□河北省石津灌區(qū)管理局局長(zhǎng) 蘭卿良

石津灌區(qū)農(nóng)業(yè)終端水價(jià)機(jī)制的探索與實(shí)踐

□河北省石津灌區(qū)管理局局長(zhǎng) 蘭卿良

水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是農(nóng)業(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的生命線。農(nóng)業(yè)水價(jià)是優(yōu)化水資源配置、促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的經(jīng)濟(jì)杠桿。積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，是保障國(guó)家糧食安全、解決民生水利問(wèn)題、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)、加強(qiáng)農(nóng)村水利工程建設(shè)與管理的迫切需要。石津灌區(qū)自2004年開(kāi)始進(jìn)行末級(jí)渠系改造，2008年被水利部列為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)幾年的探索實(shí)踐，項(xiàng)目實(shí)施恢復(fù)灌溉面積0.5萬(wàn)畝，改善灌溉面積3.92萬(wàn)畝，項(xiàng)目區(qū)水有效利用系數(shù)提高15.6%，農(nóng)民畝次灌溉成本降低15.9%,終端水價(jià)機(jī)制的推行在降低灌溉成本、改善末級(jí)工程條件、促進(jìn)節(jié)水等方面效果顯著。

1.石津灌區(qū)水價(jià)政策的歷史沿革

石津灌區(qū)是由原晉藁灌溉渠（東灌區(qū)）和石津運(yùn)河灌溉工程處（西灌區(qū)）兩個(gè)灌區(qū)合并而成，伴隨國(guó)家水價(jià)政策的調(diào)整及灌區(qū)管理性質(zhì)更迭，石津灌區(qū)水價(jià)政策也經(jīng)歷了一系列變革，大致分為4個(gè)階段：第一階段為上世紀(jì)50～60年代，灌區(qū)作為“國(guó)營(yíng)性質(zhì)”渠道有部分財(cái)政補(bǔ)貼。1948～1952年水費(fèi)由省水利廳批復(fù)按照實(shí)際灌溉面積以畝計(jì)征、以實(shí)物計(jì)價(jià)；1953～1963年按照實(shí)際灌溉面積用貨幣以畝結(jié)算水費(fèi)。第二階段為上世紀(jì)70～90年代，灌區(qū)作為“差額預(yù)算”管理單位（后改為“自收自支”水管單位），國(guó)家財(cái)政不再予以補(bǔ)貼。從1963年開(kāi)始灌溉水費(fèi)由按畝計(jì)征改為以斗口用水量征收，農(nóng)業(yè)水費(fèi)每年具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省水利廳批復(fù)后執(zhí)行。1991年，水費(fèi)改革為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，增添了水費(fèi)保值政策，實(shí)行“以實(shí)物計(jì)價(jià)、貨幣結(jié)算”的方式，使水價(jià)與小麥?zhǔn)袌?chǎng)價(jià)格掛鉤，確保水價(jià)保值。第三階段為1997～2007年間，實(shí)行兩部制水價(jià)，執(zhí)行一個(gè)綜合水價(jià)。為保證灌區(qū)水費(fèi)的足額征收，考慮到基本水費(fèi)單獨(dú)計(jì)征的實(shí)際困難，為執(zhí)行兩部制水價(jià)政策，灌區(qū)受益區(qū)域采取將基本水費(fèi)分?jǐn)偟接盟恐?，與計(jì)量水費(fèi)、移民基金一并計(jì)收，執(zhí)行一個(gè)綜合水價(jià)。第四階段為2008年至今，實(shí)行農(nóng)業(yè)供水終端水價(jià)機(jī)制。為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)節(jié)水，根據(jù)《冀價(jià)經(jīng)費(fèi)〔2008〕第7號(hào)》文意見(jiàn)，將農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系水價(jià)納入政府價(jià)格管理范圍，逐步推行農(nóng)業(yè)用水計(jì)量收費(fèi)和面向農(nóng)民的終端水價(jià)機(jī)制，但由于計(jì)量設(shè)施條件限制，石津灌區(qū)水費(fèi)計(jì)征實(shí)行斗渠口和農(nóng)渠口（終端）兩種水價(jià)模式。至此，石津灌區(qū)水利工程農(nóng)業(yè)供水終端水價(jià)機(jī)制初步形成。

2.農(nóng)業(yè)終端水價(jià)的測(cè)算與計(jì)收

為全面推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，石津灌區(qū)管理局根據(jù)灌區(qū)實(shí)際情況，抓住農(nóng)業(yè)供水末級(jí)渠系改造試點(diǎn)的機(jī)遇，對(duì)灌區(qū)用水管理及水費(fèi)計(jì)收進(jìn)行了探索，推行“斗（農(nóng)）口計(jì)量、計(jì)時(shí)到戶、按時(shí)收費(fèi)”的終端水價(jià)模式。

2.1 農(nóng)業(yè)終端水價(jià)的測(cè)算

通過(guò)對(duì)末級(jí)供水成本進(jìn)行全面分析核算，提出末級(jí)渠系供水價(jià)格改革方案，上報(bào)省水利廳、省物價(jià)局，并約請(qǐng)上級(jí)有關(guān)部門(mén)到灌區(qū)考察調(diào)研。此舉得到了上級(jí)有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的支持和理解。2013年省物價(jià)局頒發(fā)了《關(guān)于石津灌區(qū)水利工程農(nóng)業(yè)供水實(shí)行終端水價(jià)的通知》（冀價(jià)經(jīng)費(fèi)〔2013〕9號(hào)），將基本水價(jià)由2.6元/畝·年調(diào)整為3.9元/畝·年；斗口計(jì)量水價(jià)由0.1元/m3調(diào)整為0.15元/m3；石津灌區(qū)將渠道運(yùn)行維護(hù)延伸到斗、農(nóng)、毛渠，為保證渠道正常維護(hù)，在斗渠口水價(jià)外加收末級(jí)渠系工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)每畝次6元，與計(jì)量水費(fèi)、基本水費(fèi)一并征收，由用水管理處統(tǒng)籌使用；整頓村級(jí)收費(fèi)，統(tǒng)一村級(jí)用水管理費(fèi)為每畝次8元，與計(jì)量水費(fèi)、基本水費(fèi)一并征收，由村級(jí)供水組織統(tǒng)籌使用。有了政策支撐，灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革得以順利進(jìn)行。

2.2 水費(fèi)的征收與管理

2.2.1 水量計(jì)量及水費(fèi)計(jì)收

采取“斗（農(nóng)）口計(jì)量、計(jì)時(shí)到戶、按時(shí)收費(fèi)”的辦法，斗（農(nóng)）口水量計(jì)量由用水戶協(xié)會(huì)完成，用水戶和灌區(qū)進(jìn)行監(jiān)督，供用水雙方測(cè)水并簽字。

通過(guò)實(shí)際運(yùn)行，核定每次灌溉的工程維修費(fèi)（清渠、恢復(fù)水毀工程費(fèi)）、用水管理費(fèi)用（管理人員工資、手電等）；核定每次灌溉應(yīng)上交灌區(qū)水費(fèi)；以戶為單位計(jì)算用水戶田間進(jìn)水口的運(yùn)行時(shí)間和本條斗渠上用水戶田間進(jìn)水口總的運(yùn)行時(shí)間。將工程維修費(fèi)、用水管理費(fèi)、灌區(qū)水費(fèi)三者相加，再除以用水戶田間進(jìn)水口總運(yùn)行時(shí)間，得到用水戶田間進(jìn)水口單位運(yùn)行時(shí)間（分鐘）應(yīng)支付的費(fèi)用。用用水戶田間進(jìn)水口單位運(yùn)行時(shí)間（分鐘）應(yīng)支付的費(fèi)用乘以每個(gè)用水戶田間進(jìn)水口運(yùn)行時(shí)間，便是此次灌溉用水戶應(yīng)支付的灌溉費(fèi)用。

2.2.2 水費(fèi)票據(jù)管理

為規(guī)范票據(jù)管理，杜絕票據(jù)使用中的漏洞，根據(jù)用水嚴(yán)細(xì)管理、透明管理、財(cái)務(wù)管理、微機(jī)管理等要求，設(shè)計(jì)印制了新的水費(fèi)票據(jù)。各管理處配備了微機(jī)和打印機(jī)并安裝了相應(yīng)的管理系統(tǒng)，建立了水費(fèi)征收微機(jī)管理系統(tǒng)，實(shí)行微機(jī)開(kāi)票，開(kāi)票到戶，并及時(shí)進(jìn)行公開(kāi)，接受各方面的咨詢和監(jiān)督，徹底改變了由用水戶協(xié)會(huì)手寫(xiě)票據(jù)的開(kāi)票方式。

3.實(shí)行農(nóng)業(yè)終端水價(jià)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

農(nóng)業(yè)終端水價(jià)制度的實(shí)施杜絕了水費(fèi)中間環(huán)節(jié)加價(jià)和搭車(chē)收費(fèi)，規(guī)范了供水水費(fèi)計(jì)收，降低了用水戶灌溉成本，減輕了農(nóng)民不合理的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水和基層水管組織建設(shè)。

3.1 節(jié)水效果明顯

傳統(tǒng)的水價(jià)計(jì)收機(jī)制，造成了用水戶在澆地時(shí)灌“狠水”的思想，要求每次灌溉都要達(dá)到“及時(shí)”和“足量”的要求，大水“串灌”、“漫灌”的方法造成了水量損失和浪費(fèi)。推行“斗（農(nóng)）口計(jì)量、計(jì)時(shí)到戶、按時(shí)收費(fèi)”的終端水價(jià)模式，計(jì)時(shí)收費(fèi)遏制了用水戶之間喝“大鍋水”現(xiàn)象，提高了用水戶自覺(jué)節(jié)水的積極性。用水戶以澆好地為目的，避免了澆大水，澆過(guò)頭水，甚至上灌下排現(xiàn)象的發(fā)生。為縮短灌溉時(shí)間，有的用水戶還自覺(jué)平整土地，避免因澆高地而增加自己的灌水時(shí)間。據(jù)調(diào)查，計(jì)時(shí)收費(fèi)與按畝收費(fèi)相比，節(jié)水15%以上。

3.2 促進(jìn)了用水戶協(xié)會(huì)的管理與建設(shè)

用水戶協(xié)會(huì)是供水單位與用水戶之間相互聯(lián)系的平臺(tái)，農(nóng)業(yè)終端水價(jià)機(jī)制的落實(shí)也要通過(guò)用水戶協(xié)會(huì)的管理完成。為保證水價(jià)機(jī)制的順利推行，管理局積極推進(jìn)協(xié)會(huì)管理體系與管理制度的建設(shè)。一是不斷完善協(xié)會(huì)硬件條件，建立固定獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，為便于開(kāi)展工作，添置了微機(jī)、辦公桌、會(huì)議桌、沙發(fā)、文件柜等辦公設(shè)施，并安裝了電話和空調(diào)。二是推進(jìn)協(xié)會(huì)軟件環(huán)境建設(shè)，舉辦用水戶協(xié)會(huì)培訓(xùn)班，要求協(xié)會(huì)工作人員全部參加，培訓(xùn)內(nèi)容包括協(xié)會(huì)管理的相關(guān)知識(shí)和用水管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)，提高工作人員素質(zhì)；組織相關(guān)人員到灌區(qū)其他協(xié)會(huì)參觀學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)闊思路；對(duì)原有的《協(xié)會(huì)章程》等制度文件進(jìn)行了修訂和完善。三是積極推動(dòng)用水戶協(xié)會(huì)的“水務(wù)公開(kāi)化”和“管理專(zhuān)業(yè)化”建設(shè)。自1999年以來(lái)，管理局在用水戶協(xié)會(huì)組織開(kāi)展“四到斗”（輸水到斗、計(jì)量到斗、服務(wù)到斗、收費(fèi)到斗）和“四公開(kāi)”（水量指標(biāo)公開(kāi)、水費(fèi)價(jià)格公開(kāi)、實(shí)用水量公開(kāi)、水費(fèi)賬目公開(kāi)）活動(dòng)，實(shí)施嚴(yán)細(xì)管理，透明管理，實(shí)現(xiàn)了讓用水戶用明白水，交放心錢(qián)的目標(biāo)。近年，又總結(jié)和推廣灌區(qū)專(zhuān)業(yè)化管理的成功經(jīng)驗(yàn)，在協(xié)會(huì)中推行用水專(zhuān)業(yè)化管理，主要采取以下幾種組織形式：一是組統(tǒng)管（兩隊(duì)澆地）：由用水組組織澆地專(zhuān)業(yè)隊(duì)、護(hù)渠專(zhuān)業(yè)隊(duì)在本組范圍內(nèi)統(tǒng)一澆地、征費(fèi)、維護(hù)工程；二是承包澆地：在協(xié)會(huì)的監(jiān)督指導(dǎo)下，在用水組內(nèi)通過(guò)競(jìng)價(jià)承包的形式，由中標(biāo)者承包澆地，并負(fù)責(zé)征費(fèi)、維護(hù)工程；三是聯(lián)戶澆地：在同一斗渠或農(nóng)渠上受益的幾個(gè)家庭用水戶，合伙澆地、征費(fèi)、維護(hù)工程，向用水戶協(xié)會(huì)繳納水費(fèi)，所需費(fèi)用各戶按面積或用水時(shí)間分?jǐn)?；四是供水到戶：用水戶協(xié)會(huì)直接供水到用水戶，用水戶根據(jù)取水口用水量和國(guó)家水價(jià)直接向供水單位交納水費(fèi)，供水單位負(fù)責(zé)用水戶取水口以上的工程管護(hù)費(fèi)用。

3.3 促進(jìn)了工程條件的改善，提高水利用率

農(nóng)業(yè)終端水價(jià)機(jī)制的推行，促進(jìn)了灌區(qū)工程配套建設(shè)，特別是末級(jí)渠系改造及測(cè)量水設(shè)施和技術(shù)的改進(jìn)。2004年和2008年，灌區(qū)先后投資1020.12萬(wàn)元，開(kāi)展了末級(jí)渠系改造及農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)支渠以下渠道進(jìn)行混凝土襯砌，并配套各類(lèi)建筑物；將機(jī)井與渠道連接，形成井渠互通；在充分征求用水戶意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地形，確定田間進(jìn)水口的大小和位置；完善量水設(shè)施，支渠修標(biāo)準(zhǔn)段測(cè)段、測(cè)橋，用流速儀測(cè)流，斗、農(nóng)渠根據(jù)地形建簡(jiǎn)易量水坎，用特設(shè)量水設(shè)施測(cè)水。項(xiàng)目的實(shí)施不僅改善了工程狀況，完善了測(cè)量水設(shè)施，提高了灌溉水利用率，而且擴(kuò)大了灌區(qū)灌溉面積，減少了工程管護(hù)費(fèi)用。

3.4 規(guī)范了水費(fèi)征收，降低了灌溉成本

由用水戶協(xié)會(huì)直接向用水戶收費(fèi)，避開(kāi)了村級(jí)組織，減少了中間環(huán)節(jié)，避免了水費(fèi)搭車(chē)和挪用現(xiàn)象的發(fā)生。協(xié)會(huì)對(duì)水費(fèi)的征收與使用進(jìn)行公開(kāi)，有效遏制了一些不合理的開(kāi)支。據(jù)統(tǒng)計(jì)與1996年相比，畝次平均灌溉成本下降2.5元，下降幅度為11.4%（扣除物價(jià)上漲因素），其中村級(jí)費(fèi)用下降到4.3元，降幅為50.6%，用水戶得到了實(shí)惠。以崔村用水戶協(xié)會(huì)為例，近兩年年均減輕農(nóng)民澆地費(fèi)用支出近10萬(wàn)元。

3.5 通過(guò)水價(jià)政策落實(shí)，增強(qiáng)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)活力

2008年以來(lái)省物價(jià)局兩次調(diào)整農(nóng)業(yè)供水價(jià)格，管理局積極研究落實(shí)方案，分步、審慎實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了用水量不減少，灌溉面積不減少，灌水次數(shù)不減少、水費(fèi)實(shí)收率保持100%，不但為灌區(qū)增加了活力，還促進(jìn)了灌區(qū)其他工作的開(kāi)展。

4.對(duì)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格機(jī)制的建議

實(shí)踐證明，合理的水價(jià)政策不僅是發(fā)展節(jié)水灌溉的動(dòng)力，也是實(shí)現(xiàn)水資源和水管單位良性循環(huán)的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)供水價(jià)格及機(jī)制的調(diào)整雖然是一個(gè)敏感問(wèn)題，但又是一個(gè)刺激提高用水效率，促進(jìn)節(jié)水，提高灌區(qū)基層管理水平最直接有效的措施。在推行農(nóng)業(yè)終端水價(jià)機(jī)制的過(guò)程中，為使工程持續(xù)發(fā)揮效益，保證灌區(qū)用水戶協(xié)會(huì)的良性運(yùn)行，更好地服務(wù)“三農(nóng)”，提出以下建議。

4.1 加大宣傳力度

大力宣傳水的商品性質(zhì)，讓用水戶認(rèn)識(shí)到水的有償使用性，提高其對(duì)水付費(fèi)的自覺(jué)性，同時(shí)積極宣傳終端水價(jià)的構(gòu)成，使用水戶理解終端水價(jià)的作用、意義，為落實(shí)終端水價(jià)政策做好鋪墊。同時(shí)在考慮用水戶承受力的前提下，逐步調(diào)整提高水價(jià)，解決價(jià)格與價(jià)值背離、成本與價(jià)格倒掛的問(wèn)題。

4.2 末級(jí)渠系改造后移交用水戶協(xié)會(huì)管理

將末級(jí)渠系工程設(shè)施全部移交給具有獨(dú)立法人資格的用水戶協(xié)會(huì)管理，明確各自的權(quán)利和責(zé)任。一是有利于工程的保護(hù)和持續(xù)發(fā)揮作用。用水戶協(xié)會(huì)是用水戶自己的管水組織，對(duì)工程管護(hù)無(wú)論是專(zhuān)業(yè)還是珍惜程度上均好于村管，在方便和細(xì)致程度上也好于水管單位。還可以避免由于村班子換屆引發(fā)的許多矛盾。二是管理費(fèi)用較低，有利于降低灌溉成本。據(jù)測(cè)算由用水戶協(xié)會(huì)管理只相當(dāng)于水管單位管護(hù)費(fèi)的25%～35%。

4.3 國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)末級(jí)渠系的投資力度

從試點(diǎn)情況看，國(guó)家對(duì)末級(jí)渠系進(jìn)行改造其效益不僅局限于節(jié)水、減負(fù)，在提高基層管理水平，促進(jìn)水價(jià)改革，推動(dòng)和諧社會(huì)發(fā)展等方面意義重大。鑒于農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，經(jīng)濟(jì)承受能力有限，短期內(nèi)還沒(méi)有能力對(duì)末級(jí)渠系進(jìn)行改造，迫切需要國(guó)家進(jìn)一步給予資金支持。如果不能對(duì)末級(jí)工程進(jìn)行改造，盡管建立了農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系水價(jià)形成機(jī)制，但囿于工程及供水計(jì)量設(shè)施的實(shí)際，給落實(shí)和完善農(nóng)業(yè)終端水價(jià)機(jī)制造成許多困難。

4.4 建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制

節(jié)水是典型的具有外部經(jīng)濟(jì)的行為，如果不對(duì)其補(bǔ)償，結(jié)果是誰(shuí)也不節(jié)水。對(duì)于灌區(qū)來(lái)講，經(jīng)濟(jì)支柱來(lái)自于水費(fèi)收入，由于用水戶少用水、節(jié)約用水使得供水單位利益減少而得不到補(bǔ)償，這會(huì)降低供水單位節(jié)水積極性，建議國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)供水單位與用水戶共同節(jié)水意識(shí)的增強(qiáng)。從農(nóng)業(yè)用水與非農(nóng)業(yè)用水關(guān)系來(lái)講，農(nóng)業(yè)節(jié)水后其他部門(mén)也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償?！?/p>

2014-08-15