王伶坤

摘 要：“一事不再罰”原則是行政法領(lǐng)域中的重要原則，也是行政法學(xué)界爭論的熱點(diǎn)問題。由于我國《行政處罰法》確立的“一事不再罰”原則較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致其在行政處罰實(shí)踐運(yùn)用中存在諸多困難。借鑒理論界及實(shí)務(wù)界相關(guān)理論和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)一事不再罰進(jìn)行小結(jié)。

關(guān)鍵詞：行政處罰；一事；不再罰；競合

中圖分類號(hào)：DF0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）06-0090-02

一、如何理解一事不再罰

“一事不再罰”理論源于美國“雙重處罰禁止”的法律規(guī)定，現(xiàn)已逐漸為各國所接受。它正從一個(gè)法理學(xué)概念走入實(shí)體法當(dāng)中。觀我國法律，我國《行政處罰法》第24條規(guī)定了“一事不再罰款”。這是“一事不再罰”理論首次在我國實(shí)體法中出現(xiàn)。至此，很多學(xué)者認(rèn)為“一事不再罰”已成為我國行政處罰領(lǐng)域一基本原則，應(yīng)推而廣之，不應(yīng)將其局限在罰款領(lǐng)域。筆者很贊同該觀點(diǎn)，并在此做如下簡要分析，以便于“一事不再罰”的適用。

（一）“一事的概念

所謂“一事”，也稱“同一法律行為”，目前理論界對(duì)其主要有：（1）法規(guī)構(gòu)成說認(rèn)為，同一行為觸犯了同一屬性的數(shù)個(gè)法律規(guī)范，也將其視為一事；（2）四要件構(gòu)成說認(rèn)為，評(píng)價(jià)一行為能否成為行政法上的同一違法性，應(yīng)綜合考慮其主體、主觀方面、客體、客觀方面等內(nèi)容；（3）三要件構(gòu)成說認(rèn)為，評(píng)價(jià)一行為能否成為行政法上的同一違法行為僅需要考慮主體、客體、客觀方面；應(yīng)由主體、客體、客觀方面構(gòu)成。（4）二要件構(gòu)成說，即其認(rèn)為主體和客觀方面是構(gòu)成同一違法行為的兩個(gè)必要要件，而客體和主觀方面只是作為選擇要件。我比較傾向于構(gòu)成要件說，但因?qū)W識(shí)尚淺，我并不能很好得將構(gòu)成要件說中的不同分支做出明確的劃分。索性籠統(tǒng)地稱其為“構(gòu)成要件說”。該學(xué)說的基本觀點(diǎn)是：同一違法行為是指符合行政處罰同一構(gòu)成要件的違法行為。此處的“同一違法行為”不是事實(shí)性的而是法律性的，不是單一的事實(shí)而是各項(xiàng)關(guān)聯(lián)事實(shí)的總和。根據(jù)“構(gòu)成要件說”理論，我們可以輕松區(qū)分一些比較典型的“一事”與“多事”。但是對(duì)非典型性的“一事”的區(qū)分則較為復(fù)雜。下面我做一下區(qū)分：

1.持續(xù)違法。這與刑法上的持續(xù)犯一脈相承，是指行政相對(duì)人從著手實(shí)施到由于某種原因終止以前，一直處于持續(xù)狀態(tài)的行政違法行為。這一違法行為是基于同一過錯(cuò)（故意或者過失），實(shí)施了一個(gè)違法行為，其特點(diǎn)在于該行為持續(xù)地針對(duì)同一對(duì)象侵犯同一具體法益并且違法行為與不法狀態(tài)在一段時(shí)間內(nèi)處于不間斷狀態(tài)，故其本質(zhì)上應(yīng)視為一事。對(duì)于此類違法行為處罰時(shí)效可以從行為終了之日起算，由最先立案的違法行為地行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，如果案件調(diào)查涉及多個(gè)轄區(qū)也可以提請(qǐng)共同的上一級(jí)管轄。

在理解這個(gè)觀點(diǎn)時(shí)應(yīng)視情況做出是否屬于同一行政違法行為的判斷，即如果有改正的機(jī)會(huì)而繼續(xù)實(shí)施則將其視為新行為，重新進(jìn)行處罰，例如：一司機(jī)從武漢運(yùn)送一批鮮魚去北京，途經(jīng)鄭州時(shí)因超載被交警罰款1000元，但該司機(jī)沒有卸貨反而繼續(xù)超載行駛，行至石家莊時(shí)再次被交警攔下，又被罰款1000元。我們要理解的是這兩次罰款均是合法有效的，因?yàn)樵卩嵵荼惶幜P時(shí)該司機(jī)就應(yīng)當(dāng)卸貨，且其有機(jī)會(huì)這樣做，但其拒絕改正違法行為，反而繼續(xù)上路行駛，此時(shí)應(yīng)認(rèn)為其前行為已經(jīng)結(jié)束，后行為應(yīng)視為一新行為，可以再次進(jìn)行處罰，這不違反“一事不再罰”。又如，若行駛在高速公路上，因超載被交警攔下并罰款1000元，走出10公里后又被交警攔下，再次罰款1000元。此時(shí)情況就不一樣了，后一處罰行為不能依法有效成立，因?yàn)樵诟咚俟飞希緳C(jī)是不能隨便停車卸貨的，最起碼也要到休息區(qū)才可以，而我國高速公路上的休息區(qū)設(shè)置距離是兩小時(shí)車程。本例中，司機(jī)在第一次被處罰后是不具備改正違法行為機(jī)會(huì)的，故對(duì)其僅能視為一個(gè)違法行為，進(jìn)行一次行政處罰。

2.結(jié)果或情節(jié)加重違法。這與刑法上的結(jié)果加重犯相似，是指行政相對(duì)人實(shí)施了一個(gè)行政法律規(guī)范規(guī)定的基本的行政違法行為，卻發(fā)生了法律規(guī)定的嚴(yán)重后果因而加重其行政處罰幅度的情形。因其自始至終只有一個(gè)違法行為，觸犯了一個(gè)法律規(guī)定，因此只能將其視為“一事”，具有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)只能依據(jù)行政法律規(guī)范規(guī)定的加重處罰的種類或幅度實(shí)施相應(yīng)的行政處罰，不能以數(shù)事論處。

3.可選擇性的“一事”。這與刑法上的選擇性罪名屬于同一情形，選擇的“一事”指行政法律規(guī)范規(guī)定了若干獨(dú)立的行政違法事實(shí)構(gòu)成，既可以由一個(gè)違法事實(shí)成立“一事”，也可以由兩個(gè)或兩個(gè)以上的違法事實(shí)構(gòu)成成立“一事”。如《中華人民共和國治安管理處罰法》第67條規(guī)定，“引誘、容留、介紹他人賣淫的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款?！边@種情況下，無論行政相對(duì)人做出上述一種或多種種違法行為，行政機(jī)關(guān)只能將其認(rèn)定為“一事”，不能依據(jù)行為的數(shù)量按照數(shù)事實(shí)施多次行政處罰。

4.牽連違法。這是從刑法上牽連犯概念引申出來的，牽連犯是指基于同一犯罪目的，實(shí)施了數(shù)個(gè)危害行為，觸犯了數(shù)個(gè)不同的罪名，數(shù)行為之間存在牽連關(guān)系，即手段與目的、原因與結(jié)果的關(guān)系。此時(shí)應(yīng)將其視為一罪進(jìn)行處理。在行政法領(lǐng)域也應(yīng)引入這一概念，對(duì)某些具有牽連關(guān)系的違法行為作為一事處理。例如，利用假發(fā)票進(jìn)行偷稅，偷稅的方法則構(gòu)成發(fā)票違法，這兩種違法是牽連違法。對(duì)于此類情形行政機(jī)關(guān)應(yīng)將其作為一事，做出一個(gè)行政處罰，因?yàn)樵诖朔N情況下，數(shù)個(gè)行為之間有著極其密切的聯(lián)系同時(shí)也是合理性原則的要求。

（二）如何理解“不再罰”

“不再罰”即不得實(shí)施兩次或兩次以上同種處罰。我國《行政處罰法》第24條僅規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上的罰款的行政處罰?！币簿褪钦f盡在罰款領(lǐng)域明文規(guī)定一事不再罰。但是面對(duì)龐雜的行政處罰體系，我們不應(yīng)將其局限于“一事不再罰款”，而應(yīng)推而廣之，基于行政處罰所要達(dá)到的社會(huì)目的及其保護(hù)的法益，對(duì)違法行為人的同一違法行為分情況進(jìn)行處罰，即觸犯了同一性質(zhì)、同一種類的法律規(guī)范，因其立法目的相同，故可只處罰一次。如果行為觸犯了不同性質(zhì)的法律，基于不同法律的立法目的不同，可以對(duì)其做出多次處罰。

綜上，一事指符合行政處罰同一構(gòu)成要件的行為，不再罰是指具有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)不得基于具有同一立法目的的法律規(guī)范對(duì)同一違法行為做出兩次以上的處罰。

二、“一事不再罰”原則適用的例外

凡事均有例外，“一事不再罰”理論也一樣，我們不能機(jī)械地理解“一事不再罰”而應(yīng)學(xué)會(huì)根據(jù)具體情況進(jìn)行具體分析，才能做出準(zhǔn)確的判斷。例如：

1.法律規(guī)定常有例外，若一行政法律規(guī)范明文規(guī)定，對(duì)行為人實(shí)施的某一具體違法行為可以同時(shí)處以兩種以上不同種類的行政處罰的，應(yīng)從其規(guī)定。例如：《中華人民共和國治安管理處罰法》第61條規(guī)定，“協(xié)助組織或者運(yùn)送他人偷越國（邊）境的，處十日以上十五日以下拘留，并處一千元以上五千元以下罰款?！边@種情況不適用一事不再罰原則。

2.現(xiàn)實(shí)中有這樣一種情況，行為人在一段時(shí)間內(nèi)多次實(shí)施同一種違法行為，侵犯同類法益，違反相同法律規(guī)定。此種情況同刑法罪數(shù)理論中的連續(xù)犯相類似，我們可以借鑒其處理方法。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)一般累計(jì)多次違法數(shù)額確定處罰金額，對(duì)于已實(shí)施行政處罰又出現(xiàn)同類違法情形的從重再罰。（連續(xù)違法）

3.實(shí)踐中還存在這樣一種情況，行為人實(shí)施了違法行為，該行為同時(shí)違反了行政規(guī)范和刑法規(guī)范，此時(shí)我認(rèn)為應(yīng)分情況對(duì)待。一般情況下，因?yàn)閮煞N處罰的目的、功能均不同，故可以并行，此時(shí)不適用“一事不再罰”。但也有例外，畢竟刑罰和行政處罰存在一定的交叉關(guān)系，若單處刑罰足以達(dá)到保護(hù)法益、懲戒當(dāng)事人的目的，則單罰足矣，但此處的單罰僅限于“刑罰”。

4.如果違法行為人針對(duì)其違法行為向行政機(jī)關(guān)做了欺詐行為，且使行政機(jī)關(guān)因欺詐對(duì)該違法行為產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)做出錯(cuò)誤的行政處罰，那么在查明真相后行政機(jī)關(guān)可另行處罰。這種情況并不違反“一事不再罰”原則。

5.執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰又稱強(qiáng)制金（罰款和滯納金），是指當(dāng)事人不按期履行以金錢給付義務(wù)為內(nèi)容的處罰決定，行政機(jī)關(guān)依法加處的罰款或滯納金?？蓪⑵淅斫鉃閷?duì)“不履行行政處罰”的處罰，故其可以與行政處罰并處。

三、“一事不再罰”適用中的“競合”問題

在我國，行政法律規(guī)范涉及人們生活的方方面面，加上各行政管理部門的職權(quán)交叉重疊，以及部分立法人員的技術(shù)缺陷，不可避免的存在法律法規(guī)及處罰主體競合的問題。

（一）法條競合問題

法律規(guī)范內(nèi)容的重疊交叉，為違法行為的處理帶來一系列麻煩，此種情況亟待解決，根據(jù)法理學(xué)中的“效力位階”理論，可以按照上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于普通法，新法優(yōu)于舊法的原則處理部分法條競合問題。若一行為同時(shí)觸犯不同行政法律規(guī)范，不同法律規(guī)范之間無法明確上下、新舊及特別與普通之分時(shí)，由行政機(jī)關(guān)合并各法律規(guī)范規(guī)定的所有處罰種類。

（二）主體競合問題

我國行政機(jī)關(guān)體系龐大而復(fù)雜，雖然在不斷優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，但還是無可避免的會(huì)出現(xiàn)行政職權(quán)劃分不明，存在重疊或交叉的情況。法理上的“主體競合”是指一個(gè)違法行為違反一個(gè)法律或者法規(guī)的規(guī)定，由兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)有處罰權(quán)。但法律并未規(guī)定該處罰具體由哪一行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。這就造成了一種非常惡劣的現(xiàn)象：對(duì)某一違法行為，可能會(huì)出現(xiàn)工商局處罰完公安局處罰，公安局處罰完城管處罰的怪相，從而導(dǎo)致一事多罰的錯(cuò)誤執(zhí)法行為?；诖?，我們必須理順各行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)限，明確處罰主體，當(dāng)然筆者也清楚這并不是一蹴而就的，在過渡階段筆者認(rèn)為可以采取一種折中的方法，即一行政機(jī)關(guān)已做出行政處罰決定，另一行政機(jī)關(guān)則不得再行處罰（當(dāng)然，此處指基于同一處罰目的），從而更加有效地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時(shí)減少行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)沖突。因?yàn)槿魏畏芍贫群退痉▽?shí)踐的根本目的都是為了解決實(shí)際問題，調(diào)整社會(huì)關(guān)系達(dá)到一種制度上的正義。

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