)海上污染事故協(xié)定，并要求各國管轄的船舶具備應(yīng)急計(jì)劃;發(fā)現(xiàn)污染事故的締約國應(yīng)立即向區(qū)域組織報(bào)告，通過組織或直接通知可能受到污染影響的國家;對(duì)污染事故的性質(zhì)、范圍、污染種類、數(shù)量以及擴(kuò)散的速度進(jìn)行測(cè)定，向組織和受影響的國家通報(bào)測(cè)定結(jié)果，并持續(xù)監(jiān)測(cè)污染情況;可向其他國家請(qǐng)求援助，收到援助請(qǐng)求的國家應(yīng)當(dāng)盡全力給予幫助。

3．南海海域傾倒源污染議定書 該議定書的制定應(yīng)當(dāng)符合《1972年倫敦傾廢公約》的相關(guān)規(guī)定，規(guī)制在南海傾倒廢棄物的行為，規(guī)定締約國的預(yù)防義務(wù)，發(fā)生污染事故時(shí)相互援助的義務(wù)、處理污染方法的情報(bào)交換義務(wù)。同時(shí)要結(jié)合南海海域情況，調(diào)查在該海域的傾倒廢棄物的種類，對(duì)其作出分類，制定出南海海域禁止傾倒的污染物名單和獲得特殊許可允許傾倒的污染物名單;而對(duì)于特殊許可證的頒發(fā)，各國應(yīng)制定協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)和程序。除此之外，各締約國應(yīng)對(duì)傾倒行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，劃分傾倒區(qū)，記錄一切傾倒信息，包括地點(diǎn)、日期、傾倒方式等，并將傾倒情況上報(bào)給區(qū)域組織;當(dāng)發(fā)現(xiàn)違反公約規(guī)定傾倒廢棄物的船舶或飛行器時(shí)，應(yīng)當(dāng)向船旗國或所屬國家通報(bào)，接到通報(bào)的國家有義務(wù)立即采取措施以制止該傾倒行為。

4．南海海域海底開發(fā)源污染議定書 關(guān)于規(guī)制海底開發(fā)源污染方面，目前也沒有全球性國際公約。南海海域海底開發(fā)源污染議定書的制定可以借鑒其他海域的規(guī)定，比如《防止勘探、開發(fā)大陸架、海床和底土污染地中海的議定書》、《赫爾辛基公約》附件六等。議定書應(yīng)要求各締約國對(duì)各自的海底開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行管理，授權(quán)有相應(yīng)能力的主體進(jìn)行開發(fā)活動(dòng);裝置的設(shè)立地點(diǎn)，尤其是管道和電纜的鋪設(shè)不能破壞海洋環(huán)境;采取措施控制有毒有害物質(zhì)、油類物質(zhì)、油類混合物、污水和垃圾的排放;廢棄裝置的移除要考慮到國際上相應(yīng)的行為準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)活動(dòng)的管理者應(yīng)采取一些適當(dāng)措施防止移除裝置發(fā)生污染泄漏;締約國應(yīng)在裝置移除、防止泄漏等事項(xiàng)上建立國際規(guī)則、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)程序，并為此協(xié)調(diào)各自的法律、規(guī)則。

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