何勁草

(黃河水利委員會水文局，河南鄭州 450004)

一、概述

水文工作受投入資金限制，發(fā)展緩慢，直接影響了水文的技術(shù)進(jìn)步、隊伍穩(wěn)定和事業(yè)發(fā)展。合理測算水文業(yè)務(wù)工作內(nèi)容和工作量，制定科學(xué)水文業(yè)務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確核定開展正常水文工作所需經(jīng)費，以此促進(jìn)水文業(yè)務(wù)持續(xù)、健康發(fā)展。

(一)水文業(yè)務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)編制背景

水文是社會公益性事業(yè)，長期承擔(dān)水文水資源等國情數(shù)據(jù)的收集工作。受投資體制和運行機(jī)制的制約，水文業(yè)務(wù)經(jīng)費保障度低，使得水文站網(wǎng)無法根據(jù)業(yè)務(wù)需要合理布設(shè)，水文監(jiān)測能力嚴(yán)重不足，水文信息服務(wù)手段落后，為社會提供服務(wù)的能力提高緩慢［1］。

2000年國家開始進(jìn)行部門預(yù)算改革，要求經(jīng)費預(yù)算編制和審核要有相應(yīng)的業(yè)務(wù)工作經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)。為此，制訂水文業(yè)務(wù)經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)成為部門預(yù)算改革和水文自身持續(xù)、健康發(fā)展的必需。

(二)水文業(yè)務(wù)經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)基本內(nèi)容

水文業(yè)務(wù)是通過按一定要求布設(shè)的降水、水位、流量、泥沙等水文測驗站網(wǎng)，系統(tǒng)收集特定流域(河流)水、沙等水文信息并處理為滿足需要成果的一項系統(tǒng)工程。水文業(yè)務(wù)經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)主要涵蓋水文單位開展水文測驗、水文氣象情報預(yù)報、水文資料整理匯編以及為支撐上述工作開展的設(shè)施、設(shè)備運行維護(hù)等項工作的經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)。水文業(yè)務(wù)經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)主要針對在一般洪水情況下開展水文業(yè)務(wù)工作的業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算的編制和核定，不包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。對于出現(xiàn)一般洪水以上發(fā)生的水毀修復(fù)及洪水測報費用，以及承擔(dān)其他專項業(yè)務(wù)工作發(fā)生的費用，應(yīng)另行申請專項經(jīng)費。

水文業(yè)務(wù)經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)制定時，應(yīng)充分考慮水文業(yè)務(wù)內(nèi)容、工作要求、實施的難易程度、價格因素等項要求:根據(jù)水文業(yè)務(wù)工作類別及業(yè)務(wù)流程，對水文業(yè)務(wù)工作進(jìn)行分類;分析正常情況下影響水文業(yè)務(wù)經(jīng)費支出的能源、材料、住宿及交通、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備等直接因素，確定定額標(biāo)準(zhǔn)費用構(gòu)成與計算方法，確定低值易耗等消耗費用;根據(jù)各項水文業(yè)務(wù)工作規(guī)范，確定水文業(yè)務(wù)項目單次/天/項目定額標(biāo)準(zhǔn);根據(jù)水文站的重要程度和控制流域面積對水文站劃分等級;根據(jù)《水利水電工程勘測設(shè)計水文生產(chǎn)定額》的有關(guān)規(guī)定，將水文測站分別按自然困難程度、水文測驗水流條件、水道地形測量困難程度劃分水文業(yè)務(wù)工作級別;根據(jù)生產(chǎn)任務(wù)，確定各業(yè)務(wù)項目的年度工作量，通過相應(yīng)單次/天/項定額標(biāo)準(zhǔn)，計算年度水文業(yè)務(wù)經(jīng)費。

水文業(yè)務(wù)經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)總體結(jié)構(gòu)上分為水文測驗、水文情報預(yù)報、水文資料整編、水文設(shè)施設(shè)備運行維護(hù)等四大類，26個標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了基本水文業(yè)務(wù)的全過程、全要素。水文測驗定額標(biāo)準(zhǔn)項目主要包括:降水(氣象因子)觀測、水位(水溫、波浪)觀測、流量測驗、泥沙測驗、含鹽度測驗、冰凌觀測、水文大斷面測量、水道地形測量、地下水觀測、水文巡測與查勘、墑情(土壤含水量)取樣測定。水文情報預(yù)報定額標(biāo)準(zhǔn)項目主要包括:水文情報、水文預(yù)報、通信線路租賃、省區(qū)資料收集、氣象資料收集以及預(yù)報方案修訂。水文資料整編定額標(biāo)準(zhǔn)項目主要包括:水文資料整編、資料匯編和資料刊印。水文設(shè)施設(shè)備維修檢定定額標(biāo)準(zhǔn)項目主要包括:水文基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)、水文技術(shù)裝備維修檢定［2］。

二、水文業(yè)務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用

2007年5月，水利部頒發(fā)實施《水文業(yè)務(wù)經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡稱《定額標(biāo)準(zhǔn)》)，應(yīng)用范圍為黃河水利委員會等水利部派出機(jī)構(gòu)和直屬單位。自2007年起，按《定額標(biāo)準(zhǔn)》核算的經(jīng)費全部足額撥入各定額應(yīng)用范圍單位［3］。定額實施后的應(yīng)用情況以黃委水文局為例介紹如下。

(一)日常業(yè)務(wù)管理

1．水文測報設(shè)施正常維護(hù)得以保證，提高了服務(wù)能力

2009年以來，黃委水文局逐年度開展全面的設(shè)施設(shè)備維護(hù)工作，對跨河纜道、吊箱、測船、絞車、鋼塔支架、基本測量標(biāo)志等進(jìn)行了檢測、緊索、上漆、中修、上油等全面養(yǎng)護(hù)，對自記水位計、固態(tài)雨量計、電波流速儀、電臺等設(shè)備進(jìn)行了全面維護(hù)和鑒定，使測報設(shè)施設(shè)備處于良好狀態(tài)，從而保障了水文業(yè)務(wù)工作的正常、安全開展。

2．水文測驗工作得到保障，測驗效率大大提高

《定額標(biāo)準(zhǔn)》實施后，水庫河道淤積測驗斷面數(shù)量大大增加，測深儀、ADCP、GPS等先進(jìn)儀器大規(guī)模投入使用，相應(yīng)的差旅、配件購置、耗材等維修運行經(jīng)費得到落實，不但使勞動強(qiáng)度減輕，而且測驗質(zhì)量、效率也大大提高。以山東河段為例，以前完成下游100個河道斷面的河道統(tǒng)測需要30天，進(jìn)行36個固定測深斷面的河口附近海域的測驗需要90天?，F(xiàn)在完成加密后的218個河道斷面的統(tǒng)測僅需要20天，完成36個測深斷面的海域測驗需要60天，縮短了測驗歷時，減輕了勞動強(qiáng)度，提高了成果質(zhì)量。

3．水文情報預(yù)報保障有力，精度與時效性大幅提升

《定額標(biāo)準(zhǔn)》實施后，一方面，雨、水情報汛站點數(shù)量增加，擴(kuò)大了收集的水情信息量。黃委水文局2010年比2005年增加各類報汛站點242個，接收的雨水情報增加約8萬份，這對于正確分析雨水情，提高水文預(yù)測預(yù)報精度非常重要和必要。另一方面，取消了手工傳遞水情信息的傳統(tǒng)報汛方法，利用公共網(wǎng)絡(luò)、短信平臺、手機(jī)等現(xiàn)代化通訊手段，全方位保證了雨水情信息的暢通。2013年，30分鐘到報率已由2006年的82．3%提高到了98．6%［4］。

4．水文資料整、匯編全面恢復(fù)，內(nèi)外業(yè)質(zhì)量管理加強(qiáng)

從2007年開始，水文資料整編各階段經(jīng)費有了保障，整編刊印工作全面恢復(fù)正常運行。整編軟件的研制成功和投入使用，使整編人員跳出了繪圖、計算、統(tǒng)計全手工的歷史。全面加強(qiáng)水文測報整體質(zhì)量管理體系建設(shè)，嚴(yán)格落實質(zhì)量管理制度，使得水文測報整體質(zhì)量明顯上升。

(二)專項試驗項目

1．暴雨洪水預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)等專項試驗項目

研發(fā)建立了暴雨洪水預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)、自動測報系統(tǒng)、雨水情加密測報系統(tǒng)、水情分中心項目，并相繼投入使用。由于經(jīng)費的及時足額到位，系統(tǒng)運行得到保障，水情信息的采集、傳輸、處理初步實現(xiàn)了現(xiàn)代化，效率和精度大幅提升。［3］

2．水文巡測工作開始實施

隨著水文巡測勘查經(jīng)費的到位，水文巡測工作得以實施，尤其是寧蒙河段冰凌巡測的實施，各級防凌機(jī)構(gòu)能及時獲得有關(guān)冰凌信息。巡測所收集的資料填補(bǔ)了以往該河段冰凌變化過程的空白，對于研究冰凌變化規(guī)律，提高冰情預(yù)測預(yù)報水平，具有十分重要的參考價值。黃河源地區(qū)水文巡測的實現(xiàn)，解決了高寒缺氧地區(qū)水文職工工作和生活問題，有效促進(jìn)了人力資源的合理利用，促進(jìn)了巡測資料質(zhì)量的提升。

3．開展流域、河道查勘，提高預(yù)報精度

《定額標(biāo)準(zhǔn)》實施后，水文局根據(jù)工作的需要，組織預(yù)報人員每年對主要預(yù)報區(qū)域流域、河道進(jìn)行查勘，及時了解掌握流域下墊面的變化和人類活動的影響，并根據(jù)了解掌握的新情況、新變化，及時修訂預(yù)報方案，為進(jìn)一步提高水文預(yù)報精度提供了依據(jù)。

(三)社會服務(wù)

水文業(yè)務(wù)經(jīng)費得到保障后，水文單位在完成正常水文監(jiān)測任務(wù)的同時，還完成了諸多突發(fā)性、應(yīng)急性、臨時性的水文監(jiān)測任務(wù)。如在應(yīng)對河流斷流、水質(zhì)污染、跨流域調(diào)水等重大突發(fā)事件中，主動加強(qiáng)水文監(jiān)測，及時報告有關(guān)信息，體現(xiàn)了水文服務(wù)社會的公益性地位。

三、水文業(yè)務(wù)定額績效評價

(一)績效評價分析方法

績效評價采用的是因素分析法，即通過綜合分析影響績效目標(biāo)實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素，評價績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。評價標(biāo)準(zhǔn)采用的是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，即參照國家公布的行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)制定的評價標(biāo)準(zhǔn)?？冃гu價的指標(biāo)分為長期績效指標(biāo)和年度績效指標(biāo)。長期和年度指標(biāo)下分產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等。

績效評價的基本內(nèi)容包括:績效目標(biāo)的設(shè)定情況、資金投入和使用情況、為實現(xiàn)績效目標(biāo)制定的制度和采取的措施、績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果等。

(二)績效評價結(jié)論

利用上述的績效分析方法，通過對水文測報質(zhì)量、水文技術(shù)進(jìn)步、水文生產(chǎn)環(huán)境、水文服務(wù)能力等因素的綜合考評，認(rèn)為水文業(yè)務(wù)定額的實施，產(chǎn)生了以下幾個方面的績效。

1．鞏固了水文行業(yè)公益性地位

《定額標(biāo)準(zhǔn)》的實施，從根本上扭轉(zhuǎn)了水文業(yè)務(wù)運行難以為繼的困難局面。水文測報工作經(jīng)費得到落實并有了很大的提高，對于水文有效地服務(wù)于防汛、社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)和水資源管理調(diào)度等提供了可靠保障，進(jìn)一步彰顯了水文的公益性價值，體現(xiàn)了水文的社會、經(jīng)濟(jì)和人文價值，作用和效益顯著。

2．穩(wěn)定了水文職工隊伍

《定額標(biāo)準(zhǔn)》的實施，解除了生產(chǎn)擠占生活經(jīng)費的現(xiàn)象，改善了基層水文職工的生產(chǎn)和生活環(huán)境。如通過配備衛(wèi)星電視和網(wǎng)絡(luò)通訊設(shè)備，基層水文單位走出了封閉狀態(tài)，即使遠(yuǎn)在青藏高原的瑪多水文站，職工也能通過網(wǎng)絡(luò)與外部聯(lián)系，及時了解國內(nèi)外重大新聞，上網(wǎng)學(xué)習(xí)專業(yè)知識。生活環(huán)境條件的改善，使基層一線水文隊伍煥發(fā)了生機(jī)，精神面貌和整體素質(zhì)不斷提升，職工隊伍更加穩(wěn)定。

3．促進(jìn)了水文技術(shù)進(jìn)步

《定額標(biāo)準(zhǔn)》的實施，使單位總經(jīng)費有所增長，從而可為科研創(chuàng)新安排資金。以黃委水文局為例，近年成功完成了多項技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)革新成果，包括開發(fā)了用于測驗、資料計算與整編的計算機(jī)軟件系統(tǒng)，研制了流量、輸沙率演算系統(tǒng)、浮標(biāo)自動監(jiān)控系統(tǒng)、自動測流系統(tǒng)、非接觸式流量遙測平臺和水文測算系統(tǒng)等，改變了傳統(tǒng)外業(yè)測驗、內(nèi)業(yè)計算方式，減少了人力和勞動強(qiáng)度，提高了測算精度和效率。特別是振動式測沙儀的研發(fā)成功，實現(xiàn)了泥沙的實時在線監(jiān)測，為歷次調(diào)水調(diào)沙試驗等治黃工作做出了重要貢獻(xiàn)。

4．為水文行業(yè)和諧健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)

《定額標(biāo)準(zhǔn)》的實施，改變了以往“先做事，后找錢”的被動局面，新增預(yù)算、新增資產(chǎn)經(jīng)費、申請運行經(jīng)費有了規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，為新增業(yè)務(wù)工作提供了經(jīng)費保障。同時，各項業(yè)務(wù)工作安全防護(hù)措施得到加強(qiáng)，減少了安全隱患。定額標(biāo)準(zhǔn)實施以前，僅汛前準(zhǔn)備的設(shè)施設(shè)備維護(hù)都很困難，一些大型設(shè)備，往往帶病作業(yè)，存在重大安全隱患。定額標(biāo)準(zhǔn)的實施，以上這些基本工作都可以按計劃如期進(jìn)行，安全生產(chǎn)能力由被動變?yōu)橹鲃?，職工身心健康得到保證，為水文行業(yè)和諧健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)［2］。

四、問題與建議

(一)存在問題

1．受價格上漲等因素影響，部分經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)需要調(diào)整

《定額標(biāo)準(zhǔn)》涉及的生產(chǎn)過程消耗，規(guī)定是按機(jī)電動力配置功率，以作業(yè)時間和實時實地能源價格測算定額經(jīng)費，但實際是按2006年價格測算的，低值易耗、作業(yè)零星器具損耗等是按2005年物價測算的，異地作業(yè)人員差旅費用也是按2005年縣級差旅標(biāo)準(zhǔn)測算的。隨著物價的逐年走高，當(dāng)時測算的定額標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)現(xiàn)在的實際需要。

定額制訂時雖采用困難系數(shù)等方法解決特殊地區(qū)的經(jīng)費需求，但實際實施時仍顯偏低。如黃河源區(qū)由于地處高寒區(qū)和特殊的人文條件，各類材料運費、人工費遠(yuǎn)高于內(nèi)地。即使按《定額標(biāo)準(zhǔn)》中困難系數(shù)最大的1．6計算，也遠(yuǎn)不能滿足需要。

2．《定額標(biāo)準(zhǔn)》未完全涵蓋新增加的水文測報任務(wù)

為加強(qiáng)防汛和水資源管理，每年都會根據(jù)工作的需要增加大量水文測報任務(wù)，但相應(yīng)經(jīng)費卻落實困難。例如黑河水資源調(diào)度管理、各類突發(fā)水事件的應(yīng)急處理、河流生態(tài)調(diào)水監(jiān)測等治黃水文測報工作，都沒有納入定額管理，只能通過專項申請，但往往落實困難，或到位較晚、標(biāo)準(zhǔn)較低，甚至根本無法落實。

3．周期性開展的水文測報基礎(chǔ)工作經(jīng)費落實困難

按照水文資料整編規(guī)范要求，每逢五逢零年份要對測站進(jìn)行考證、對河道淤積斷面進(jìn)行全斷面統(tǒng)測，定額制訂時也做了專題測算。但由于每五年開展一次，不屬于經(jīng)常性業(yè)務(wù)，預(yù)算申請往往按一次性項目管理，造成立項困難，開展工作的經(jīng)費落實困難。

(二)建議

1．定期修訂《定額標(biāo)準(zhǔn)》，使之與水文發(fā)展相適應(yīng)

《定額標(biāo)準(zhǔn)》所測算的定額經(jīng)費是按制定標(biāo)準(zhǔn)時的物價水平，由于物價的逐年走高，測算定額標(biāo)準(zhǔn)的單價也應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，同時，社會發(fā)展對水文工作不斷有新需求，每年都有新增加的水文測報任務(wù)。［4］因此，應(yīng)定期對《定額標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行修訂，將最新的物價水平和水文新增任務(wù)涵蓋進(jìn)來，使之適應(yīng)當(dāng)期的實際需要。

2．修訂時應(yīng)考慮特殊地區(qū)的特殊需求

《定額標(biāo)準(zhǔn)》中對不同地區(qū)的差異性區(qū)分不夠，因為在高寒地區(qū)進(jìn)行水文測報所需業(yè)務(wù)經(jīng)費，與普通地區(qū)差距較大。建議在進(jìn)行定額標(biāo)準(zhǔn)的修訂時，對高寒地區(qū)的特殊性進(jìn)行專題調(diào)研，充分考慮此類地區(qū)的特殊需求。

3．適當(dāng)調(diào)整預(yù)算管理機(jī)制

針對水文工作中經(jīng)常遇到的特大和異常暴雨、冰凌洪水、突發(fā)水污染事件等新增任務(wù)，上級財政應(yīng)在部門預(yù)算中安排一定比例的預(yù)備費，以應(yīng)對突發(fā)事件，當(dāng)年沒有使用可以結(jié)轉(zhuǎn)下年，以便為水文業(yè)務(wù)順利完成提供經(jīng)費保障。

［1］蘇鐵．水利預(yù)算單位預(yù)算定額編制思路和方法［EB/OL］．http://www．chinawater．net．cn．

［2］徐新玲．淺談水文定額實行后如何加強(qiáng)項目預(yù)算管理［J］．經(jīng)濟(jì)師，2010(10)．

［3］陳雷．服務(wù)民生水利新發(fā)展 開創(chuàng)水利財務(wù)工作新局面［R］．北京:水利部，2011．

［4］楊含峽．全面貫徹黨的十八屆三中全會精神努力 開創(chuàng)黃河水文事業(yè)改革發(fā)展新局面［R］．鄭州:黃委水文局，2014．