(華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006)

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住房問題，事關(guān)國計(jì)民生，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定，事關(guān)和諧社會(huì)建設(shè)的成敗。保障國民“居者有其屋”是現(xiàn)代國家義不容辭的責(zé)任與義務(wù)，建立和完善保障性住房法律制度是現(xiàn)代國家保障“居者有其屋”的重要舉措。完善的住房保障制度是社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的標(biāo)志，它既是社會(huì)保障制度在住房領(lǐng)域的延伸，也是住房制度在社會(huì)保障體系中的體現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合國內(nèi)住房保障制度的現(xiàn)狀，分析并借鑒美國構(gòu)建居民住房保障法律制度的經(jīng)驗(yàn)，加快住房保障立法的步伐，把建立和完善居民住房保障法律制度視為政府的一項(xiàng)重要責(zé)任，采取有效措施，逐漸建立和完善中國特色的住房保障制度，切實(shí)有效地解決“居者有其屋”這事關(guān)人民安居樂業(yè)的基本民生問題。

住房保障 立法進(jìn)展 美國經(jīng)驗(yàn) 中國借鑒

民以食為天，家以居為先，安居才能樂業(yè)，安居才能和諧。中國先賢早就極富哲理地指出:“宅者，人之本。人以宅為家，居若安即家代昌吉。若不安，即門族衰微?！薄熬痛宋宸N，其最要者唯有宅法，為真秘術(shù)?！雹購埵鋈巍堚Q編譯:《黃帝宅經(jīng)》，第1頁，團(tuán)結(jié)出版社2009年版?？梢娭袊怨乓詠砭鸵曌≌瑸槿祟惏簿雍蜆窐I(yè)的基本條件，而建設(shè)住宅之法則為解決安居之道。時(shí)至當(dāng)代社會(huì)，建立住宅保障制度已經(jīng)成為現(xiàn)代國家和政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。②溫家寶:《關(guān)于發(fā)展社會(huì)事業(yè)和改善民生的幾個(gè)問題》，載《求是》2011年第7期。完善中國住房保障制度并將其納入法制軌道，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平，緩和社會(huì)矛盾，增進(jìn)社會(huì)各階層和諧相處，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、保障“居者有其屋”是現(xiàn)代政府的法律責(zé)任

完善的住房保障制度是社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的標(biāo)志，它既是社會(huì)保障制度在住房領(lǐng)域的延伸，也是住房制度在社會(huì)保障體系中的體現(xiàn)。③龐凌、繆嵐:《安全·自由·自主——住宅不受侵犯的價(jià)值蘊(yùn)含》，載《法律科學(xué)》2005年第6期。根據(jù)中國國情，盡快解決“居者有其屋”的問題，是衡量中國政府責(zé)任的一塊試金石。責(zé)任政府是民主理念的必然邏輯。任何國家在任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)關(guān)注居民住房的建設(shè)和供給，應(yīng)當(dāng)把“居者有其屋”當(dāng)作是政府的職責(zé)和理性抉擇。為此，在住房保障工作中，政府必須轉(zhuǎn)變觀念，在對(duì)待公民和政府之間的責(zé)任關(guān)系認(rèn)識(shí)上，從強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)力和公民的義務(wù)轉(zhuǎn)向注重公民在住房保障中的權(quán)利和政府在住房保障中的責(zé)任，從保障公民基本生活需要出發(fā)，建立完善的住房保障制度，真正保障“居者有其屋”。

(一)保障“居者有其屋”是現(xiàn)代政府的憲法責(zé)任

憲法是一個(gè)國家的根本法律，憲法責(zé)任在其中充當(dāng)著體現(xiàn)一個(gè)國家政治文明程度之作用性的標(biāo)志。根據(jù)現(xiàn)代國家機(jī)構(gòu)的分工，政府是國家憲法和法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法行為必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，維護(hù)憲法的尊嚴(yán)，保證憲法的實(shí)施。政府征收并使用納稅人交納的稅款，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起為維護(hù)納稅人的權(quán)益而執(zhí)政的責(zé)任，切實(shí)履行為全體納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品的職能。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)政治文明社會(huì)的今天，憲法責(zé)任是一個(gè)應(yīng)當(dāng)受到足夠重視的問題。

《世界人權(quán)宣言》第25條明確規(guī)定:“人人有權(quán)享受為維護(hù)他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水平，包括食物、衣服、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù);且于遭受失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或其它不可抗拒之環(huán)境時(shí)，有享受保障之權(quán)利?！边@條規(guī)定意味著每一個(gè)人都有權(quán)享有最低程度的有尊嚴(yán)的生活所必需的居所。住宅權(quán)是人的一種最基本的權(quán)利。能否將自由權(quán)意義上的住宅權(quán)擴(kuò)張到公民“對(duì)住宅”的權(quán)利這一社會(huì)權(quán)并予以保障，反映了國家保障公民的“首要”人權(quán)——生存權(quán)的態(tài)度。①肖澤晟:《我國住宅權(quán)行政法保護(hù)缺失分析》，載《行政法學(xué)研究》2006年第1期。生存權(quán)是作為社會(huì)個(gè)體的人生存所必不可少的權(quán)利，是基于人類生存本能而自然產(chǎn)生的。②林嘉:《社會(huì)保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新》，第133頁，中國人民大學(xué)出版社2002年版?！吨腥A人民共和國憲法》第3條第3款規(guī)定:“國家尊重和保障人權(quán)?！钡?4條第4款規(guī)定:“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！钡?5條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”憲法的這些規(guī)定表明，住宅權(quán)作為最基本的生存權(quán)利之一，保障其良好地實(shí)現(xiàn)是現(xiàn)代政府義不容辭的法律責(zé)任。憲法將國家保障公民住宅權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)上升為法律義務(wù)，確認(rèn)了各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)解決居民住宅問題的法律責(zé)任。對(duì)住宅權(quán)的保障程度直接決定著對(duì)人權(quán)的保障程度，也反映了一個(gè)國家對(duì)人權(quán)的保護(hù)力度。由此可見，保障“居者有其屋”是憲法要求政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。其中，幫助社會(huì)弱勢(shì)群眾實(shí)現(xiàn)住宅權(quán)為重中之重。最直接、最有效的途徑就是通過各種途徑籌集資金，提供保障性住房來盡量滿足社會(huì)弱勢(shì)群眾最基本的住房需求。

(二)保障“居者有其屋”亦是現(xiàn)代政府的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任

經(jīng)濟(jì)法是社會(huì)本位法，是以維護(hù)社會(huì)公共利益為宗旨的。將政府運(yùn)用法律和非法律手段對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的干預(yù)或協(xié)調(diào)理解為經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)，符合中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡的客觀要求。③張富強(qiáng):《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，第16頁，法律出版社2008年版。當(dāng)政府行使經(jīng)濟(jì)規(guī)制職能時(shí)，它所面對(duì)的是企業(yè)和有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)人，依法對(duì)他們違反經(jīng)濟(jì)法的相關(guān)規(guī)定、擾亂國家經(jīng)濟(jì)秩序、破壞公平競(jìng)爭(zhēng)、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益等經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行規(guī)制。倘若政府經(jīng)濟(jì)職能部門不履行經(jīng)濟(jì)規(guī)制的職能，不以追求社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，不依法或者不正當(dāng)行使經(jīng)濟(jì)規(guī)制權(quán)力，侵犯市場(chǎng)主體或者人民的合法權(quán)益，無法提供一個(gè)平等、有序的市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)國家、對(duì)人民來說是一種失職行為，就必須承當(dāng)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職責(zé)就是保障人民群眾的基本需求、保障公共利益。為此，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)公共服務(wù)職能，加快健全覆蓋全民的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是政府義不容辭的責(zé)任。④溫家寶:《關(guān)于發(fā)展社會(huì)事業(yè)和改善民生的幾個(gè)問題》，載《求是》2011年第7期?？梢哉f，是經(jīng)濟(jì)法“要求”政府承擔(dān)起對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)行宏觀調(diào)控，使之形成一個(gè)有序、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)，最終良好地履行保障“居者有其屋”的法律責(zé)任。目前政府對(duì)商品房接二連三出臺(tái)“打壓政策”，其本質(zhì)就是試圖通過對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，努力保障廣大人民群眾享受到“居者有其屋”的普遍利益。顯然，切實(shí)向普通百姓提供保障性住房，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的宏偉目標(biāo)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代政府必須履行的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。

(三)保障“居者有其屋”更是現(xiàn)代政府的稅法責(zé)任

正如西蒙所言:“法律制度環(huán)境像我們的自然環(huán)境一樣，它用可靠的、能理解的事件范式把我們包圍起來，法律制度環(huán)境的穩(wěn)定性和可測(cè)性，使我們?cè)谥R(shí)及計(jì)算能力限度內(nèi)應(yīng)付它?！雹荩勖溃軬.M.霍奇遜:《現(xiàn)代制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)宣言》，第136頁，向以斌等譯，北京大學(xué)出版社1993年版。稅法是一部事關(guān)國計(jì)民生的重要的部門法，其使命在于依法理順國家與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)分配關(guān)系，保障公共產(chǎn)品的提供有充足的資金來源，以滿足公民對(duì)公共產(chǎn)品的需求問題。這是稅法與其他法律部門如民法、經(jīng)濟(jì)法和行政法的根本區(qū)別。憲法賦予政府的征稅權(quán)，旨在保障稅收及時(shí)足額入庫，為國家職能的實(shí)現(xiàn)提供充分的財(cái)政支持，但并不是單純地追求和保障公權(quán)的實(shí)現(xiàn)，它必須同時(shí)考慮納稅人的納稅能力和基本生活保障，防范政府對(duì)納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不法侵害。因而，須通過稅法的規(guī)定來貫徹稅收法定原則、量能課稅原則和用稅法定原則，使稅收的課征、稅收要素的修改、稅款的使用均能征得納稅人全體的同意，并以社會(huì)公共利益為目標(biāo)，將稅款的全部用于納稅人全體所需要的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供。正是在此意義上，稅法不僅是國家征稅之法，更是規(guī)范政府征稅之法，我們應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范政府的征稅行為，達(dá)到保障納稅人權(quán)利的目的，使稅法更好地體現(xiàn)納稅人的權(quán)利，并促進(jìn)政府更好地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。①張富強(qiáng):《稅法的概念、本質(zhì)和特征新論》，載《安徽大學(xué)法律評(píng)論》2007年第2期。

正是稅法的宗旨、基本原則及其保障和救濟(jì)納稅人權(quán)利的規(guī)定，使得納稅人有權(quán)要求政府規(guī)范行使征稅權(quán)，并為其解決基本的住房需求。廉租房、公租房、限價(jià)房等保障性住房作為非常重要的社會(huì)公共產(chǎn)品之一，應(yīng)當(dāng)作為政府課征稅收的一種對(duì)價(jià)。從這一視角出發(fā)，保障“居者有其屋”不僅僅是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的憲法責(zé)任、經(jīng)濟(jì)法責(zé)任，更是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的稅法責(zé)任，政府應(yīng)當(dāng)為保障“居者有其屋”提供相應(yīng)的較為完善的住宅保障及其相關(guān)的法律制度保障。

二、中國政府切實(shí)履行“居者有其屋”法律責(zé)任面臨的難題

根據(jù)現(xiàn)代國家機(jī)構(gòu)的分工，政府是一國憲法和法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法行為必須以憲法和法律為準(zhǔn)繩，切實(shí)保障公民“住宅權(quán)”的良好實(shí)現(xiàn)。目前中國因“房價(jià)高企”而致使大批“房奴”“蟻?zhàn)濉钡漠a(chǎn)生，陷于“居者憂其屋”的困境，說明中國政府要切實(shí)履行保障“居者有其屋”的憲法責(zé)任、經(jīng)濟(jì)法責(zé)任和稅法責(zé)任，還需要付出極大的努力。

(一)切實(shí)履行憲法責(zé)任的難題:保障性住房仍難以滿足需求

憲法將國家保障公民住宅權(quán)的義務(wù)上升為法律義務(wù)，確認(rèn)了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)解決居民住宅問題的法律責(zé)任，這就要求政府提供足量的保障性住房來盡量滿足社會(huì)弱勢(shì)群眾的最基本的住房需求。②溫家寶:《關(guān)于發(fā)展社會(huì)事業(yè)和改善民生的幾個(gè)問題》，載《求是》2011年第7期。然而近年來中國迫于財(cái)政壓力等原因，導(dǎo)致目前保障性住房專項(xiàng)資金較為匱乏，資金周轉(zhuǎn)難以滿足承建足量保障性住房的需求，這距離憲法要求的保障公民住宅權(quán)的法律義務(wù)仍然有一定差距。

《小康》雜志自2005年以來，每年均進(jìn)行“中國居住小康指數(shù)”調(diào)查。2011年《小康》雜志社與清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室公布在全國范圍內(nèi)展開“政府公共服務(wù)滿意度調(diào)查”的結(jié)果顯示，在15個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域中，“保障性住房”滿意度最低;82.8%的參訪者認(rèn)為保障性住房是自己必需的公共服務(wù)，然而現(xiàn)實(shí)是，在我們國家中能夠享受低保的人口比例還不到6%，不能享受低保的人很難申請(qǐng)到保障性住房。③歐陽海燕:《15城市公共服務(wù)滿意度調(diào)查》，載《小康》2011年第3期。2013年7月底至8月初，《小康》雜志社聯(lián)合浙江大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)投資研究中心、清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室，并會(huì)同有關(guān)專家及機(jī)構(gòu)，對(duì)2012—2013年度中國的“居住小康指數(shù)”進(jìn)行了調(diào)查。在面對(duì)“您是否需要政府或社會(huì)幫助解決住房中存在的問題”這一選題時(shí)，選擇“非常需要”(54.7%)及“需要，但不是很迫切”(34.1%)這兩項(xiàng)的受訪者共占88.8%。④談樂炎:《拿什么提升居住幸福感?》，載《小康》2013年第9期。而根據(jù)國務(wù)院在“十二五”時(shí)期全國將建設(shè)保障性住房3 600萬套的計(jì)劃，每年用于保障性安居工程的投資約需1.3—1.4萬億元資金。以2012年為例，當(dāng)年2.89萬億的土地出讓金中約有2 890億可以用于保障性住房建設(shè)，加上公積金增值收益也僅有3 000億元，即使再算上中央財(cái)政的劃撥部分，才基本達(dá)到約8 000億元的資金，⑤陳杰:《中國住房事業(yè)2003—2012:回顧與反思》，見《東方早報(bào)》，2012-09-25。離1.4萬億元保障性住房資金的需求來說，顯然還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因而，2012年全國共建成590.2萬套保障房，2013年基本建成470萬套保障房，2014年全國城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)是基本建成480萬套以上⑥姜偉新:《2014年全國保障房計(jì)劃新開工600萬套以上》，新華網(wǎng)，2013-12-24，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/24/c_118692339.htm。，這將惠及數(shù)千萬人，但仍有龐大的中低收入人群求“房”若渴。在房價(jià)節(jié)節(jié)攀升的現(xiàn)實(shí)背景下，保障房是眾多中低收入群體實(shí)現(xiàn)“安居夢(mèng)”的唯一途徑，如何讓他們“居有其所”，是擺在保障房制度面前的現(xiàn)實(shí)考量。①談樂炎:《拿什么提升居住幸福感?》，載《小康》2013年第9期。誠然，中國如不加快依法規(guī)范保障性住房的建設(shè)步伐，不加大資金投入的力度，是很難從憲法高度保障公民住宅權(quán)的良好實(shí)現(xiàn)的。

(二)切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的難點(diǎn):運(yùn)用行政手段打壓房價(jià)

經(jīng)濟(jì)法是社會(huì)本位法，是以維護(hù)社會(huì)公共利益為宗旨的。經(jīng)濟(jì)法“要求”政府承擔(dān)起對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)行宏觀調(diào)控，使之形成一個(gè)有序、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)，最終良好地履行保障“居者有其屋”的法律責(zé)任。然而，近年中央政府出臺(tái)的住房政策過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，過于注重從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的角度推進(jìn)住房市場(chǎng)的發(fā)展，而并未能從維護(hù)社會(huì)公共利益的高度，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控，對(duì)住房政策保障功能、公平性重視不夠，因而未能很好地履行政府的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任。②溫家寶:《關(guān)于發(fā)展社會(huì)事業(yè)和改善民生的幾個(gè)問題》，載《求是》2011年第7期。

2003年，中國政府將房地產(chǎn)作為國民支柱產(chǎn)業(yè)，此后先后發(fā)布40多次與房地產(chǎn)直接相關(guān)的宏觀政策，直接帶來地價(jià)房價(jià)飛漲。為了抑制房價(jià)，國務(wù)院多次出面調(diào)控，措施一次比一次嚴(yán)厲，但每一次調(diào)控都成為房價(jià)上漲的催化劑，把房價(jià)推向一個(gè)又一個(gè)高點(diǎn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2003—2012年全國地價(jià)(房地產(chǎn)開發(fā)購置土地費(fèi)用除以購置面積)年均漲幅為22.9%，而同期房價(jià)的年均漲幅為16.1%。③陳哲:《03年以來頒布43個(gè)調(diào)控政策房價(jià)上漲10倍》，見《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》，2013-07-20。十年間，房價(jià)的上漲超過10倍。④周小苑:《人民日?qǐng)?bào)聚焦10年調(diào)控房價(jià)漲10倍:政策未中靶心》，見《人民日?qǐng)?bào)》(海外版)，2013-08-05。2013年上半年“國五條”高調(diào)入市劍指房價(jià)下行，然而半年之后，7月全國房價(jià)同比漲幅再創(chuàng)新高，北京尤以18.3%的漲幅居首，“調(diào)控”儼然成為房價(jià)的助推器。根據(jù)中國國家統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年2月，在70個(gè)大中城市中價(jià)格同比上漲的城市達(dá)69個(gè)，最高漲幅為15.9%;其中北上廣深等大城市的漲幅仍然遙遙領(lǐng)先。⑤國家統(tǒng)計(jì)局:《2014年2月份70個(gè)大中城市住宅銷售價(jià)格變動(dòng)情況》，見《中國信息報(bào)》，2014-03-18。種種數(shù)據(jù)表明，打壓房價(jià)的相關(guān)政策的初衷是好的，但是其出發(fā)點(diǎn)以及使用的手段卻不妥:即不是市場(chǎng)手段或法律手段，也不是前二者的結(jié)合，而是運(yùn)用行政手段來打壓房價(jià)。⑥鄂璠:《為什么大家都對(duì)限購令說“不!”》，載《小康》2014年第7期。行政手段的權(quán)威性和強(qiáng)制性將嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)的自由發(fā)展，其根本原因在于劃分政府與市場(chǎng)的界限分工不明確。

(三)切實(shí)履行稅法責(zé)任的難點(diǎn):土地出讓金未入稅

稅法的使命在于依法理順國家與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)分配關(guān)系，滿足公民對(duì)公共產(chǎn)品的需求問題。稅法賦予政府以征稅權(quán)，同時(shí)政府須將稅款的全部用于納稅人所需的公共產(chǎn)品的提供。⑦張富強(qiáng):《稅法的概念、本質(zhì)和特征新論》，載《安徽大學(xué)法律評(píng)論》2007年第2期。保障性住房作為一種公共產(chǎn)品，理應(yīng)為納稅人所享用，故政府應(yīng)當(dāng)為保障“居者有其屋”提供相應(yīng)的較為完善的法制保障。然而，中國政府并未能良好地履行保障公民居住權(quán)的稅法責(zé)任，“高企”的房價(jià)使得眾多的無房者望而卻步。

有不少論者認(rèn)為，中國的房價(jià)會(huì)不會(huì)下降就得看土地價(jià)格，因?yàn)槊姘鼉r(jià)格不太可能比面粉價(jià)格便宜。⑧蘇培科:《10萬億到底是如何花的(國金時(shí)評(píng))》，見《國際金融報(bào)》，2011-08-18。這多多少少點(diǎn)出了中國房價(jià)為何高企、中央政府越打壓而房價(jià)越高企的病源所在。但中央政府在過去的幾年似乎并沒有確切地了解這一病源，不去限制地方政府出讓土地的樓面價(jià)，不去規(guī)范土地出讓金的收支及其管理，卻一個(gè)勁地調(diào)控、打壓開發(fā)商的房價(jià)。因而我們看到一個(gè)十分奇特的現(xiàn)象，中央政府一個(gè)勁地打壓房地產(chǎn)商的房價(jià)，地方政府卻一個(gè)勁地提高出讓地塊的樓面價(jià)，地王一個(gè)接著一個(gè)地誕生。從公開的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，2011—2013年中國國有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到33 477億元、28 886億元和36 371.31億元⑨財(cái)政部:《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，見《人民日?qǐng)?bào)》，2014-03 -16。，占同年政財(cái)政收入30%左右。隨著土地出讓價(jià)格的高企，與之相關(guān)的房價(jià)自然水漲船高。而房地產(chǎn)商為保障行業(yè)的利潤，只能把稅費(fèi)轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，造成樓價(jià)高企，越打壓越堅(jiān)挺，處于價(jià)值鏈最下游的消費(fèi)者則承擔(dān)了所有的負(fù)擔(dān)。⑩李明希:《從國際經(jīng)驗(yàn)看非農(nóng)用地土地出讓金納入稅收預(yù)算體系的可能性》，載《商情》2009年第8期。同時(shí)，高額土地出讓金又屬于預(yù)算外的收入，它既不屬于稅收，也未被正式納入全國的財(cái)政收入體系之中，卻成為地方政府在財(cái)政收入之外的另類的稅費(fèi)收入，且其流向一直未規(guī)范化、公開化、透明化，其弊端莫大矣。①李明希:《從國際經(jīng)驗(yàn)看非農(nóng)用地土地出讓金納入稅收預(yù)算體系的可能性》，載《商情》2009年第8期。可見，土地出讓金作為地方政府的一種重要財(cái)源，如果不盡快通過立法予以規(guī)范，且盡快實(shí)行從土地出讓金制度向土地稅的轉(zhuǎn)型，明確納入政府財(cái)政稅收體系，顯然是政府在“居者有其屋”的稅法責(zé)任層面的失職。

三、美國保障“居者有其屋”的立法經(jīng)驗(yàn)及借鑒

美國住房保障制度的建立和發(fā)展，始終處于法律的規(guī)范之下。國會(huì)通過住房立法明確規(guī)定了政府必須承擔(dān)起保障居民住宅權(quán)的責(zé)任與義務(wù)，鼓勵(lì)和幫助居民實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，并制定大量住房法律文件以規(guī)范住房市場(chǎng)的運(yùn)行，約束各個(gè)主體的行為以保證國家住房法律和政策的良好實(shí)施，特別是注重保障性住房體系的建設(shè)，以保障中低收入人民擁有良好的居住環(huán)境。

(一)建立起較為完善的住房法律保障體系

美國國會(huì)十分重視居民住房保障制度法制建設(shè)，先后制定了《住房法》《住房和社區(qū)發(fā)展法》《優(yōu)質(zhì)住房與工程責(zé)任法》《國民可承擔(dān)住宅法案》和《公房管理改革法》等多部法律，明確規(guī)定提供住房保障的主體是政府，而立法的宗旨就在于“讓大多數(shù)人買得起房”或“有房可住”，從而有序地推動(dòng)了低收入居民實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的進(jìn)程。

1937年美國國會(huì)通過的《住房法》(United States Housing Act of 1937)，開創(chuàng)了聯(lián)邦政府提供資金建設(shè)公共住房的先例，其具體辦法是:由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)撥付建造、維修和管理公共住房所需的資金，州或地方政府負(fù)責(zé)公共住房的建造、分配和管理，住房產(chǎn)權(quán)歸地方政府住房局。1968年美國國會(huì)制定《住房和城市發(fā)展法》，采取利息差額由政府補(bǔ)貼的辦法，允許房地產(chǎn)發(fā)展商獲得低于市場(chǎng)水平的貸款利率，受益于政府補(bǔ)貼而降低開發(fā)成本的發(fā)展商，則須按低于市場(chǎng)水平的價(jià)格銷售和出租房屋，從而保障購房或租房的中低收入階層能夠間接受益。1974年美國國會(huì)制定《住房和社區(qū)發(fā)展法》(Housing and Community Development Act of 1974)，一改以前以間接方式補(bǔ)貼中低收入階層對(duì)住房需求的做法，而把實(shí)施住房保障措施的重點(diǎn)放在通過直接補(bǔ)貼需求者的辦法，提高其支付租金的能力。②孫磊、林楠:《美國公共住房制度對(duì)我國廉租房建設(shè)的啟示》，載《理論界》2009年第7期。1998年美國國會(huì)通過頒布《優(yōu)質(zhì)住房與工程責(zé)任法》，采取公租房貧困分散化的調(diào)控措施，保障低收入階層對(duì)住房需求的優(yōu)先權(quán)，其中規(guī)定凡40%以上的公租房租賃戶及75%首次領(lǐng)取住房租賃券的家庭，其收入須低于居住地區(qū)平均家庭收入的30%，③楊雁:《美國公租房發(fā)展歷程解讀》，載《人民論壇》2012年第33期。從而使符合條件的低收入家庭能夠優(yōu)先進(jìn)入享受低租或領(lǐng)取首次領(lǐng)取住房租賃優(yōu)惠券的行列。1990年美國國會(huì)出臺(tái)《國民可承擔(dān)住宅法案》(Cranston-Gonzalez National Affordable Housing Act of 1990)，通過擔(dān)保和信用證明方式為中低收入居民提供租賃住房提供便利，同時(shí)賦予地方政府和地方社區(qū)非營利開發(fā)機(jī)構(gòu)在地方住宅建設(shè)中的更加明確和更多的職責(zé)。④Sec.103.Cranston-Gonzalez National Affordable Housing Act of 1990，U.S.A.1997年美國國會(huì)通過《多員家庭資助性住房改革及承受能力》法案，新增45億美元的資金用于支持公租房的建設(shè)，并頒布《公房管理改革法》，對(duì)現(xiàn)行住宅制度作出大幅度的修訂，包括公房和租金改革、公房修繕、拆除宅基地重建，以及實(shí)行新的租房援助、家庭撥款計(jì)劃等，并顯著增加了地方社區(qū)相關(guān)的管理責(zé)任⑤尹惠斌:《美國次貸危機(jī)給中國住房保障制度的啟示》，載《中外企業(yè)家》2009年第14期。，有力地保障了中低收入居民對(duì)租賃住房的需求。

(二)建立起較為完善的住房保障模式體系

縱觀美國住房供給保障立法對(duì)于居民住房的支持，主要包括三種模式:一是公共住房建設(shè);二是提供租金補(bǔ)貼幫助低收入家庭獲得私人市場(chǎng)的住房;三是為家庭購買住房提供金融和稅收支持，主要包括貼息貸款、擔(dān)保和貸款利息在個(gè)人所得稅稅基中予以抵扣等。半個(gè)多世紀(jì)以來，隨著住房制度的發(fā)展與進(jìn)步，目前公共住房的保障模式已開始讓位于金融和稅收支持模式，后者逐漸成為美國政府主要的住房支持模式，并取得了重大的成效。

美國的公共住房模式，是指政府依法為低收入者、老年人和殘疾人建造和維護(hù)、收取低額租金并由政府管理的住房模式。公共住房建設(shè)側(cè)重于實(shí)施增加住房供給量的“供方”戰(zhàn)略，包括:(1)由政府依法直接投資建設(shè)的公共住房。符合條件的低收入家庭、年長者以及殘疾人，皆可申請(qǐng)入住。在美國，低收入家庭定義為全國或當(dāng)?shù)爻鞘惺杖胫形痪€80%以下的家庭，極低收入家庭是在收入中位線50%以下的家庭。①馬澤發(fā):《美國公共住房的發(fā)展及經(jīng)驗(yàn)借鑒》，載《中國房地產(chǎn)》2012年第1期。(2)由政府補(bǔ)助、私人機(jī)構(gòu)或非盈利機(jī)構(gòu)開發(fā)，為低收入者提供的住房。這類住房模式是從60年代后期開始的。為擴(kuò)大公共住宅的供應(yīng)，聯(lián)邦政府尋求各種手段刺激私人企業(yè)的積極性。這種鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)參與的模式有效地提高了低收入者住宅的供應(yīng)量，但在70年代中期后也暴露出成本高、質(zhì)量不佳等弊病。

美國的住房租金補(bǔ)貼模式，是指根據(jù)美國《住房法》第十章的規(guī)定，政府必須為低收入者提供較低租金的住房，低收入者租住符合政府規(guī)定要求的住房時(shí)，只需支付占家庭收入25%的租金，超過部分由政府支付。在其后的修訂稿中，又將這一房租補(bǔ)貼辦法推廣至退休老人和家庭收入低于居住地中位收入80%的人群。②Sec.10.Annual Contributions in Assistance of Low Rentals.，United States Housing Act of 1937.

美國的財(cái)政和金融支持模式，是指美國政府依法采取財(cái)政和金融支持政策解決低收入階層住房問題的方式。在財(cái)政支持政策方面，主要表現(xiàn)為20世紀(jì)80年代后美國聯(lián)邦政府先后推出一系列稅務(wù)改革措施，鼓勵(lì)和促進(jìn)住房自有化的進(jìn)程。特別是1986年推行的財(cái)稅法改革，從根本上改變了以往廉租房的商業(yè)模式，采取有效措施，降低借貸雙方的進(jìn)入門檻，有力地刺激了居民貸款購房的欲望。③黃逸宇:《美國住房保障制度的經(jīng)驗(yàn)和啟示(上)》，見《中國建設(shè)報(bào)》，2010-10-20。在金融支持政策方面，允許政府金融機(jī)構(gòu)和私人金融機(jī)構(gòu)同時(shí)經(jīng)營房地產(chǎn)貸款，特別是放開個(gè)人住宅抵押貸款，鼓勵(lì)個(gè)人購買住房。1990年政府開始大批出售公共住宅，有步驟地推進(jìn)住宅自有化戰(zhàn)略，并取得重大進(jìn)展。2003年開始實(shí)施每年2億美元的“首付款資助計(jì)劃”，為購房的中低收入家庭提供1萬美元或房價(jià)6%的首付款資助④馮輝:《我國保障房融資創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)控制的發(fā)展路徑及立法建議——以美國政策性住宅金融發(fā)展的得失為參照》，載《社會(huì)科學(xué)》(上海)2013年第5期。，有力地促進(jìn)了較完善的多渠道住房供給保障體系的發(fā)展。

(三)建立起較為完善的保障性住房管理體制

歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，美國在住房保障管理方面逐漸形成較為完善的、多層次的管理體制，包括聯(lián)邦政府、地方政府和政府色彩的公司等層次。在聯(lián)邦政府層面，公共住房建設(shè)和管理主要由住房和城市發(fā)展部負(fù)責(zé);在地方政府層面，則設(shè)有公共住房局負(fù)責(zé)管理本地區(qū)具體住房事務(wù)。聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部向地方公共住房局提供資金支持以及公共住房項(xiàng)目規(guī)劃、開發(fā)、管理等方面的技術(shù)和專業(yè)指導(dǎo)。同時(shí)，聯(lián)邦政府還設(shè)立聯(lián)邦住宅管理局(FHA)、退伍軍人管理局(VA)等機(jī)構(gòu)，專門為低收入家庭、退伍軍人及其家屬的住房抵押貸款提供保險(xiǎn)，支持金融機(jī)構(gòu)向上述人員及其家庭發(fā)放住房抵押貸款。另外，專門設(shè)立聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會(huì)(房利美)、政府國民抵押貸款協(xié)會(huì)(珍尼美)、聯(lián)邦住房抵押貸款公司(房地美)三家具有政府色彩的住房貸款證券化經(jīng)營機(jī)構(gòu)(公司)，主要職能就是為放款協(xié)會(huì)提供貸款二級(jí)市場(chǎng)，為買房者提供抵押貸款保險(xiǎn)與資金，對(duì)抵押貸款支持證券提供擔(dān)保，增強(qiáng)存量貸款的流動(dòng)性。正是由于這些管理部門或經(jīng)營機(jī)構(gòu)的存在，使得美國政府能夠及時(shí)制定與時(shí)俱進(jìn)的住房保障政策。

美國公共住房經(jīng)過多年發(fā)展解決了大量低收入者的住房問題，同時(shí)也面臨著許多社會(huì)問題，如種族隔離、貧困集中、暴力犯罪嚴(yán)重等，甚至一些公共住房還陷入了嚴(yán)重破損的境地。進(jìn)入上世紀(jì)90年代之后，美國聯(lián)邦政府開始大規(guī)模改造舊有公共住房，以實(shí)現(xiàn)公共住房社區(qū)的全面復(fù)興。其中著名的“希望六號(hào)計(jì)劃”(HOPE VI)就是美國住房和城市發(fā)展部改造公共住房的一個(gè)重要方案及實(shí)施計(jì)劃，通過拆毀荒廢的公共住房，代之以設(shè)計(jì)新穎、低密度、高質(zhì)量的社區(qū)住房，通過提供較好的社區(qū)和支持性服務(wù)，吸引較高收入居民入住，從而形成一個(gè)種族多樣、高低收入者混合居住的新式社區(qū)?！跋Ｍ?hào)計(jì)劃”原有“城市復(fù)興示范計(jì)劃”之稱，由美國國會(huì)于1992年通過，并每年獲得相當(dāng)數(shù)額的聯(lián)邦財(cái)政撥款。直到2009財(cái)政年度，該計(jì)劃仍然得到聯(lián)邦撥款約1.2億美元。⑤FY 2010 budget，U.S.A.，http://www.nhl.gov/budgetsummary2010/fy10budget.pdf.奧巴馬政府在任期間，鑒于“希望六號(hào)計(jì)劃”的成功，于2010年啟動(dòng)“精選住宅區(qū)計(jì)劃”，更加注重住房項(xiàng)目配套設(shè)施的建設(shè)及其持續(xù)性，且從其款項(xiàng)分配情況看，更加注重對(duì)公共住宅小區(qū)內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院等配套設(shè)施建設(shè)的撥款，促使公共住房建設(shè)與教育改革掛鉤，把提高住宅小區(qū)內(nèi)的教育質(zhì)量作為主要目標(biāo)之一。⑥陳濟(jì)朋:《美國法國新加坡住房保障政策成社會(huì)穩(wěn)定基石》，見《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2011-10-18。同時(shí)，該計(jì)劃的參與者更為廣泛，除了地方政府及其公共住房局可以申請(qǐng)項(xiàng)目資金，非營利機(jī)構(gòu)、營利性地產(chǎn)開發(fā)商等都可以與某一公共團(tuán)體聯(lián)合申請(qǐng)?jiān)撚?jì)劃下的資金，從而可以更好地撬動(dòng)私人資本參與公共住房的重建和復(fù)興。①楊雁:《美國公租房發(fā)展歷程解讀》，載《人民論壇》2012年第33期。

四、完善中國保障房立法的幾點(diǎn)建議

法律以其公正性和強(qiáng)制性成為社會(huì)保障制度的支撐點(diǎn)，完善的法律法規(guī)體系是穩(wěn)步有序推進(jìn)住房建設(shè)的根本保障②郭偉偉:《“居者有其屋”——獨(dú)具特色的新加坡住房保障制度及啟示》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2008年第6期。。我們應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到目前實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”目標(biāo)過程中所面臨的困難及其造成“居者憂其屋”的原因，通過借鑒美國的立法經(jīng)驗(yàn)，加快立法步伐，采取切實(shí)有效的措施推進(jìn)“居者有其屋”的實(shí)施進(jìn)程，盡快改變“居者憂其屋”的現(xiàn)狀，最終實(shí)現(xiàn)“居者樂其屋”的目標(biāo)。

(一)加快住宅保障基本法律的立法工作

目前，中國的“低端有保障，中端有支持”住房保障的政策框架體系已基本形成，但仍然存在不少問題，特別是該政策體系并未健全且缺乏權(quán)威性。保障房建設(shè)的實(shí)踐充分表明，如要從根本上改善中國住房保障問題，建立起以經(jīng)濟(jì)適用房、公租房和廉租房為主要形式的住房保障體系，關(guān)鍵在于要將現(xiàn)行的政策法制化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。而首要的工作是加快住房保障的立法步伐，使中國保障房的規(guī)劃和建設(shè)在法律制度的指引下取得穩(wěn)健的進(jìn)展。

中國一貫重視居民住房及其保障房的立法工作。全國人大常委會(huì)早在1983年就考慮將《中華人民共和國住宅法》納入立法計(jì)劃。由于此后住房制度改革的不斷深入、新情況的不斷涌現(xiàn)，致使該法一直未能出臺(tái)。但為了推進(jìn)保障房的規(guī)劃與建設(shè)，由建設(shè)部等牽頭先后制定了一些行政規(guī)章，主要有1999年4月22日建設(shè)部發(fā)布的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》(建設(shè)部令第70號(hào))，2003年12月31日建設(shè)部、財(cái)政部、民政部、國土資源部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，2005年7月建設(shè)部、民政部聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》。這些行政規(guī)章對(duì)于保障城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房供給，完善廉租住房工作機(jī)制起到較為積極的促進(jìn)作用，但因其沒有上升到法律層面，所產(chǎn)生的法律效力并不強(qiáng)，效果也不甚顯著。據(jù)2006年4月初建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)顯示:在全國291個(gè)地級(jí)以上城市中，有70個(gè)尚未實(shí)施廉租住房制度。③杜宇:《房價(jià)這么高的城市怎樣才能實(shí)現(xiàn)居者有其屋》，新華網(wǎng)，2006-04-12，http://news.xinhuanet.com/focus/ 2006-04/12/content_4410436.htm。而其中主要的原因無非是在缺乏法律有效的規(guī)制的情形下，難以保證廉租房所需資金得到充足的供給。而今，隨著社會(huì)上對(duì)住房保障、住房平等的呼聲不斷高漲，人們?cè)絹碓狡谕》勘Ｕ现贫饶苌仙搅⒎ǖ母叨取ｈb于此，十一屆全國人大常委會(huì)把《住房保障法》作為“研究起草、條件成熟時(shí)安排審議的法律草案”，納入立法規(guī)劃。2009年初住建部住房保障司表示，將在年內(nèi)提出住房保障法立法框架，形成初稿，并有望在2013年前出臺(tái)。但時(shí)至今日，國務(wù)院仍未形成《住房保障法》的最終草案遞交到全國人大，而且從住建部公開表示的消息分析，《住房保障法》出臺(tái)的時(shí)間仍然是個(gè)未知數(shù)④《住建部:住房保障法已經(jīng)形成初稿，出臺(tái)時(shí)間難定》，中國網(wǎng)，2011-03-09，http://www.china.com.cn/policy/txt/ 2011-03/09/content_22090895.htm。。為此我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加快住房保障立法的步伐，借鑒美國等立法經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，盡快制定《住宅保障法》。該法應(yīng)當(dāng)以“著力保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”為宗旨，結(jié)構(gòu)上分為總則和分則，具體涉及住房保障的主體、范圍和標(biāo)準(zhǔn)、保障性住房、住房租賃補(bǔ)貼、住房公積金、農(nóng)村基本住房保障、金融和財(cái)稅支持、政策的保障與支持、各級(jí)政府之間的責(zé)任分工、監(jiān)督管理、法律責(zé)任及附則等內(nèi)容，以切實(shí)促進(jìn)和規(guī)范住宅保障工作。

(二)多渠道解決保障性住房問題

中國的保障性住房包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房。它們的共同特點(diǎn)都是由政府直接或間接地提供房屋，因此無論是新建還是修復(fù)住房，成本都是巨大的，難以持續(xù)發(fā)展。從美國保障性住房的發(fā)展歷史來看，在整個(gè)住房市場(chǎng)的供給總量存在剛性不足的情況下，政府直接建房是初期住房保障的主要方式之一。隨著供需矛盾的緩解，租房補(bǔ)貼將逐漸發(fā)展成為住房保障的主要方式。這種方式更能保證政府的補(bǔ)貼真正落實(shí)到需要的人群，控制和減少政府的住房開支，盡量減少政府對(duì)住房市場(chǎng)自身運(yùn)行規(guī)律和效率的干預(yù)，有利于提高存量住房的使用效率。美國的住房保障也確實(shí)經(jīng)歷了一個(gè)清晰的從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”、從實(shí)物配租到現(xiàn)金補(bǔ)貼的過程，具有典型意義。而不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究證明，相對(duì)于“補(bǔ)人頭”，“補(bǔ)磚頭”對(duì)市場(chǎng)扭曲嚴(yán)重;相對(duì)于現(xiàn)金補(bǔ)貼，實(shí)物提供造成政府更大的負(fù)擔(dān)，而且造成了保障性住房與房地產(chǎn)市場(chǎng)的割裂。①洪亮平、王旭:《美國保障性住房政策變遷及其啟示》，載《城市發(fā)展研究》2013年第6期。因此，我們應(yīng)當(dāng)適度采用住房優(yōu)惠券、租金補(bǔ)貼等較直接提供保障性住房的更靈活、更具有可選擇性的方式。住房者可以根據(jù)需要在整個(gè)城市選擇合適的房子，避免一些不必要的社會(huì)問題發(fā)生，有利于城市各區(qū)域的均衡發(fā)展。

(三)明確政府在保障性住房領(lǐng)域的職責(zé)

值得注意的是，美國政府雖然在住房建設(shè)領(lǐng)域主張市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)、依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，但在住房保障制度的建設(shè)上，各級(jí)政府卻往往依法采用各種方式方法進(jìn)行干預(yù)。在中國人口眾多、經(jīng)濟(jì)尚處于發(fā)展之中，如果不切實(shí)制定保障房開發(fā)建設(shè)的國家戰(zhàn)略，不明確各級(jí)政府在建設(shè)保障性住房中的法律責(zé)任，要有部署、有計(jì)劃地解決“居者有其屋”的宏偉目標(biāo)似乎是較為困難的。中國政府是社會(huì)民眾共同利益的代言人，肩負(fù)著促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步與發(fā)展，保障全體人民居住權(quán)得以良好實(shí)現(xiàn)的法律責(zé)任。在目前有相當(dāng)部分低收入居民買不起住房、付不起房租的情勢(shì)下，各級(jí)政府理應(yīng)成為解決低收入家庭住房困難、構(gòu)建住房保障體系的主體，這也是執(zhí)政為民、堅(jiān)持以解決公民安居等民生問題為本位的良好體現(xiàn)?？紤]到中國地域廣泛，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，特別是在新型城鎮(zhèn)化改革中出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)當(dāng)更加注重地方政府擁有充足的財(cái)權(quán)與財(cái)源，切實(shí)發(fā)揮地方政府向居民提供保障性住房的積極性和主動(dòng)性，以切實(shí)保障低收入居民能夠“居者有其屋”，安居樂業(yè)，與中高收入者一道共享改革開放帶來的豐碩成果。

中國的經(jīng)濟(jì)總量雖已居世界第二，但人均收入仍然居世界中低水平，在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)仍然是發(fā)展中國家，以現(xiàn)有的財(cái)力建設(shè)的保障房還不足在短時(shí)期內(nèi)滿足全體低收入居民所需，因而只能從國情出發(fā)，堅(jiān)持適度保障的原則，構(gòu)建包括商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、平租房、廉租房等多層次的住房保障體系。同時(shí)“建立嚴(yán)格的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)和資格審查制度，規(guī)定不同收入標(biāo)準(zhǔn)所能享受到的待遇，從而控制不同保障手段和水平的適用對(duì)象與范圍”②黃逸宇:《美國住房保障制度的經(jīng)驗(yàn)和啟示(下)》，見《中國建設(shè)報(bào)》，2010-10-27。，以體現(xiàn)公平地對(duì)待每一個(gè)居民，也有利于減輕政府用于建立住房保障的支出，使更多有急需的居民獲得雪里送碳式的保障。

(四)落實(shí)保障性住房的資金來源

目前，中國建設(shè)保障性住房的資金主要來源于住房公積金和土地出讓金兩大部分。中國早在1991年就借鑒新加坡的中央公積金制度建立了住房公積金制度，但中國的住房公積金制度存在覆蓋范圍小、融資渠道狹窄、監(jiān)督及處罰力度不夠、整體運(yùn)作軟弱等問題，并未能在保障性住房建設(shè)過程中扮演“主角”，甚至在參與保障性住房建設(shè)方面還面臨法律適用的障礙。為此，應(yīng)當(dāng)加快保障性住房立法步伐，允許并規(guī)范住房公積金參與建設(shè)，加大政府公共財(cái)政的投入。同時(shí)也可借鑒美國實(shí)施包含性分區(qū)制住房計(jì)劃的做法，采取稅費(fèi)減免、適當(dāng)提高容積率和建筑密度等措施，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)商以低于市場(chǎng)的價(jià)格出租一定比例的住房，以充分滿足中低收入居民對(duì)于住房的需求，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

關(guān)于土地出讓金，目前也存在許多問題。首先，地方政府收取的高額土地出讓金已經(jīng)成為推高房價(jià)、扼制國人購房能力的重要因素。其次，目前尚無法律對(duì)土地出讓金的歸屬、管理和使用作出明確的規(guī)范，從而加劇了這種非稅收入的收支混亂和去向不明。鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)房地產(chǎn)立法，將費(fèi)改稅，實(shí)現(xiàn)土地出讓金向土地使用稅的轉(zhuǎn)型，使其作為一種特定稅種納入稅收體系加以管理，規(guī)范計(jì)算、收支和運(yùn)行方式，明確規(guī)定用于保障性住房建設(shè)的比例，確保在初期按土地使用稅凈收益不低20%的比例用于保障性住房建設(shè)，并在此后按照實(shí)際情況及需要逐年將比例提高到30%—40%。同時(shí)，對(duì)該特定稅收收支狀況如何定期公開、如何供市民公共查詢以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何實(shí)施有序監(jiān)管作出詳細(xì)規(guī)定。

同時(shí)，此外，鑒于現(xiàn)階段城鎮(zhèn)中低收入居民對(duì)于保障性住房需求量不斷加大的狀況，在制定房地產(chǎn)法時(shí)還應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的制度或規(guī)范，鼓勵(lì)社會(huì)力量和企業(yè)參與保障性住房的投資與建設(shè)，建立保障性住房的融資機(jī)制，搭建保障性住房的融資平臺(tái)，啟動(dòng)房地產(chǎn)信托投資基金試點(diǎn)。通過銀行中長期貸款、股權(quán)融資等多種方式，引導(dǎo)社會(huì)資金參與多種形式保障性住房的投資、建設(shè)和運(yùn)營，確保建立起中國特色的保障性住房體系，盡早實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的中國夢(mèng)。

【責(zé)任編輯:肖時(shí)花】

完善中國住房保障法律制度的幾點(diǎn)思考
——以美國經(jīng)驗(yàn)為借鑒

張富強(qiáng)

張富強(qiáng)(1957—)，男，江蘇句容人，華南理工大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長。

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“稅收公平正義價(jià)值下房地產(chǎn)稅立法的頂層設(shè)計(jì)研究”(14BFX098)

2014-08-28

D922.181;F293.3

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1000-5455(2014)06-0121-08