崔自力

（河南科技大學(xué)法學(xué)院，河南洛陽(yáng)471023）

【法壇論衡】

城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題研究

崔自力

（河南科技大學(xué)法學(xué)院，河南洛陽(yáng)471023）

我國(guó)城市化過(guò)程中失地農(nóng)民面臨財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、就業(yè)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)等權(quán)益受到侵犯的情形，這與我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制、官員考核機(jī)制、集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明、征地程序不透明以及權(quán)利救濟(jì)制度不通順等制度性缺陷有密切關(guān)系。因此，改革農(nóng)村集體土地交易制度、明晰其產(chǎn)權(quán)主體、征地程序公開透明化和完善糾紛救濟(jì)制度是保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的重要舉措。同時(shí)，政府還應(yīng)為失地農(nóng)民提供與城市居民平等的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障服務(wù)公共產(chǎn)品。

城市化；失地農(nóng)民；權(quán)益保護(hù)

城市化是解決我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的有效途經(jīng)，也是由發(fā)展中國(guó)家走向發(fā)達(dá)國(guó)家的必由之路，更是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、全面建成小康社會(huì)的正確選擇。近年來(lái)，我國(guó)城市化的進(jìn)程越來(lái)越快，規(guī)模越來(lái)越大，城市人口已經(jīng)由1978年改革開放之初的1.72億增加到2010年的6.6億，30年間，城市人口增加了近5億，這在歷史上是從來(lái)沒有出現(xiàn)過(guò)的現(xiàn)象。［1］但近些年來(lái)，伴隨著城市化、工業(yè)化步伐的加快，建設(shè)用地需求大量增加，出現(xiàn)了大量失地農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)每年大約有300多萬(wàn)農(nóng)民失去土地。［2］他們得到的土地征收補(bǔ)償款數(shù)額很少，無(wú)法維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，且由于他們文化知識(shí)欠缺和專業(yè)技能不足，在城市很難找到合適的就業(yè)崗位。再者，我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度無(wú)法使他們享受到和城市居民一樣的社會(huì)保障待遇，造成他們身處“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”的尷尬境地，成為游離于城鄉(xiāng)之間的邊緣人群，迅速淪為社會(huì)弱勢(shì)群體。由于在征地過(guò)程中他們的利益沒有得到很好保護(hù)，強(qiáng)制征地和暴力征地不斷出現(xiàn)，引發(fā)了大量因土地征收而引起的群體抗?fàn)幨录图w上訪事件，成為新時(shí)期的社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題已成為城市化進(jìn)程中亟需解決和關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和核心問(wèn)題。本文擬從法律視角對(duì)城市化中失地農(nóng)民權(quán)益受損狀況進(jìn)行總結(jié)概括，探析失地農(nóng)民權(quán)益受損的制度根源，進(jìn)而提出保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的制度化建議，以期為中國(guó)城市化進(jìn)程的正確開展提供有益參考。

一、失地農(nóng)民權(quán)益受損的狀況

土地?zé)o疑是我國(guó)農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，也是農(nóng)民賴以生存的最重要依靠。城市化中，由于土地被國(guó)家征收，農(nóng)民失去土地，不僅他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害，與此相聯(lián)系的一系列權(quán)利也受到損害，如生存權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等等。

（一）財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)受到侵犯

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定土地實(shí)行公有制，分屬國(guó)家所有和集體所有兩種形式。按照《土地管理法》和《物權(quán)法》規(guī)定，只有國(guó)有土地才能在市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，集體所有土地是不允許出讓和轉(zhuǎn)讓的。因此，集體所有土地只有國(guó)家先進(jìn)行征收或征用變?yōu)閲?guó)有土地屬性后才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易。國(guó)家壟斷了集體所有土地的一級(jí)市場(chǎng)，集體土地只能賣給國(guó)家，不能向其他主體進(jìn)行轉(zhuǎn)讓交易，而國(guó)家在征收集體所有土地時(shí)，給予集體土地的補(bǔ)償不是按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行的，而是按《土地管理法》規(guī)定的項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償，具體有土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。這些補(bǔ)償項(xiàng)目按照法律規(guī)定的產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算下來(lái)，少則幾千元，多則幾萬(wàn)元，而且在這些補(bǔ)償項(xiàng)目中，土地補(bǔ)償費(fèi)往往是政府撥至村委會(huì)，真正補(bǔ)償給農(nóng)民的，只有安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)部分，可謂少得可憐。而國(guó)家征收農(nóng)地后，再以市場(chǎng)價(jià)格賣給開發(fā)商，賺取巨大的市場(chǎng)差價(jià)。據(jù)調(diào)查，國(guó)家征收農(nóng)民土地收益，農(nóng)民只得到其中5%-10%，政府得到20%-30%，開發(fā)商得到40%-60%。［3］很顯然，農(nóng)民利益受到巨大損害?，F(xiàn)在很多地方政府所謂的土地財(cái)政，實(shí)際上是以犧牲農(nóng)民的利益得到的，而且有些地方即使按法律規(guī)定應(yīng)該給予農(nóng)民的補(bǔ)償款，由于監(jiān)管不嚴(yán)、管理不善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)貪污克扣，拖延拒付，挪用、少給補(bǔ)償款的現(xiàn)象屢見不鮮，使得農(nóng)民失去土地又無(wú)法得到充分補(bǔ)償。據(jù)調(diào)查，有52%農(nóng)民只得到部分補(bǔ)償款，4%的農(nóng)民沒有得到補(bǔ)償款，26%的農(nóng)民得到全部補(bǔ)償款。［4］失地農(nóng)民拿到手的補(bǔ)償款根本無(wú)法維持他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，他們一方面失去了依靠土地的低成本生活方式，另一方面永遠(yuǎn)失去了土地未來(lái)增值的權(quán)益，生存權(quán)受到嚴(yán)重威脅，生活質(zhì)量普遍下降，家庭收入普遍減少。據(jù)抽樣調(diào)查，有46%失地農(nóng)民認(rèn)為生活水平比征地前下降。［5］

（二）知情權(quán)參與權(quán)受到侵犯

按照我國(guó)《土地管理法》第48條的規(guī)定，土地征收補(bǔ)償安置方案在獲得批準(zhǔn)后，才進(jìn)行公告，告知被征地農(nóng)民，這種先征地后公告的做法，是典型的程序本末倒置，有違正當(dāng)程序原則和公開透明的法治精神，造成在征地補(bǔ)償安置方案出臺(tái)前，作為權(quán)利主體的農(nóng)民對(duì)征地的目的、用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等情況不知情，政府往往與土地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)簽訂合同，完成征地手續(xù)和征地程序后，才告知農(nóng)民土地被征收了，生米做成熟飯，農(nóng)民即使有意見，也無(wú)濟(jì)于事。在征地過(guò)程中，作為強(qiáng)勢(shì)一方的政府基本不與農(nóng)民協(xié)商，或雖協(xié)商但并不聽取農(nóng)民意見，農(nóng)民沒有參與談判，只有被動(dòng)接受政府單方面制定的征地補(bǔ)償安置方案，農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)基本被剝奪了，這樣，農(nóng)民的權(quán)益不可能不受到侵犯。

（三）就業(yè)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)得不到保障

失去土地的農(nóng)民，也就失去了勞動(dòng)對(duì)象和勞動(dòng)場(chǎng)所。而我國(guó)目前二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，無(wú)法容納這一龐大的群體就業(yè)，再加上大部分失地農(nóng)民文化水平較低，觀念陳舊，沒有一技之長(zhǎng)，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)很難找到有穩(wěn)定收入的工作。一些年齡偏大的中老年農(nóng)民，更是無(wú)用人單位使用。他們只能從事一些保潔、保安、服務(wù)員等勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作危險(xiǎn)、收入不高的低水平工作，而且隨時(shí)都有下崗失業(yè)的危險(xiǎn)。據(jù)調(diào)查，政府安置的失地農(nóng)民工作崗位面臨再失業(yè)達(dá)70%之多。［6］

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)不同的二元社會(huì)保障制度，城市居民實(shí)行“廣覆蓋、高補(bǔ)貼”的社會(huì)保障制度。早在1999年，國(guó)家就出臺(tái)了《城市居民最低生活保障條例》，城市居民的醫(yī)療、失業(yè)、工傷、養(yǎng)老等社會(huì)保障的法律法規(guī)日益健全。而農(nóng)村農(nóng)民的社會(huì)保障，由于人口數(shù)量龐大，資金需求巨大，國(guó)家無(wú)力承擔(dān)，基本處于無(wú)法可依狀況，主要靠農(nóng)民自己手中的土地為自己提供基本社會(huì)保障。換句話說(shuō)，我國(guó)目前并未真正建立農(nóng)民社會(huì)保障制度，雖然國(guó)務(wù)院在2007年出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低社會(huì)保障制度的通知》，但該通知明確規(guī)定資金由各地人民政府籌措，中央政府對(duì)困難地區(qū)予以適當(dāng)幫助。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，一些財(cái)政困難地區(qū)根本無(wú)力籌措資金解決農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。農(nóng)民一旦失去土地，無(wú)法享受到和城市居民一樣的社會(huì)保障，又無(wú)法利用土地提供社會(huì)保障，一旦失業(yè)，就迅速成為社會(huì)貧困階層。

二、失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行“城鄉(xiāng)有別、一國(guó)兩策”的基本國(guó)策，戶籍制度、土地制度、社保制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、文化教育制度都深深打上了城鄉(xiāng)不同的烙印。對(duì)城市，政府重視提供公共產(chǎn)品服務(wù)，不斷加大資金投入，而對(duì)廣大農(nóng)村投入很少，忽視農(nóng)民利益，對(duì)他們索取多、回報(bào)少。失地農(nóng)民利益受到侵害，與這一基本國(guó)策有極大關(guān)系。政府關(guān)注的是土地的城市化、經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，而不是農(nóng)民的城市化、農(nóng)民利益的保護(hù)，這是導(dǎo)致失地農(nóng)民利益受損的根本原因。

（二）錯(cuò)誤政績(jī)觀與政府角色錯(cuò)位

我國(guó)各地政府官員對(duì)自己執(zhí)政期間的政績(jī)是最為關(guān)心的，也是各級(jí)官員極力追求的。我國(guó)考察一個(gè)地方主要官員的政績(jī)主要指標(biāo)就是看當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)量，即以GDP論英雄。在這種考核指標(biāo)體系下，各級(jí)政府官員對(duì)征收農(nóng)村集體土地有著很強(qiáng)的驅(qū)動(dòng)力，因?yàn)橥ㄟ^(guò)征地可以獲取巨大的土地差價(jià)，政府獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨額資金，從而能夠取得顯著政績(jī)，這無(wú)疑對(duì)政府有很強(qiáng)的誘惑力。特別是一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政收入困難的地方，通過(guò)出售從農(nóng)民手中征來(lái)的土地，更是成為政府的主要財(cái)政來(lái)源。在這種情況下，各級(jí)政府甚至濫用權(quán)力，鉆法律漏洞，借公共利益之名圈占大量農(nóng)民土地，造成我國(guó)有限土地的極大浪費(fèi)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府是規(guī)則的制定者和監(jiān)管者，本應(yīng)履行起保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益的職責(zé)，特別是失地農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，政府更應(yīng)特別加強(qiáng)對(duì)他們利益的保護(hù)，可是在上述政績(jī)觀的驅(qū)使下，政府角色錯(cuò)位，往往打著招商引資的旗號(hào)，與強(qiáng)勢(shì)的開發(fā)商站在一邊，幫助開發(fā)商向農(nóng)民施壓或與開發(fā)商串通一氣共同對(duì)付失地農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民利益受損卻漠不關(guān)心、聽之任之。

（三）集體所有土地產(chǎn)權(quán)主體虛位

我國(guó)《土地管理法》第10條明確規(guī)定農(nóng)村集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有，從理論上看，集體所有應(yīng)當(dāng)屬于集體組織成員共同享有，即民法上的共同所有。但在實(shí)踐中，由于“集體所有”規(guī)定模糊，導(dǎo)致村委會(huì)、鄉(xiāng)政府代替村民行使集體所有權(quán)，而土地產(chǎn)權(quán)的主人農(nóng)民卻對(duì)土地的處分權(quán)、收益權(quán)無(wú)權(quán)行使。

（四）征地程序存在缺陷

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)家征收土地，要進(jìn)行兩次公告，首先，征地申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)后，要進(jìn)行公告；其次，征地補(bǔ)償安置方案確定后要進(jìn)行公告，這兩種公告實(shí)質(zhì)上都屬于事后告知，在公告之前并沒有與農(nóng)民協(xié)商，完全剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，而且政府并不與農(nóng)民簽訂征地協(xié)議，只是與村委會(huì)簽訂協(xié)議。這一程序存在較大問(wèn)題。

（五）救濟(jì)制度缺失

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，征地糾紛引起的爭(zhēng)議先由縣級(jí)以上人民政府協(xié)商處理，協(xié)商不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。眾所周知，政府是征地一方主體，發(fā)生糾紛又由其作出裁決，這就使政府既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，其公正性可想而知；同時(shí)，該法并沒有規(guī)定農(nóng)民集體對(duì)征地糾紛可以提起司法救濟(jì)，按照我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)政府的抽象行政行為不能提起行政訴訟，也就是說(shuō)農(nóng)民無(wú)法提起行政訴訟。同時(shí)，最高人民法院司法解釋也明確規(guī)定拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議糾紛不能提起民事訴訟，這就徹底把失地農(nóng)民尋求司法救濟(jì)的大門堵死了，他們只有用信訪、抗?fàn)幍确浅Ｒ?guī)手段進(jìn)行維權(quán)，進(jìn)而激化矛盾，引發(fā)群體性事件。

三、完善失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的建議

（一）完善集體土地立法體系

首先，明確規(guī)定集體土地可直接上市流轉(zhuǎn)，斬?cái)嗾@利之手。城市化的目的是消除城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，使廣大農(nóng)民能夠分享改革開放發(fā)展的成果，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。為此，必須打破城鄉(xiāng)體制性壁壘，樹立城鄉(xiāng)平等理念，在戶籍制度、就業(yè)、社會(huì)保障、教育等方面實(shí)行城鄉(xiāng)平等對(duì)待的制度和政策，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等原則的基本要求。針對(duì)農(nóng)村土地方面的問(wèn)題，要樹立國(guó)有土地與集體所有土地平等的理念，集體所有土地和國(guó)有土地一樣可以按市場(chǎng)價(jià)格出讓和轉(zhuǎn)讓。這樣，一方面可以把國(guó)家征收集體土地然后再轉(zhuǎn)手出讓的巨大差價(jià)收歸集體所有，使農(nóng)民獲得土地的真正收益；另一方面也打破了政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的局面，既使得政府依靠土地獲取利益的積極性喪失，也使得政府濫用征地權(quán)的目的落空，有利于保護(hù)農(nóng)民利益。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，允許集體所有土地和國(guó)有土地一樣在市場(chǎng)中進(jìn)行交易是歷史發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。據(jù)有關(guān)報(bào)道，廣東省政府2005年已經(jīng)發(fā)文，建設(shè)用地允許集體土地和國(guó)有土地一樣同權(quán)、同價(jià)、同地上市交易。［7］湖北省政府也發(fā)文允許集體土地與國(guó)有土地一樣上市交易。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，廣東、湖北等省的上述做法是違法的。但這些做法有類似當(dāng)年農(nóng)民搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包的實(shí)驗(yàn)與探索精神。為此，應(yīng)盡快修改物權(quán)法和土地管理法，明確規(guī)定集體土地與國(guó)有土地都可通過(guò)土地交易市場(chǎng)進(jìn)行交易，同時(shí)，應(yīng)制定《集體土地流轉(zhuǎn)條例》，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的范圍、程序、不得流轉(zhuǎn)的情形，以確保農(nóng)民利益得到維護(hù)。

其次，明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體，認(rèn)清農(nóng)民是真正權(quán)利主體。產(chǎn)權(quán)明晰化是確保權(quán)利人利益不受侵害的重要前提，針對(duì)我國(guó)集體所有土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清的狀況，有人主張實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，即把集體土地變?yōu)閲?guó)家所有；也有人主張實(shí)行農(nóng)村土地私有化，即把集體土地變?yōu)檗r(nóng)民私有。［8］筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都有缺陷和不妥之處。因?yàn)?，?shí)行土地全部國(guó)有化并不能使農(nóng)民利益得到保護(hù)，因?yàn)樗麄冏钪匾呢?cái)產(chǎn)就是土地，實(shí)行國(guó)有化使得農(nóng)民喪失了土地所有權(quán)，對(duì)土地處分權(quán)更加沒有話語(yǔ)權(quán)，相反政府以國(guó)家土地管理者的身份和名義更加方便征收土地。而實(shí)行土地私有化是和我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度相違背的，也與社會(huì)主義性質(zhì)相背離，在現(xiàn)階段無(wú)法進(jìn)行。筆者認(rèn)為最為妥當(dāng)?shù)霓k法是集體產(chǎn)權(quán)主體明晰化，即明確規(guī)定集體土地所有權(quán)主體是村集體范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同所有，由村集體成員通過(guò)投票等民主形式對(duì)集體土地行使處分權(quán)和分享土地轉(zhuǎn)讓獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不是由村委會(huì)或鄉(xiāng)政府代農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)。這既不改變農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，又能切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。

其三，嚴(yán)格規(guī)范征地程序，公平公開透明參與。征地行為是行政行為而非民事行為，行政行為有天然濫用的可能性，必須以嚴(yán)格的程序來(lái)限制權(quán)力的濫用。要把原來(lái)法律規(guī)定的事后公告程序改為事先公告程序，即在有關(guān)當(dāng)事人申請(qǐng)用地時(shí)，主管部門就應(yīng)把用地范圍、用途、面積、用地人基本情況公告，在公告期內(nèi)被征地人可以提出不同意見，然后根據(jù)被征地人意見才進(jìn)行審批決定是否允許征地；在征地補(bǔ)償安置方案擬定后報(bào)批前，也要進(jìn)行公告，聽取被征地人意見，如果被征地人有不同意見，主管部門應(yīng)主持召開聽證會(huì)，以確保被征地農(nóng)民的參與權(quán)。我國(guó)廣東省已明確要求征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)要實(shí)行聽證制度，其陽(yáng)光征地的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。［9］

其四，完善救濟(jì)制度，確保農(nóng)民利益維護(hù)。無(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利，完善征地救濟(jì)制度是保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的有效途徑。首先，應(yīng)改革行政救濟(jì)制度，設(shè)置獨(dú)立的專門土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，不僅對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)糾紛可以裁決，而且對(duì)土地征收目的不合理、不按時(shí)支付補(bǔ)償費(fèi)或不按規(guī)定用途使用土地等也可裁決；其次，應(yīng)擴(kuò)大司法受案范圍?，F(xiàn)代法治社會(huì)中，司法救濟(jì)是最公正最權(quán)威最終局的救濟(jì)，征地補(bǔ)償款糾紛，其實(shí)質(zhì)是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，是一種民事糾紛，應(yīng)允許權(quán)利人提起民事訴訟，對(duì)政府征地過(guò)程中由于政府的行為而產(chǎn)生的糾紛其實(shí)質(zhì)是對(duì)行政行為的不滿，應(yīng)允許提起行政訴訟。

（二）完善社會(huì)保障制度

農(nóng)民失去土地后，已經(jīng)失去了以土地作為其社會(huì)保障依靠的基本條件，農(nóng)民身份已經(jīng)喪失，不應(yīng)讓其享受農(nóng)民社會(huì)保障待遇，因?yàn)檫@種待遇標(biāo)準(zhǔn)較低，不足以維持其基本生活水平，其社會(huì)保障待遇應(yīng)當(dāng)與城市居民一樣標(biāo)準(zhǔn)。但我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件，又不足以建立全國(guó)統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，各地只能因地制宜，循序漸進(jìn)地進(jìn)行探索和實(shí)踐。筆者認(rèn)為：建立社會(huì)保障的關(guān)鍵是資金，而且資金必須充足可持續(xù)，可以在征地時(shí)留出一定比例的土地（20%-30%為宜）并一次性收歸國(guó)有，用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。該部分土地收益作為失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)資金的來(lái)源，不足部分由政府財(cái)政補(bǔ)足，村集體、農(nóng)民個(gè)人分別從土地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)償費(fèi)中預(yù)留部分資金繳納部分資金，實(shí)行國(guó)家、集體、個(gè)人共同承擔(dān)社會(huì)保障資金來(lái)源。其中國(guó)家承擔(dān)70%，集體承擔(dān)20%，個(gè)人承擔(dān)10%，保障失地農(nóng)民享受到不低于城市居民標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障待遇。

（三）完善就業(yè)保障機(jī)制

失地不失業(yè)，是保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的根本途徑。第一，政府應(yīng)對(duì)用工單位進(jìn)行調(diào)查，掌握企業(yè)用工需求，有針對(duì)性地免費(fèi)為失地農(nóng)民提供專業(yè)技能培訓(xùn)，使他們掌握一技之長(zhǎng)，提高就業(yè)技能，或者政府出面與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)簽訂勞動(dòng)技能培訓(xùn)合同，然后組織農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)。第二，政府要為失地農(nóng)民提供就業(yè)信息，建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)市場(chǎng)，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理限制和歧視政策，指導(dǎo)幫助農(nóng)民就業(yè)，要為農(nóng)民提供全方位、高質(zhì)量、高效率的就業(yè)服務(wù)公共產(chǎn)品，把失地農(nóng)民就業(yè)率作為政府政績(jī)考核的重要指標(biāo)之一，讓失地農(nóng)民掌握了解就業(yè)信息。第三，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，它們一般對(duì)勞動(dòng)技能要求不高，屬勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，用工數(shù)量龐大，較適合農(nóng)民就業(yè)。第四，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，在稅收、信貸、資金、場(chǎng)地等方面政府要有優(yōu)惠政策，使得農(nóng)民通過(guò)自主創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)和富裕起來(lái)。

總之，城市化是人的城市化，而不是土地的城市化，是把農(nóng)村農(nóng)民變?yōu)槌鞘惺忻瘢蚕斫?jīng)濟(jì)發(fā)展成果，而不是擴(kuò)大社會(huì)不公，造就新的貧困階層。必須以不犧牲失地農(nóng)民利益為目的，樹立以人為本的理念，從法律上、政策上進(jìn)行切實(shí)有效的綜合制度性改革，使得失地農(nóng)民能夠在城市化過(guò)程中得到實(shí)惠和利益。

［1］馬占東.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究［D］.濟(jì)南：山東大學(xué)法學(xué)院，2012.

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［4］唐中顯.地方政府的征地補(bǔ)償機(jī)制理性分析［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2008，（4）：66-72.

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Protection of the Rights and Interests of Land-lost Farmers in the Process of Urbanization

CUI Zi-li
（School of Law，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

In the process of urbanization，the land-lost farmers in China are faced with infringements on property rights，right to life，participation，right to know，employment rights and social security，which are closely related to some institutional defects，such as long-term urban and rural dual economic system，the qualification assessment for officials，the unknown collective land ownership，non-transparent land expropriation procedure and unsmooth rights relief system.Therefore，the important measure to protect the rights and interests of land-lost farmers relies on the solutions to the reform of the rural collective subject of land transaction system，the clear the property rights，the land expropriation procedure transparency and the perfect system of dispute relief.At the same time，the government should also provide the equal employment opportunity and social security service public products for land-lost farmers and urban residents.

urbanization；land-lost farmers；rights and interests protection

D422.7

A

1672-3910（2014）04-0096-05

2013-11-25

2013年度河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2013-GH-013）

崔自力（1964-），男，河南孟州人，副教授，從事民商法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。