任鵬，尹瑜瑜

（1.東北大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧沈陽110819；2.教育部教育管理信息中心，北京100816）

政府環(huán)境責(zé)任研究述評與展望

任鵬1，尹瑜瑜2

（1.東北大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧沈陽110819；2.教育部教育管理信息中心，北京100816）

國內(nèi)外學(xué)者對政府環(huán)境責(zé)任的思考不斷深化。分析的理論視角已逐漸從環(huán)境法學(xué)擴(kuò)展到環(huán)境治理、行政倫理、行政改革等進(jìn)路；對政府環(huán)境責(zé)任內(nèi)涵和責(zé)任形式的認(rèn)識，在爭鳴中也漸趨一致；對具體責(zé)任內(nèi)容的概括越來越明確和豐富；對政府環(huán)境責(zé)任缺失根因的追溯和責(zé)任健全舉措的探究，也正擺脫簡單的“枚舉”，走向深入和系統(tǒng)。但這一“年輕”的研究領(lǐng)地，在研究取向、研究對象、學(xué)科合作等方面仍有不足，需要從應(yīng)然性的責(zé)任建構(gòu)研究，轉(zhuǎn)向?qū)嵢恍缘穆呢?zé)行為機(jī)理研究；從抽象的一般性責(zé)任研究，轉(zhuǎn)向具體的差異化責(zé)任體系建構(gòu)；從靜態(tài)的單向度研究，轉(zhuǎn)向動態(tài)的多學(xué)科合作研究。

政府；環(huán)境責(zé)任；履責(zé)行為機(jī)理；差異化責(zé)任體系；多學(xué)科合作

日趨嚴(yán)峻的環(huán)境問題，不但影響著人們生活質(zhì)量的提升和經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，而且引發(fā)了一系列新的社會矛盾。我國和環(huán)境相關(guān)的沖突已經(jīng)與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，成為引發(fā)群體性事件的“三駕馬車”[1]。而就環(huán)境問題責(zé)任主體的判定看，“地方政府、企業(yè)、中央政府、大眾個人等依次負(fù)有重要責(zé)任”[2]。應(yīng)實踐發(fā)展的現(xiàn)實需要，在理論研究中，各級政府在環(huán)境治理中的責(zé)任內(nèi)容和履責(zé)情況，隨著環(huán)境問題的凸顯，越來越受到學(xué)界的重視。對這些現(xiàn)有研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理，不僅有助于學(xué)界對政府環(huán)境責(zé)任知識的有效累積以支撐研究疆界的進(jìn)一步拓展，而且將深化對研究的針對性反思，推動理論的適應(yīng)性創(chuàng)新，助益于“美麗中國”、“政府善治”的實現(xiàn)。

一、政府環(huán)境責(zé)任研究的緣起

國內(nèi)外學(xué)界對“政府環(huán)境責(zé)任”的探討，緣起于對環(huán)境問題的關(guān)注。對環(huán)境沖突原因和治理舉措的追問，必然涉及“政府”這一重要角色，而政府在環(huán)境治理中的作用和義務(wù)自然成為其中的議題。

國外對環(huán)境問題的研究興起于20世紀(jì)70年代，大致經(jīng)歷了技術(shù)分析維度、社會分析維度、技術(shù)與社會分析交織并存三個時期；形成了新生態(tài)學(xué)范式（Catton&Dunlap，1978）、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式（Schnaiberg，1975、1980）、建構(gòu)主義范式（Buttel，1990；Hannigan，1997）和整合性研究范式（Hannah Brenkert，etc.，2004）等四大主流范式。對沖突的治理，提出了諸如“環(huán)境沖突管理理論”（Carpenter&Kennedy，1980；Brown& Smith，1995）、強(qiáng)調(diào)“公眾參與、跨界合作和政府管制”的多元治理理論（Daris，1985；Daros，1986）、倡導(dǎo)建立“社會系統(tǒng)和生物系統(tǒng)之間的動力平衡”理論（Grzybowski，1987）、進(jìn)行“有效磋商”以解決環(huán)境沖突的協(xié)商主義理論（Gunton&Flynn，1992）等，但是鮮見有對環(huán)境沖突中政府責(zé)任的專門性研究。

隨著海外“中國學(xué)”研究的深入以及環(huán)境問題的凸顯，“中國環(huán)境政治”漸成國外學(xué)者關(guān)注的重要話題。最早可追溯到1973年Whitney對我國“生態(tài)和環(huán)境控制”政策的評述，和其他很多著名的中國問題專家當(dāng)時的認(rèn)識一樣，他認(rèn)為當(dāng)時的中國“在處理同環(huán)境的關(guān)系上應(yīng)該成為西方學(xué)習(xí)的楷?！保╓hitney，1973）。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，伴隨改革開放的推進(jìn)、對中國了解的增多，“中國專家”們開始修正他們的認(rèn)識。1984年Vaclav Smil出版了他的論著《The Bad Earth：Environmental Degradation in China》，這是

新時期國外第一部以社會科學(xué)的視角系統(tǒng)研究中國環(huán)境問題的專著。此后，關(guān)于中國環(huán)境政策（Lester Ross& Mitchell A.Silk，1987；Vaclav Smil，1993；Judith Shapiro，2001、2012；Phillip Stalley，2010）、環(huán)境運(yùn)動（Andrew Mertha，2008；Tilt Bryan，2010）的研究越來越豐富和深入。比較研究（中美對比，Sujian Guo&Joel J.Kassiola，2010；與臺灣對比，Robert P.Welter，2006；與前蘇聯(lián)、東歐對比，Elizabeth Economy，2011；與香港對比，Paul G.Harris，2012）和聯(lián)合研究（Xiaoying Ma&Leonard Ortolano，2000；Sujian Guo&Joel J.Kassiola，2010；Ka Zeng&Joshua Eastin，2011）漸成海外中國環(huán)境政治研究的流行趨勢。

國內(nèi)對環(huán)境問題的研究起步于20世紀(jì)90年代，主要有三個進(jìn)路：環(huán)境科學(xué)（穆從如，1998；劉鴻亮，2004；孟偉，2009；高吉喜，2012）、環(huán)境倫理（陳阿江，2007；汪茜，2008；張保偉，2012；蔣桂萍，2012）、政治社會學(xué)（張玉林，2006；熊易寒，2007；包智明、陳占江，2011；王玉明，2012；祁玲玲等，2013）。無論是從與本文研究的關(guān)聯(lián)度而言，還是從理論的解釋張力以及對重大現(xiàn)實問題的關(guān)切度來看，政治社會學(xué)視角的解讀，都更值得重視?？偨Y(jié)了諸如“政經(jīng)一體化”（張玉林，2006）、“污染與被污染者同盟”（熊易寒，2007）、“社會轉(zhuǎn)型”論（洪大用，2000、2001）、“壓力型政治激勵”（榮敬本，1998；楊雪冬，2012；冉冉，2013）、“環(huán)境競次”（姚洋，2008；唐翔，2009）、中國式“鄰避運(yùn)動”（王奎明等，2013）等等立足于經(jīng)驗研究的理論解釋模型，但缺憾是未就此進(jìn)一步對“政府環(huán)境責(zé)任”展開系統(tǒng)性研究。

二、政府環(huán)境責(zé)任研究的理論路徑

在對國外政府環(huán)境責(zé)任文獻(xiàn)的梳理中，發(fā)現(xiàn)其研究主要集中在政府的“法律責(zé)任”維度上，聚焦于兩個方面：一是在完善環(huán)境法制的前提下，對政府環(huán)境執(zhí)法問題的研究。二是在夯實基礎(chǔ)理論研究的同時，對環(huán)境管制手段和技術(shù)更為關(guān)注。外部性理論（Alfred Marshall，1910）、庇古稅（Piguo，1932）、產(chǎn)權(quán)理論（Ronald Coase，1960；Elinor Ostrom，1990）為管制提供了有力的學(xué)理支撐。在技術(shù)層面，基于市場的政策工具、效益—成本分析方法（Arrow，1996；Carlson，2000）得到廣泛應(yīng)用。在管制主體上，“折中、混合”形式成為界定聯(lián)邦政府、州政府和地方政府責(zé)任的有效辦法，但也充滿了潛在爭議（Paul R.Portney，2002）。采取不同的分析框架，來回答“具體管制項目中不同層級政府實施的干預(yù)水平”（Lave，1981），成為一個很重要的研究議題。這對我們構(gòu)建“共同而又有差異”的政府環(huán)境責(zé)任體系，是富有重要啟示意義的。

在海外中國學(xué)研究中，關(guān)于政府環(huán)境治理責(zé)任的研究方面，Kenneth Lieberthal和Elizabeth Economy的分析產(chǎn)生了較大影響。他們從宏觀治理體系——“權(quán)力配置和激勵結(jié)構(gòu)”角度分析了地方政府在環(huán)境治理、環(huán)保政策執(zhí)行中的現(xiàn)實困境（Lieberthal，1997；Economy，2004、2010）。Kenneth Lieberthal認(rèn)為，“中國目前的政治系統(tǒng)體現(xiàn)了松散性和流動性，地方多樣性和自主空間很大，地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力巨大。因此，環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行非常有限，環(huán)保部門處于以短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非長期可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之下”[3]。Elizabeth Economy也指出，中國的環(huán)保戰(zhàn)略在很多方面類似其經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，中央提出指導(dǎo)性意見，具體實施則交給省級和地方政府，這對經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了成功，但在應(yīng)對環(huán)保挑戰(zhàn)方面顯然不夠。這些分析已經(jīng)從應(yīng)然性的責(zé)任理想建構(gòu)轉(zhuǎn)向?qū)嵢恍缘穆呢?zé)邏輯的追問，觸及了政府履行環(huán)境責(zé)任的體制性基礎(chǔ)，但海外中國學(xué)研究中慣有的“東方學(xué)想象”（左煜烇，2012），過分關(guān)注國外援助以及環(huán)保NGO對中國環(huán)境治理的作用，制約了其對環(huán)境沖突中政府責(zé)任研究的深入。

國內(nèi)對政府環(huán)境責(zé)任的研究，興起于2000年之后，以環(huán)境法學(xué)進(jìn)路的研究為多。在環(huán)境法學(xué)研究者看來，造成我國環(huán)境問題久治不愈的主要原因是政府環(huán)境失靈，而在一個強(qiáng)調(diào)依法治國、依法行政和環(huán)境法治的國家，政府失靈主要表現(xiàn)為法律失靈[4]。對于環(huán)境法律為什么得不到執(zhí)行，會“失靈”？學(xué)者們的普遍共識是這根源于環(huán)境立法本身的問題——其對政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定不完善[5]，“缺乏完整性、有效性和正當(dāng)性”[5]。在優(yōu)化路徑上，“比較分析”是環(huán)境法學(xué)視角研究較多借用的論證方法。通過對美國、日本、歐盟、加拿大、英國、韓國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗的梳理，他們希圖有力佐證“通過環(huán)境立法來明確政府的環(huán)保責(zé)任、規(guī)范政府行為”是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)關(guān)系、根治環(huán)境問題的關(guān)鍵措施[6]。倡導(dǎo)將法律的修改和政府環(huán)境責(zé)任缺失現(xiàn)狀的改變結(jié)合起來，在《環(huán)境保護(hù)法》中強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任[7]。

環(huán)境治理視角，是審視政府環(huán)境責(zé)任的又一重要進(jìn)路。在基本的治理格局上，環(huán)境治理論者認(rèn)為，“以管理為主導(dǎo)的政府壟斷模式已經(jīng)向多元主體共同參與的治理模式轉(zhuǎn)變”[8]。這明顯區(qū)別于環(huán)境法學(xué)論者簡單的“法律至上”和“政府依賴”。環(huán)境治理論以公眾的環(huán)境權(quán)益為理論基石，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)對環(huán)境治理

負(fù)責(zé)，但環(huán)境問題的解決不再是政府的“獨角戲”，而需要多元主體共同參與。處于“元治理”角色的政府，不僅要積極回應(yīng)公眾的環(huán)境利益訴求，實施對環(huán)境的“直接管制”，還要落實環(huán)境民主，強(qiáng)化公民個人的環(huán)保意識和行動，修正環(huán)境認(rèn)知的“兩體分離”現(xiàn)象，實現(xiàn)公眾對環(huán)境治理的有效參與；而且要尊重市場機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)激勵強(qiáng)化企業(yè)環(huán)保責(zé)任，建立“‘政府模式—市場機(jī)制’相結(jié)合的環(huán)境公共利益實現(xiàn)機(jī)制”[9]。還有學(xué)者以“圓明園整治工程”為例，從公眾參與規(guī)避“環(huán)境劣治”的角度指出，現(xiàn)代環(huán)境治理需要突破傳統(tǒng)環(huán)境治理的“經(jīng)濟(jì)靠市場、環(huán)境靠市長”的“路徑依賴”，形成關(guān)注環(huán)境績效的每個利益相關(guān)者參與環(huán)境保護(hù)“群策、群力、群利”的全社會、“全流程”治理范式；在具體手段上，倡導(dǎo)運(yùn)用法律和道義的雙重手段，增強(qiáng)個人和機(jī)構(gòu)的責(zé)任性，實現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”的對立統(tǒng)一[10]。

生態(tài)型政府視角的解讀，立足于生態(tài)危機(jī)中創(chuàng)新政府管理的需要，主張重構(gòu)政府意識、變革政府結(jié)構(gòu)、改造政府職能，推進(jìn)行政管理的范式“革命”，以確立“生態(tài)優(yōu)先為根本價值觀、生態(tài)管理為基本職能、可持續(xù)發(fā)展為核心能力、綜合協(xié)調(diào)性為顯著特征、生態(tài)科學(xué)家咨詢?yōu)闆Q策構(gòu)成”[11]的生態(tài)型政府，更好承載政府改善環(huán)境的公共責(zé)任，“維系其存在的合法性”[13]。環(huán)境倫理視角的觀察與生態(tài)型政府視角有很多類似之處，他們都是基于生態(tài)危機(jī)而對政府和自然關(guān)系的反思，也都強(qiáng)調(diào)政府組織認(rèn)同對環(huán)境責(zé)任落實的重要性，倡導(dǎo)“政府為主、市場為輔”的多元環(huán)保機(jī)制[13]。只是環(huán)境倫理視角更側(cè)重于政府環(huán)境倫理責(zé)任的“源原之辨”以及對政府環(huán)境責(zé)任理論基礎(chǔ)的規(guī)范性建構(gòu)。

針對具體領(lǐng)域和事件中政府環(huán)境責(zé)任的專門化研究，涵蓋了礦山環(huán)境治理、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治、固廢處置監(jiān)管、環(huán)境規(guī)劃制定、清潔發(fā)展機(jī)制、環(huán)境群體性事件等眾多議題。不斷擴(kuò)展且日益分散的研究議題，充分顯示了環(huán)境問題的研究活力以及政府環(huán)境責(zé)任視角對環(huán)境問題生成和疏解的解釋力。但正如許倬云所言，“議題分散也可能造成無法聚焦的后果，以致雖有陳述，卻不易分析；數(shù)量增加，卻難有累計增長。雖然學(xué)術(shù)探索領(lǐng)域開拓了，卻可能蔓延而難以闡釋其義”[14]5～6。而且更為關(guān)鍵的問題還在于，這些研究，停留于就事論事的“一般性總結(jié)”層面，既缺乏依托和驗證已有理論的自覺，沒有與宏大解釋框架的互動，又無法提供充分的細(xì)節(jié)材料進(jìn)行深度描寫，以至于喪失了支撐理論建構(gòu)和創(chuàng)新的功用。

三、政府環(huán)境責(zé)任研究的主要論域

由于發(fā)達(dá)國家多數(shù)已經(jīng)制定了《國家環(huán)境政策法》（美國）、《環(huán)境基本法》（日本）、《環(huán)境保護(hù)法》（加拿大）以及《環(huán)境法》（英國）等較為完善的環(huán)境法規(guī)，對政府環(huán)境角色的重要性、環(huán)境責(zé)任應(yīng)涵蓋的基本內(nèi)容以及責(zé)任落實的基本途徑已達(dá)成共識，國外學(xué)界已超脫了對政府環(huán)境責(zé)任抽象的基礎(chǔ)性理論研究階段，開始把重心聚焦于政府如何通過環(huán)境管制的科學(xué)化更為有效地積極履責(zé)。比較有代表性的研究是，保羅·伯特尼在比較了零風(fēng)險途徑、基于技術(shù)的途徑和平衡的途徑等不同環(huán)境干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的途徑，以及集中管制和多中心分散管制等激勵手段的差異后，提出了實現(xiàn)環(huán)境責(zé)任的現(xiàn)實選擇——“混合”式環(huán)境管制模式。學(xué)者們同時評論指出，在一個環(huán)境法規(guī)充斥、人們高度預(yù)期、強(qiáng)調(diào)再分配目標(biāo)以及檢測手段復(fù)雜和費(fèi)用高昂的時代里，政府環(huán)保機(jī)構(gòu)面臨履責(zé)的諸多難題[15]15～39。這對于我們深入認(rèn)識政府環(huán)境責(zé)任實現(xiàn)的復(fù)雜性具有重要的啟示意義。

面對環(huán)境治理中公眾參與對政府環(huán)境角色提出的“新”質(zhì)疑，國外學(xué)者也進(jìn)行了積極回應(yīng)。英國社會學(xué)家格里·斯托克就指出，在新的治理理念指導(dǎo)下，雖然通過市場機(jī)制、群眾參與的手段，政府可以下放一部分的環(huán)境權(quán)力，但這并不意味著其責(zé)任的減弱。政府環(huán)境責(zé)任只是以另一種形式繼續(xù)存在著，政府仍必須起到提供制度安排，推動、協(xié)調(diào)、保證“環(huán)境善治”展開的作用，并因政府提供制度安排及其推行、監(jiān)督具體制度的實行行為的全局性、統(tǒng)籌性而越發(fā)顯得重要[16]。埃德斯和費(fèi)科斯則進(jìn)一步指出，相對于基于控制“自然壟斷”和保護(hù)消費(fèi)者免受虛假廣告侵害的管制活動，政府的環(huán)境責(zé)任是基于外部性和不完全信息的干預(yù)行為，而且是涉及多個行業(yè)中某一方面問題的“寬”管理跨度問題，在趨勢上呈現(xiàn)不斷擴(kuò)散和更新、強(qiáng)化的態(tài)勢[17]12～15。這些研究無疑進(jìn)一步豐富和拓展了政府環(huán)境責(zé)任理論基礎(chǔ)的研究疆界。

在海外中國學(xué)的研究文獻(xiàn)中，少有圍繞政府環(huán)境責(zé)任的專門性研究。有關(guān)政府責(zé)任問題的探討多散見于對中國環(huán)境政治的整體性研究中，這造成了對政府環(huán)境責(zé)任內(nèi)涵、形式等規(guī)范性理論問題闡釋的缺失。這些為數(shù)不多的研究大都是從實證觀察的角度梳理我國政府履行環(huán)境責(zé)任的特點。比如，有學(xué)者從對我國環(huán)保制度實際運(yùn)作的觀察中總結(jié)指出，我國環(huán)境保護(hù)的責(zé)任方主要在地方政府，但中央政府在把

環(huán)境保護(hù)的權(quán)力和責(zé)任下放的同時，仍然通過開展大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動來加強(qiáng)對全國的重要環(huán)保事件的管理[18]119～121。還有學(xué)者分析了目前制約我國政府履行環(huán)境職責(zé)的制度基礎(chǔ)，認(rèn)為在我國職權(quán)劃分和激勵機(jī)制既定的情況下，“企業(yè)家”（本地的地方官員）往往控制了“管制者”（本地的環(huán)境官員），而環(huán)境議題又無法滿足“所有的高層領(lǐng)導(dǎo)人都同意、所有的高層領(lǐng)導(dǎo)人都愿意優(yōu)先考慮、對下級的服從度心中有數(shù)”等地方政府對中央政府高度服從的條件，以致環(huán)境履責(zé)常常讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動[3]。這些研究為我們轉(zhuǎn)向?qū)嵢恍缘穆呢?zé)行為機(jī)理研究提供了重要參考。

國內(nèi)學(xué)界的研究主要圍繞政府環(huán)境責(zé)任的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、責(zé)任形式和內(nèi)容、責(zé)任缺失的根因及弊端、責(zé)任健全的路徑和舉措等方面展開，形成了一系列的研究成果。在政府環(huán)境責(zé)任的內(nèi)涵厘定上，代表性觀點有“兩性說”（蔡守秋，2008）、“份內(nèi)職能說”（錢水苗，2008；冷羅生，2013）?！皟尚哉f”從法律規(guī)定的角度來界定政府環(huán)境責(zé)任，認(rèn)為政府環(huán)境責(zé)任是法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力（合稱為第一性環(huán)境責(zé)任）以及因政府違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果（為第二性環(huán)境責(zé)任）[5]，它更看重第二性的事后消極責(zé)任。與此類似，張建偉也指出政府環(huán)境責(zé)任涵蓋第一性義務(wù)和第二性義務(wù)，不同的是，他認(rèn)為環(huán)境責(zé)任是政府為滿足社會公眾的環(huán)境公共需求而承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)，擺脫了法律規(guī)定責(zé)任的“禁錮”，但在對第二性義務(wù)的界定上，他又回歸到“法學(xué)”視域，認(rèn)為第二性義務(wù)是政府由于違反第一性環(huán)境義務(wù)而招致的法律責(zé)任[19]。與“兩性說”不同，“份內(nèi)職能說”是一種“動態(tài)”的角色責(zé)任觀，認(rèn)為政府環(huán)境責(zé)任是根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要和政府的職能定位所確定的政府份內(nèi)應(yīng)做的事，以及沒有做或沒有做好份內(nèi)應(yīng)做的事時所要承擔(dān)的不利后果[7]，更看重前瞻性或預(yù)防性的積極責(zé)任。這很大程度上源于人們深刻認(rèn)識到無處不在的風(fēng)險使很多環(huán)境行為的后果都具有“嚴(yán)重性和不可逆性”，僅僅依靠傳統(tǒng)的事后追究責(zé)任模式，往往為時已晚[20]。

政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)研究，是學(xué)界應(yīng)該給予關(guān)注的一個重要話題，但當(dāng)下的研究稍顯薄弱。公民環(huán)境權(quán)論、國家環(huán)境權(quán)論、公共職能論、環(huán)境安全保障義務(wù)論、公眾環(huán)境利益理論、政府工具論、福利行政論、政治文明論、合法性理論、善治論，從法學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)等多視角闡釋了政府為什么肩負(fù)環(huán)境責(zé)任，不僅必然而且必要。但缺乏歷史追問和現(xiàn)實考量僅僅是對“西式”理論進(jìn)行的簡單演繹，無法獲得具有民族特點的文化支持與思想滋養(yǎng)，很難引起環(huán)境責(zé)任主體的“共鳴”。而政府環(huán)境責(zé)任理論陳述的更重要任務(wù)恰恰在于如何使合理的倫理責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)檎呢?zé)任意識，獲得政府的認(rèn)同，“驅(qū)動一個偉大運(yùn)動，說服不情愿的領(lǐng)袖們和不情愿的政府，以及不情愿的人民，自己來實現(xiàn)必須的改變”[13]。

在政府環(huán)境責(zé)任形式劃分上，目前的學(xué)術(shù)界有政治責(zé)任、法律責(zé)任的“兩類說”（李俊斌、劉恒科，2011），政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任的“三類說”（胡靜，2008；熊超，2012）以及政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任的“四類說”（許繼芳，2010；常紀(jì)文，2011）。以問責(zé)主體和負(fù)責(zé)方式為依據(jù)來考量，“四類說”的劃分更為全面和科學(xué)，也更廣為學(xué)界接受。關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的具體內(nèi)容，大多數(shù)學(xué)者著眼于責(zé)任的“主體式”過程和手段歸納。有從積極的環(huán)境保護(hù)義務(wù)出發(fā)，總結(jié)為“制度供給、環(huán)境執(zhí)法、推動公眾參與”[21]三方面；還有從政府基本職能出發(fā)，概括為“環(huán)境管理責(zé)任、環(huán)境服務(wù)責(zé)任和其他環(huán)境責(zé)任（維護(hù)環(huán)境公平和正義）”[19]。汪勁從環(huán)保法治主體構(gòu)成的角度，提出了立法責(zé)任、行政責(zé)任、司法責(zé)任[22]133～317。還有學(xué)者從整體性的責(zé)任體系考慮，歸結(jié)為“科學(xué)決策、實施執(zhí)行、提供保障、有效監(jiān)督和責(zé)任追究”五項[23]。另一類值得我們關(guān)注的責(zé)任內(nèi)容厘定，是從責(zé)任的客體出發(fā)，著眼于責(zé)任的結(jié)果和目的，認(rèn)為政府的環(huán)境責(zé)任在于保障環(huán)境的安全、健康、優(yōu)美、穩(wěn)定和永續(xù)[24]。這種界定的缺陷在于沒有突出政府環(huán)境責(zé)任相對于個體、企業(yè)的特殊性，但它的優(yōu)勢在于時刻提醒我們要注意“主體式”過程和手段的有效性，使環(huán)境治理免于陷入“有組織不負(fù)責(zé)任”的泥潭。

目前，研究環(huán)境問題的學(xué)者們在政府是“環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵”，而其又嚴(yán)重“失責(zé)”這一認(rèn)識上達(dá)成了基本共識（楊朝飛，2007）。對政府環(huán)境責(zé)任缺失表現(xiàn)的分析，以蔡守秋的“八重八輕說”最具代表性。蔡說本意是從環(huán)境立法的角度，總結(jié)我國政府環(huán)境責(zé)任缺失的八個特點。實質(zhì)上這可引申為對整個政府環(huán)境責(zé)任現(xiàn)狀的概括。只是對地方政府和中央政府環(huán)境責(zé)任的“輕重”，學(xué)者們看法不一。有學(xué)者（許繼芳，2010）就指出，環(huán)境責(zé)任中增長型地方政府與發(fā)展型中央政府是不對稱的，相對中央政府，地方政府的環(huán)境失責(zé)更為嚴(yán)重，而這與社會公眾對中央和地方政府環(huán)境工作的滿意程度是吻合的。在政府環(huán)境責(zé)任缺失根

因的追溯方面，環(huán)境法學(xué)者們主要將其歸結(jié)為法律對政府責(zé)任規(guī)定不足。比較深入的分析則指出，在我國現(xiàn)有國情下，政府不僅是環(huán)境管理者，而且是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主導(dǎo)者，這種“身份悖論”使政府不僅無法履行環(huán)境治理的職責(zé)，反而成為環(huán)境問題的制造者[25]。胡靜（2007）從責(zé)任沖突的角度進(jìn)一步分析指出，政府的環(huán)境政治責(zé)任和行政責(zé)任之間、行政責(zé)任內(nèi)部存在的沖突制約了政府對環(huán)境的有效治理。此外，也有學(xué)者從體制方面考慮，認(rèn)為現(xiàn)有財政分稅制對地方政府履行環(huán)境責(zé)任激勵不足、政績評價體系不合理、問責(zé)制度不完善等都使得政府環(huán)境責(zé)任“空心化”。

責(zé)任健全路徑和舉措研究，是政府環(huán)境責(zé)任研究最為重要的議題之一。責(zé)任健全，首先在于科學(xué)劃分不同責(zé)任主體的責(zé)任內(nèi)容。對此，有學(xué)者指出，在縱向上，基于政府能力的差異，可以實現(xiàn)職責(zé)異構(gòu)基礎(chǔ)上中央政府和地方政府環(huán)境責(zé)任的邊界劃分；在橫向上可以考慮對環(huán)境管理責(zé)任實行部門集中、對環(huán)境非管理責(zé)任實現(xiàn)部門擴(kuò)展[19]。其他的相關(guān)研究，聚焦于建構(gòu)事前預(yù)防、事中監(jiān)管與事后問責(zé)的政府環(huán)境責(zé)任追究模式。事前預(yù)防制度包括，環(huán)境信息公開制度、環(huán)境影響評價制度、公眾環(huán)境治理參與制度等；事中監(jiān)管主要是指環(huán)保部門依據(jù)環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，這有賴于建立科學(xué)合理的分類考評體系，以最大限度地鼓勵各級政府及其工作人員充分發(fā)揮能動性與創(chuàng)造力；在事后追責(zé)上，學(xué)者們大都主張健全多元問責(zé)機(jī)制，包括立法機(jī)關(guān)問責(zé)、司法機(jī)關(guān)問責(zé)、社會公眾問責(zé)、行政機(jī)關(guān)問責(zé)、專門的環(huán)境責(zé)任審計問責(zé)等，使環(huán)保問責(zé)成為“通電的高壓線”。這些對健全路徑和舉措的思考，從總體上看愈來愈趨于全面和體系化，但問題在于這些措施的建構(gòu)大都是理想的應(yīng)然性設(shè)想，缺乏對政府履責(zé)行為的過程性考察，實際的指導(dǎo)作用有限。

四、政府環(huán)境責(zé)任研究現(xiàn)狀的評析與展望

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學(xué)者對政府環(huán)境責(zé)任的思考在不斷深化，分析的理論視角已逐漸從環(huán)境法學(xué)擴(kuò)展到環(huán)境治理、行政倫理、行政改革等角度；對政府環(huán)境責(zé)任內(nèi)涵和責(zé)任形式的認(rèn)識，在爭鳴中也漸趨一致；具體責(zé)任內(nèi)容的概括越來越明確和豐富；對政府環(huán)境責(zé)任缺失根因的追溯和責(zé)任健全舉措的探究，也正擺脫簡單的“枚舉”，走向深入和系統(tǒng)。但是，從整體上看目前的研究也存在著不足。

具體而言：第一，在研究取向上，過于專注政府環(huán)境責(zé)任的應(yīng)然性建構(gòu)，以環(huán)境法學(xué)視域的表現(xiàn)最為突出。而對“實然”的環(huán)境問題演進(jìn)機(jī)理和政府在環(huán)境問題中的行為機(jī)理分析不夠，缺乏對政府履行環(huán)境責(zé)任的宏觀體制背景和行政文化的實證考察。這種理論建構(gòu)與實然運(yùn)行的脫節(jié)，一方面造成了研究的現(xiàn)實“割裂”感，自說自話；另一方面因其忽略了對主要相關(guān)變量的考察而制約了研究的深度和廣度。以致在研究方法的運(yùn)用上，規(guī)范性研究多，實證性研究少；靜態(tài)描述多，動態(tài)對比少；運(yùn)用邏輯推演多，建構(gòu)主義較少；而且宏大的解釋框架與微觀的實證研究缺乏有效互動；定性分析與定量研究顧此失彼。

第二，研究對象缺乏明確的類型學(xué)劃分，致使理論的解釋張力大為弱化。沒有與時俱進(jìn)對“環(huán)境”這一研究客體進(jìn)行深入、科學(xué)的分析，對環(huán)境污染、環(huán)境糾紛、環(huán)境抗?fàn)幍拳h(huán)境問題的動態(tài)演進(jìn)特性把握不夠，據(jù)此厘定的政府環(huán)境責(zé)任流于形式，缺乏針對性和實效性。對不同層級、不同區(qū)域和發(fā)展水平的政府環(huán)境責(zé)任的差異以及它的“時序變化”，也沒有給予足夠的重視。這種罔顧行為主體履責(zé)能力和選擇偏好的政府環(huán)境責(zé)任體系研究，只能如“空中樓閣”而無法在現(xiàn)實中立足。

第三，研究者缺乏良好的跨界合作和學(xué)習(xí)吸納機(jī)制，致使責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建“碎片化”，深刻性、系統(tǒng)性與操作性顧此失彼。部分環(huán)境科學(xué)的研究者，運(yùn)用復(fù)雜的定量數(shù)據(jù)分析模型，比如環(huán)境庫茲涅茨曲線，得出了環(huán)境問題的“最優(yōu)解”，卻沒有被及時引入政府環(huán)境責(zé)任研究的相關(guān)領(lǐng)域。這一方面可能是因為研究方法、學(xué)術(shù)訓(xùn)練的阻礙，社會科學(xué)背景的研究者往往無法獲取新的研究資訊，致使大多數(shù)研究停留在對文獻(xiàn)的抽象堆砌和對概念厘定的空想上；另一方面也可能說明了環(huán)境科學(xué)研究理論模型的解釋力不足，對環(huán)境沖突重大問題的把握“失準(zhǔn)”、沉湎于技術(shù)細(xì)節(jié)而認(rèn)識深度不夠。此外，當(dāng)下的部分實證研究，注重了治理舉措的可操作性，但“就事論事”、“及時應(yīng)對”的分析視角又導(dǎo)致理論建構(gòu)的缺失；從事理論建構(gòu)的研究者，從觀念轉(zhuǎn)變、原則界定角度提出了很多“正確”、“深刻”的建議，但對實際了解的匱乏致使其提出的舉措要么猶如“隔靴搔癢”——難入其里，要么猶如“繡花枕頭”——好看不中用。

未來的政府環(huán)境責(zé)任研究，需要修正上述的三種傾向，實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變。第一，從應(yīng)然性的責(zé)任建構(gòu)研究，轉(zhuǎn)向?qū)嵢恍缘穆呢?zé)行為機(jī)理研究。政府環(huán)境責(zé)任的有效建構(gòu)，必須超脫“慈善政府模式”的應(yīng)然性假

設(shè)，對環(huán)境問題中政府責(zé)任缺失這一“實然”狀態(tài)進(jìn)行深刻反思，剖析地方政府履行環(huán)境責(zé)任的“嵌入”背景——權(quán)力結(jié)構(gòu)、激勵機(jī)制、政策風(fēng)格，搞清在實際政治運(yùn)行中政府的選擇偏好，把握政府環(huán)境“失責(zé)”和“履責(zé)”的行為機(jī)理?？上驳氖牵延袑W(xué)者在這方面做了開創(chuàng)性的探索。汪勁等在大量實證調(diào)查的基礎(chǔ)上，從執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式和政府過程的角度剖析了環(huán)保法治的運(yùn)行和保障機(jī)制，并歸納了環(huán)境糾紛引發(fā)群體性事件的演進(jìn)階段與政府的處理方式，只是沒有將這種研究與政府責(zé)任實現(xiàn)自覺關(guān)聯(lián)而已。

第二，從抽象的一般性責(zé)任研究，轉(zhuǎn)向具體的差異化責(zé)任體系建構(gòu)。對政府環(huán)境責(zé)任的研究，必須特別注意我國獨特的“時空”特點。首先，在空間上我國作為大國在地域廣度上會造成“共時問題多樣化”，即東部與中部、西部的差異；農(nóng)村與城市的差異等。其次，在時間上我國作為轉(zhuǎn)型社會會導(dǎo)致“歷時問題共時化”特征，即傳統(tǒng)形態(tài)、現(xiàn)代形態(tài)以及后現(xiàn)代形態(tài)的環(huán)境問題交織并存。不同層級、地區(qū)地方政府在環(huán)境問題治理中的責(zé)任“共同而又有差異”。要深入研究在我國獨特的“時空”條件下，環(huán)境問題的類型和不同區(qū)域環(huán)境沖突呈現(xiàn)出的差異，以及依據(jù)“受益原則、行動原則、技術(shù)原則”，不同層級、區(qū)域的政府，政府中不同的責(zé)任部門和責(zé)任人的環(huán)境責(zé)任的科學(xué)劃分。

第三，從靜態(tài)的單向度研究，轉(zhuǎn)向動態(tài)的多學(xué)科合作研究。對政府環(huán)境責(zé)任的研究，必須更加注重“聯(lián)系性”。環(huán)境問題從環(huán)境污染→環(huán)境糾紛→環(huán)境抗?fàn)帲莿討B(tài)演進(jìn)的，與之相呼應(yīng)，政府環(huán)境責(zé)任研究不應(yīng)只局限于環(huán)境污染的治理，更要積極回應(yīng)諸如廣場舞糾紛、環(huán)境信訪、鄰避沖突等環(huán)境焦點問題，實現(xiàn)理論創(chuàng)新和現(xiàn)實關(guān)照的契合。只有深入研究環(huán)境問題每一階段中地方政府的角色，有效集合環(huán)境科學(xué)、環(huán)境法學(xué)、環(huán)境政治等學(xué)科的研究資源，才能真正實現(xiàn)環(huán)境治理和責(zé)任政府建設(shè)的良性互構(gòu)。在具體舉措上，要深入探討如何通過觀念層面、結(jié)構(gòu)層面和技術(shù)層面相結(jié)合的革新，有效建構(gòu)環(huán)境污染治理、環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)和環(huán)境抗?fàn)帒?yīng)對中的政府責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制。

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［責(zé)任編輯：黃文紅］

C91-0

A

1001－4799（2014）06－0125－06

2014-07-25

遼寧省社會科學(xué)基金資助項目：L12BZZ010

任鵬（1982-），男，湖北谷城人，東北大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，東北大學(xué)文法學(xué)院2009級博士研究生，主要從事政府治理和政治文化研究；尹瑜瑜（1982-），女，遼寧燈塔人，教育部教育管理信息中心職員，主要從事政府治理和文化理論研究。