楊劍

摘要：氣候變暖和海冰融化展示了北極航道開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)前景。中國(guó)參與航道利用等北極事務(wù)，有利于為保障中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和拓展海外能源供給，有利于為國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)行知識(shí)儲(chǔ)備和技術(shù)創(chuàng)新。北極脆弱的生態(tài)與環(huán)境使得北極航道利用必須與生態(tài)環(huán)境保護(hù)同步進(jìn)行，必須接受法律制約和環(huán)境制約。中國(guó)的北極政策需要在國(guó)際機(jī)制與政策目標(biāo)之間進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中國(guó)參與北極事務(wù)要加強(qiáng)能力建設(shè)并體現(xiàn)大國(guó)責(zé)任，合理地運(yùn)用外交手段，充分利用既有國(guó)際機(jī)制獲取和保護(hù)中國(guó)在北極的合法權(quán)益和利益。

關(guān)鍵詞：北極巷道 中國(guó)北極政策 北極問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào)：D81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章標(biāo)號(hào)：1005-4812（2014）01-0123-137

北極地區(qū)海冰的快速融化使北極航道開(kāi)發(fā)前景日益明朗。包括俄羅斯北方海航道（NSR）在內(nèi)的東北航道、穿越北極極點(diǎn)附近海域的穿極航道（TSR）以及通過(guò)加拿大群島的西北航道（NWP）將對(duì)全球航運(yùn)產(chǎn)生重要影響。北極航道不僅會(huì)改變?nèi)蛸Q(mào)易和航運(yùn)格局，而且將促進(jìn)環(huán)北極經(jīng)濟(jì)圈的整體增長(zhǎng)。參與利用新的海上國(guó)際貿(mào)易通道蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，是全球所有重要經(jīng)濟(jì)體都不愿意錯(cuò)過(guò)的機(jī)會(huì)。

中國(guó)經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，已經(jīng)成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、對(duì)國(guó)際貿(mào)易高度依賴(lài)的重要經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)的航運(yùn)、造船、港口等產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入世界先進(jìn)行列。其中，中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的參與愈來(lái)越多。2012年，中國(guó)極地科考船“雪龍?zhí)枴贝┰綎|北航道進(jìn)行北極科考。2013年5月，中國(guó)與多個(gè)亞洲國(guó)家一起被批準(zhǔn)成為北極理事會(huì)的正式觀察員。2013年夏，中國(guó)遠(yuǎn)洋公司“永盛號(hào)”商船滿載貨物，從中國(guó)港口出發(fā)，經(jīng)白令海峽，穿越北極東北航道，順利到達(dá)荷蘭鹿特丹港。世界對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)表達(dá)了高度的關(guān)注，中國(guó)面對(duì)北極資源利用和北極治理的雙重任務(wù)也正在協(xié)調(diào)各領(lǐng)域的涉北極活動(dòng)，形成統(tǒng)籌內(nèi)外的綜合性的北極政策。本文擬從北極經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最集中的表現(xiàn)——航運(yùn)和航道利用角度來(lái)分析中國(guó)在北極事務(wù)中的機(jī)遇與限制，歸納中國(guó)北極政策應(yīng)有的定位。

一、中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略思考下的北極航道利用

1.航道利用是北極經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集中體現(xiàn)

在很多關(guān)于北極經(jīng)濟(jì)資源的分析文獻(xiàn)中，航道資源是和油氣利益、礦藏資源、漁業(yè)資源、旅游資源等相提并論的。然而仔細(xì)考慮不難發(fā)現(xiàn)，在北極無(wú)論是捕魚(yú)、采礦、運(yùn)輸、旅游還是進(jìn)行科學(xué)考察，幾乎所有的活動(dòng)都離不開(kāi)海上航行。因此，航道利用是北極經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的集中體現(xiàn)。深入考察北極航運(yùn)和航道利用中蘊(yùn)含的機(jī)會(huì)和遇到的問(wèn)題能幫助我們完整認(rèn)識(shí)北極資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)的相互關(guān)系，以及如何在技術(shù)創(chuàng)新和有效治理的前提下，實(shí)現(xiàn)自然賦予的新的經(jīng)濟(jì)利益。

北極航運(yùn)已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史，但一直以來(lái)北極的航運(yùn)主要集中于與北大西洋相連接的北冰洋海域和巴倫支海海域。二戰(zhàn)期間，英、美等國(guó)為支援蘇聯(lián)在東線開(kāi)展反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)辟了北極航線。德國(guó)為了切斷這條運(yùn)輸航線，與英、美在挪威海和巴倫支海一帶進(jìn)行了多次海戰(zhàn)。二戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇冷戰(zhàn)使北極地區(qū)高度軍事化，軍事艦只特別是潛艇在北極的活動(dòng)構(gòu)成了相互威懾的戰(zhàn)略意義。北極航運(yùn)的商業(yè)價(jià)值直到冷戰(zhàn)結(jié)束后才開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)。

北極航運(yùn)包括了北極內(nèi)部航運(yùn)、北極域內(nèi)港口到域外港口的航運(yùn)、穿越北極的跨洋航運(yùn)三類(lèi)。隨著北極海冰的融化，夏季航運(yùn)周期的延長(zhǎng)，這三類(lèi)航運(yùn)的業(yè)務(wù)量都有大幅增長(zhǎng)。從目前狀況看，北極相關(guān)航道主要承擔(dān)的是夏季北極地區(qū)內(nèi)部的運(yùn)輸，比如說(shuō)格陵蘭沿海航運(yùn)，加拿大北極群島航運(yùn)，以及在巴倫支海附近俄羅斯和北歐國(guó)家之間的航運(yùn)等。穿越北極連接大西洋和太平洋的航運(yùn)線路還在形成之中。2010年之前，德國(guó)、挪威等國(guó)的船只先后利用了北方海航道進(jìn)行商業(yè)試航，實(shí)現(xiàn)了歐洲與太平洋沿岸國(guó)之間的貨物運(yùn)輸。2013年，中國(guó)遠(yuǎn)洋公司和韓國(guó)現(xiàn)代公司也進(jìn)行了穿越北冰洋的商業(yè)試航。這些試航都證明了采用北極航道可以縮短亞洲和歐洲之間的航程，不僅運(yùn)輸時(shí)間減少，也節(jié)省了油料。每年使用北極航道的船只數(shù)量呈快速上升趨勢(shì)。2010年里，一共只有6艘船只通過(guò)北方海航道穿越歐洲和太平洋地區(qū)；2013年（截止到9月30日）已增到42艘。

未來(lái)從北極港口到域外港口的航運(yùn)，很大程度上是因?yàn)樨S富的北極資源的開(kāi)發(fā)和利用。北極地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的油氣資源和其他資源，氣候變暖使得這些資源開(kāi)采的條件大為改善。相關(guān)資源勘探表明，北極地區(qū)擁有世界未探明天然氣的30%，以及世界未探明石油的13%。這些油氣主要集中于北冰洋國(guó)家的沿岸和附近海域，特別是在俄羅斯北部沿海與巴倫支海地區(qū)。此外，北極地區(qū)還擁有豐富的稀有金屬、石墨、稀土等礦藏。關(guān)于北極資源與北極航運(yùn)之間的關(guān)系，德國(guó)航運(yùn)協(xié)會(huì)國(guó)際和歐盟事務(wù)部部長(zhǎng)丹迪-豪瑟（Dandiel Hosseus）指出，“氣候變化使得歐亞之間的航行變得容易，但真正驅(qū)動(dòng)北極航行的動(dòng)力是自然資源的價(jià)格。價(jià)格‘瓶頸一旦打破，北極地區(qū)資源的開(kāi)采就會(huì)啟動(dòng)，與資源開(kāi)采相關(guān)的設(shè)備運(yùn)輸、資源運(yùn)輸和其它物品運(yùn)輸將日益頻繁?！?。北極資源開(kāi)發(fā)后的資源產(chǎn)品的主要市場(chǎng)都在北極之外，特別是歐洲大陸和東亞地區(qū)。另外，反向貿(mào)易主要是域外國(guó)家向北極出口用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施所需要的設(shè)備和材料。

2.為拓展新的經(jīng)濟(jì)空間參與北極航道利用

要理解中國(guó)在北極航運(yùn)問(wèn)題上的政策選擇，一定要從國(guó)家經(jīng)濟(jì)新一輪的發(fā)展和中國(guó)的國(guó)際責(zé)任兩個(gè)層面來(lái)加以理解。中國(guó)的國(guó)際責(zé)任將在本文的最后一節(jié)進(jìn)行分析，這里先討論中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和需求。

從新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，拓展新的經(jīng)濟(jì)空間和開(kāi)展新領(lǐng)域中國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，對(duì)培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)非常重要。中國(guó)政府關(guān)于中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其國(guó)際環(huán)境做出如下判斷：在國(guó)際環(huán)境總體上有利于我國(guó)和平發(fā)展的同時(shí)，“國(guó)際金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩，全球需求結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯變化，圍繞市場(chǎng)、資源、人才、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問(wèn)題更加突出，各種形式的保護(hù)主義抬頭，我國(guó)發(fā)展的外部環(huán)境更趨復(fù)雜。”我國(guó)的對(duì)外開(kāi)放將由出口和吸收外資為主轉(zhuǎn)向進(jìn)口和出口、吸收外資和對(duì)外投資并重的新格局。中國(guó)將更加主動(dòng)地拓展新的領(lǐng)域和空間，擴(kuò)大和深化同各方利益的匯合點(diǎn)。也就是說(shuō)，中國(guó)的開(kāi)放戰(zhàn)略發(fā)展成全方位的開(kāi)放，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要素的配置和利益分布更加全球化。與此同時(shí)，中國(guó)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)發(fā)展所受到的外部制約將更加顯著，如欲在經(jīng)濟(jì)高速運(yùn)行中保障經(jīng)濟(jì)安全，就要通過(guò)拓展新的領(lǐng)域和新的渠道積極創(chuàng)造參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)。endprint

未來(lái)十年，中國(guó)貿(mào)易大國(guó)的身份基本不變，中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)貿(mào)易和航運(yùn)的依賴(lài)還會(huì)增加。首先，從吸引外資角度看，跨國(guó)公司是否選擇中國(guó)作為生產(chǎn)地，貨物運(yùn)輸成本是關(guān)鍵因素。隨著中國(guó)勞動(dòng)力價(jià)格的提升，海上航運(yùn)價(jià)格對(duì)維持外資在華投資和貿(mào)易的作用就會(huì)更加凸顯。實(shí)體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模以及與之相關(guān)的貿(mào)易量是檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康的重要指標(biāo)。中國(guó)人口眾多，資源短缺，進(jìn)出口貿(mào)易對(duì)增加就業(yè)崗位、保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)人民富裕起到關(guān)鍵性的作用。其次，新航道的開(kāi)辟以及由此帶來(lái)的運(yùn)輸成本下降將有助于中國(guó)企業(yè)保持現(xiàn)有出口競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，有助于拓展外需市場(chǎng)的戰(zhàn)略和投資“走出去”戰(zhàn)略。

對(duì)北極航道利用的經(jīng)濟(jì)意義并不是簡(jiǎn)單地將北極航線與傳統(tǒng)航線進(jìn)行時(shí)間、成本、收益上的比較，更重要的是北極航道開(kāi)發(fā)過(guò)程中形成環(huán)北極經(jīng)濟(jì)圈的重大機(jī)會(huì)。北極商業(yè)航道的開(kāi)通以及油氣資源的商業(yè)利用必將改變世界貿(mào)易格局，推動(dòng)形成以俄羅斯、北美、歐洲為主體的環(huán)北極經(jīng)濟(jì)圈，從而影響整個(gè)世界的經(jīng)濟(jì)和地緣政治格局。相關(guān)國(guó)家為此正加緊制定發(fā)展戰(zhàn)略，為開(kāi)發(fā)做各種準(zhǔn)備。中國(guó)作為全球重要的經(jīng)濟(jì)體，在全球化時(shí)代不應(yīng)當(dāng)缺席這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。

3.為保障中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全積極拓展海外能源供給

2012年，中國(guó)的石油對(duì)外依存度已經(jīng)超過(guò)了58%。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展中心2011年發(fā)布的“世界形勢(shì)報(bào)告”稱(chēng)，在未來(lái)20年，隨著城市化的進(jìn)程，中國(guó)的生產(chǎn)性能源消費(fèi)和生活性能源消費(fèi)將同時(shí)增長(zhǎng)。到2030年，中國(guó)所需石油的70%需要進(jìn)口，40%天然氣需要進(jìn)口。無(wú)論中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，中國(guó)作為世界最主要的能源消耗國(guó)身份在中短期內(nèi)無(wú)法改變。中國(guó)必須保持一定水平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以保障就業(yè)和改善福利，因此必須克服環(huán)境制約和保障能源供給。從這個(gè)意義上講，參與北極航道的開(kāi)發(fā)和利用，通過(guò)雙邊合作獲得北極資源的供給，是在為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全探索新的空間和選擇。

經(jīng)濟(jì)安全是一個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題。在開(kāi)放條件下，國(guó)家間經(jīng)濟(jì)上的相互依賴(lài)是一個(gè)普遍現(xiàn)象，減少依賴(lài)的脆弱性是保障經(jīng)濟(jì)安全的重要原則。由于地緣政治的原因，我國(guó)能源海外獲取形勢(shì)異常嚴(yán)峻。中國(guó)是后起大國(guó)，此前的國(guó)際能源合作對(duì)象國(guó)大多集中于政治動(dòng)蕩和社會(huì)沖突地區(qū)。我國(guó)原油進(jìn)口的70%來(lái)源于中東和非洲地區(qū)，如伊拉克、伊朗、利比亞和蘇丹等國(guó)。這些國(guó)家或者自身內(nèi)部政局不穩(wěn)，或者與西方大國(guó)存在矛盾和沖突。這種能源合作局面也致使我國(guó)在處理地區(qū)問(wèn)題時(shí)，外交立場(chǎng)和手段的選擇空間受到很大程度的壓縮。2009年至2012年，蘇丹、利比亞的動(dòng)蕩，以及伊朗核危機(jī)的升級(jí)都說(shuō)明，開(kāi)拓新的能源獲取地勢(shì)在必行。北極是世界上最大的尚未有效開(kāi)發(fā)的資源貯藏地。中國(guó)應(yīng)從戰(zhàn)略需要出發(fā)，通過(guò)國(guó)際技術(shù)和經(jīng)濟(jì)合作將北極建成保障我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要海外資源基地之一。

4.為國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)行知識(shí)儲(chǔ)備和技術(shù)創(chuàng)新

目前正處于新技術(shù)革命的孕育期。資源和環(huán)境是制約當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要因素，這恰恰說(shuō)明新的技術(shù)革命一定與解決能源和環(huán)境制約的技術(shù)突破有關(guān)。北極地區(qū)是資源和環(huán)境脆弱連接地區(qū)，也是資源的綠色開(kāi)發(fā)技術(shù)最容易取得突破性進(jìn)展的地區(qū)。北極應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)在一些特定科技領(lǐng)域取得世界領(lǐng)先地位的重要試驗(yàn)場(chǎng)所。我國(guó)從1999年開(kāi)始北極考察，后又建立了黃河科考站，在極地研究中已取得重大進(jìn)步。

如果說(shuō)南極是科學(xué)考察的理想場(chǎng)所，那么北極探索的重要意義在于它是技術(shù)突破的試驗(yàn)場(chǎng)。未來(lái)我國(guó)北極科技重點(diǎn)應(yīng)放在開(kāi)發(fā)利用上。在氣候變化、資源、環(huán)境以及冰凍地區(qū)的應(yīng)用技術(shù)等重大科技前沿問(wèn)題上，力爭(zhēng)創(chuàng)新性的成果，以便更好地服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。各種科學(xué)監(jiān)測(cè)和探測(cè)技術(shù)、適合極地環(huán)境的工程技術(shù)、適合北極冰區(qū)的造船技術(shù)和航行技術(shù)、凍土地區(qū)勘探和開(kāi)采技術(shù)設(shè)備的研發(fā)都應(yīng)作為重點(diǎn)研究方向。關(guān)于脆弱環(huán)境下資源利用的技術(shù)創(chuàng)新和知識(shí)儲(chǔ)備，也是我國(guó)以科技領(lǐng)先者和知識(shí)產(chǎn)權(quán)擁有者的身份參與北極資源開(kāi)發(fā)的重要基礎(chǔ)。技術(shù)領(lǐng)先可以減少北極國(guó)家以環(huán)境壁壘和技術(shù)壁壘拒絕中國(guó)參與北極事務(wù)的理由，可以為中國(guó)提升在極地國(guó)際事務(wù)的發(fā)言權(quán)提供技術(shù)支撐。另外，加強(qiáng)對(duì)北極氣候和環(huán)境系統(tǒng)的科學(xué)調(diào)查，獲取第一手科學(xué)論據(jù)，可以減少或避免歐美以其所謂的“科學(xué)數(shù)據(jù)”為籌碼在全球氣候談判中對(duì)中國(guó)施壓。

總之，中國(guó)有效參與北極事務(wù)的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)放在國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略中來(lái)分析，來(lái)謀劃，來(lái)實(shí)施。關(guān)于中國(guó)北極政策的研究應(yīng)當(dāng)為新一輪發(fā)展中所面臨的經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題提供解決方案，為中國(guó)科技發(fā)展占據(jù)世界領(lǐng)先地位創(chuàng)造條件，為中國(guó)成為世界強(qiáng)國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略運(yùn)籌。中國(guó)參與北極事務(wù)是統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局的一次具有考驗(yàn)性的外交實(shí)踐。

二、中國(guó)參與北極航道利用的機(jī)遇和制約

1.中國(guó)參與北極事務(wù)的法理基礎(chǔ)和歷史經(jīng)驗(yàn)

世界將中國(guó)視為北極事務(wù)的新來(lái)者，其實(shí)中國(guó)參與北極事務(wù)的時(shí)間可以追溯到1925年。當(dāng)時(shí)的段祺瑞政府代表中國(guó)加入了《斯匹茨卑爾根群島條約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《斯約》）。根據(jù)該條約，中國(guó)的船舶和國(guó)民可以平等地享有在該條約所指地域及其領(lǐng)水內(nèi)捕魚(yú)和狩獵的權(quán)利，自由進(jìn)出該條約所指范圍的水域、峽灣和港口的權(quán)利，從事一切海洋、工業(yè)、礦業(yè)和商業(yè)活動(dòng)并享有國(guó)民待遇等。此后，由于中國(guó)戰(zhàn)亂和科學(xué)能力的限制，一直沒(méi)有在北極地區(qū)開(kāi)展實(shí)際活動(dòng)。

改革開(kāi)放后，中國(guó)在開(kāi)始全面融入世界經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，積極投入極地科學(xué)研究，在極地治理和海洋環(huán)境治理中承擔(dān)起大國(guó)的責(zé)任。1982年，中國(guó)作為簽約國(guó)加入了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。自此，我國(guó)的船舶和飛機(jī)享有在環(huán)北極國(guó)家的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行和飛越的自由，北冰洋公海海域的航海自由，享有公約所規(guī)定的船旗國(guó)的權(quán)益。上述兩個(gè)條約保證了中國(guó)在北冰洋和斯匹茨卑爾根群島（斯瓦爾巴群島）地區(qū)從事相應(yīng)活動(dòng)，特別是航行的權(quán)益。其中，中國(guó)參與北極科學(xué)考察的法律依據(jù)主要來(lái)自《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上的海洋科學(xué)研究制度所做的權(quán)利認(rèn)定和行為規(guī)范。

在從南極科考取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)科考隊(duì)于1999年開(kāi)展首次北冰洋科學(xué)考察，進(jìn)行綜合性海洋調(diào)查。截至2012年底，中國(guó)科考隊(duì)共進(jìn)行5次北冰洋科學(xué)考察。主要在白令海和北冰洋東側(cè)（楚克奇海、波弗特海、加拿大海盆等區(qū)域）開(kāi)展北極氣候系統(tǒng)與全球氣候系統(tǒng)的相互作用科學(xué)調(diào)查與研究。2004年，根據(jù)《斯匹茨卑爾根群島條約》所賦予的權(quán)利，在挪威的幫助下，中國(guó)在斯瓦爾巴群島地區(qū)建立了固定的科學(xué)考察站——黃河站，常年連續(xù)開(kāi)展北極高層大氣物理、海洋與氣象學(xué)觀測(cè)調(diào)查。2012年，第5次北極考察還進(jìn)行了通過(guò)東北航道的試航。10多年來(lái)，中國(guó)北極考察活動(dòng)拓展了我國(guó)海洋活動(dòng)空間，并獲得了一定的冰區(qū)海洋活動(dòng)能力、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。作為國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)的重要成員，中國(guó)極地科學(xué)家通過(guò)開(kāi)展廣泛的北極科技合作，積累極地知識(shí)，為北極治理提供智力和技術(shù)支撐，為我國(guó)積極參與北極事務(wù)起到了先導(dǎo)作用。endprint

中國(guó)對(duì)北極的重要貢獻(xiàn)還在于參與了涉北極活動(dòng)國(guó)際規(guī)則的制訂活動(dòng)。在全球?qū)用?，中?guó)積極參加與北極航行和環(huán)境生態(tài)保護(hù)相關(guān)的國(guó)際規(guī)則。我國(guó)參加的涉北極多邊條約包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書(shū)》、《國(guó)際捕鯨管制公約》、《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《保護(hù)臭氧層維也納公約》、《1997年消耗臭氧層物種蒙特利爾議定書(shū)》、《生物多樣性公約》、《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》、《斯匹茨卑爾根群島條約》等。我國(guó)參與的涉北極國(guó)際組織或論壇包括北極理事會(huì)、北極研究之旅、國(guó)際海事組織、國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、新奧爾松科學(xué)管理委員會(huì)、極地研究亞洲論壇、北方論壇等。

國(guó)際海事組織（IMO）近年來(lái)正在制訂《國(guó)際極地水域營(yíng)運(yùn)船舶安全規(guī)則》（極地規(guī)則），該規(guī)則將于2014年正式出臺(tái)。它將成為規(guī)范北極航運(yùn)行為、保障北極航行安全、保護(hù)航行海域環(huán)境和生態(tài)平衡最有約束力的法律文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！皹O地規(guī)則”的制定是一個(gè)系統(tǒng)工程，它的產(chǎn)生需要各國(guó)的合作。我國(guó)是該組織的領(lǐng)導(dǎo)成員之一。在“極地規(guī)則”的醞釀、草擬和制訂過(guò)程中，我國(guó)專(zhuān)家組代表始終從維護(hù)航運(yùn)安全和提高環(huán)境保護(hù)出發(fā)，平衡現(xiàn)有技術(shù)和未來(lái)發(fā)展的需要，平衡北極域內(nèi)國(guó)家和域外國(guó)家的利益，客觀、公正地提出了許多合理化建議，在技術(shù)上很好地支持和支撐了談判，使得所制定的條款更加符合發(fā)展需要。

如果按照歷史進(jìn)程的時(shí)間坐標(biāo)來(lái)看，中國(guó)參與北極事務(wù)的路徑是，首先通過(guò)國(guó)際條約的締造和簽署獲得北極活動(dòng)的權(quán)益，然后在全球和地區(qū)層面參與制定北極治理規(guī)則的活動(dòng)，再后是投身北極科學(xué)考察活動(dòng)，并直至今日才開(kāi)始參與北極經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

2.部分北冰洋沿岸國(guó)致力于開(kāi)發(fā)北極航道商業(yè)價(jià)值

北極航道的商業(yè)價(jià)值首先是由北極國(guó)家發(fā)現(xiàn)并推廣的。部分北冰洋沿岸國(guó)出于自身利益，基于對(duì)海冰融化和世界經(jīng)濟(jì)的需求的判斷，開(kāi)展了一系列學(xué)術(shù)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)，逐步引起了世界主要貿(mào)易國(guó)家的關(guān)注。從2002年起，挪威開(kāi)展了“北方海上走廊”專(zhuān)項(xiàng)研究，探討如何完善北極地區(qū)海陸運(yùn)輸系統(tǒng)，以便將北極航道打造成運(yùn)輸成本低廉的跨地區(qū)航道，同時(shí)實(shí)現(xiàn)北極航道輸送能源的商業(yè)價(jià)值。2004年，北極域內(nèi)國(guó)家聯(lián)合英國(guó)、德國(guó)和日本等國(guó)組成了北極海運(yùn)研究工作組。2005年，加拿大交通部開(kāi)展了“加拿大北極航運(yùn)評(píng)估”的研究，對(duì)于加拿大北極群島的導(dǎo)航設(shè)施、海上通信、領(lǐng)航、搜救以及港口狀況、航運(yùn)服務(wù)水平、環(huán)境保護(hù)和危機(jī)應(yīng)對(duì)等進(jìn)行了全面分析。冰島于2007年發(fā)起了“北極開(kāi)發(fā)與海上交通”研究，討論北極航運(yùn)的條件及相關(guān)法律問(wèn)題等。北極理事會(huì)也于2009年發(fā)布了“北極海運(yùn)評(píng)估報(bào)告”。這一評(píng)估性研究從2004年開(kāi)始，由加拿大、芬蘭、美國(guó)領(lǐng)銜開(kāi)展，在研究過(guò)程中進(jìn)行了廣泛調(diào)查，調(diào)查范圍包括世界范圍內(nèi)主要的航運(yùn)公司、造船業(yè)主、船級(jí)社、航運(yùn)保險(xiǎn)業(yè)、航運(yùn)協(xié)會(huì)等。該報(bào)告對(duì)2020年的北極航運(yùn)及其經(jīng)濟(jì)影響和環(huán)境影響進(jìn)行了預(yù)測(cè)。2011年9月，時(shí)任俄羅斯總理的普京在俄羅斯北方海港口城市阿爾漢格爾斯克宣布將把北方海航道打造成與蘇伊士運(yùn)河等傳統(tǒng)航線一樣重要的全球海上通道。北極國(guó)家開(kāi)展一系列活動(dòng)的目的之一就是吸引域外國(guó)家商船使用北極航道，體現(xiàn)其商業(yè)價(jià)值。另外，北極地區(qū)人口相對(duì)稀少，基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)不足，要想真正實(shí)現(xiàn)北極航道的商業(yè)利用，必須完善基礎(chǔ)設(shè)施和提高環(huán)境保護(hù)能力，這些在很大程度上有賴(lài)于域外國(guó)家的參與。

非北極行為體對(duì)此也有積極回應(yīng)。2009年，歐盟委員會(huì)出臺(tái)了《面向2018年的歐盟海運(yùn)戰(zhàn)略目標(biāo)和建議》的報(bào)告，規(guī)劃了歐盟參與北極航道利用和環(huán)境治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。2010年，歐盟委員會(huì)就北極航運(yùn)前景發(fā)布了研究報(bào)告，分析了北極航運(yùn)的法律問(wèn)題和北極各國(guó)航運(yùn)戰(zhàn)略及政策。歷史已經(jīng)證明，海上貿(mào)易通道的重大變化對(duì)世界經(jīng)濟(jì)格局的影響甚巨。圍繞著北極資源與航道的利益預(yù)期，全球的投資者將開(kāi)始大規(guī)模開(kāi)發(fā)前的布局和搶位。西方國(guó)家石油公司和航運(yùn)公司已經(jīng)進(jìn)入北極開(kāi)展試探性的運(yùn)營(yíng)。

中國(guó)是一個(gè)貿(mào)易大國(guó)、航運(yùn)大國(guó)，也是一個(gè)造船大國(guó)。如何在航道開(kāi)通帶來(lái)的新經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)中占據(jù)有利位置是中國(guó)的重要課題。中國(guó)在北極航道利用上應(yīng)當(dāng)重視雙邊合作。通過(guò)雙邊合作可以獲得雙贏的利益，同時(shí)通過(guò)雙邊合作能夠影響合作方的政策，進(jìn)而促進(jìn)雙方在多邊場(chǎng)合的合作。例如，北歐國(guó)家、俄羅斯增加對(duì)中國(guó)的資源出口可改善其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和提升發(fā)展水平；未來(lái)圍繞著北極航道將形成新的經(jīng)濟(jì)帶，俄羅斯、挪威、冰島等航線沿岸國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也會(huì)給中國(guó)投資者帶來(lái)新的機(jī)會(huì)。北極航道的開(kāi)通以及常態(tài)化將縮短歐洲和東北亞的航程；而成本的節(jié)約將有助于穩(wěn)固歐洲在中國(guó)的投資，維持貿(mào)易總量的穩(wěn)定。

中國(guó)造船業(yè)需要準(zhǔn)確判斷北極航道開(kāi)通后國(guó)際海運(yùn)業(yè)對(duì)船舶需求的變化。對(duì)具有抗冰能力的大型船舶的市場(chǎng)需求有可能增加。國(guó)際北極航運(yùn)的船舶標(biāo)準(zhǔn)正在制定之中，中國(guó)造船業(yè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)在國(guó)際海事組織和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織船舶與海洋技術(shù)委員會(huì)的中國(guó)專(zhuān)家，掌握技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的動(dòng)態(tài)，提前進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)或者開(kāi)展國(guó)際合作，以保持中國(guó)造船業(yè)的國(guó)際市場(chǎng)份額。中國(guó)的港口和航運(yùn)服務(wù)業(yè)應(yīng)當(dāng)提前布局，開(kāi)始在航線主要停靠港口城市建立據(jù)點(diǎn)，開(kāi)展業(yè)務(wù)。新航道的開(kāi)通會(huì)帶來(lái)新的航運(yùn)服務(wù)業(yè)，適應(yīng)于冰區(qū)航行的航運(yùn)服務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)開(kāi)始計(jì)劃。中國(guó)上海要在2020年前后建成國(guó)際航運(yùn)中心，更需要開(kāi)展細(xì)致的研究和前瞻性布局。

3.北極治理需要重要域外國(guó)家的參與

北極事務(wù)不僅僅是北極地區(qū)的事務(wù)，也不是僅限于北極國(guó)家參加的事務(wù)，它具有廣泛的國(guó)際性。在全球化時(shí)代，北極地區(qū)的航道利用、資源開(kāi)發(fā)所影響的范圍遠(yuǎn)超出北極地區(qū)，而應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)北極環(huán)境更是國(guó)際社會(huì)共同的責(zé)任。因此，北極事務(wù)需要北極國(guó)家和非北極國(guó)家的共同參與，北極地區(qū)之外的國(guó)家在北極地區(qū)存在合理的利益，同時(shí)肩負(fù)共同治理北極的責(zé)任。為了遏制災(zāi)難性的氣候和環(huán)境的變化，人類(lèi)社會(huì)不僅要調(diào)整已經(jīng)習(xí)慣的生產(chǎn)方式和生活方式，同時(shí)要投入技術(shù)、資金和人力去防止?fàn)顩r嚴(yán)重惡化。北極治理是一個(gè)需要大量公共產(chǎn)品的人類(lèi)治理活動(dòng)，僅靠北極國(guó)家不可能完成這一任務(wù)。它需要世界各種有能力的行為體為此做出貢獻(xiàn)，一些域外大國(guó)和新興經(jīng)濟(jì)體的作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?。endprint

北極集中了太多的全球挑戰(zhàn)和全球關(guān)注。全球化促進(jìn)了全球相互依賴(lài)和經(jīng)濟(jì)要素的國(guó)際流動(dòng)，北極地區(qū)資源和航道的開(kāi)發(fā)利用會(huì)使物資、資金、人員的跨越國(guó)界的流動(dòng)成倍增加。這就需要所有利益攸關(guān)方圍繞各種行為體在國(guó)際領(lǐng)域的各種活動(dòng)去訂立共同行為準(zhǔn)則、協(xié)議、法律等。北極域外國(guó)家在航道利用方面具有航道使用者、資源產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)者、環(huán)境影響者等多重身份，也是不可排除的參與者。

2013年5月，在瑞典基律納召開(kāi)的部長(zhǎng)會(huì)議上，北極理事會(huì)通過(guò)了接納中國(guó)、韓國(guó)、日本、意大利、新加坡、印度等國(guó)成為正式觀察員國(guó)的申請(qǐng)。這次會(huì)議最重要的突破就是北極治理進(jìn)一步納入了域內(nèi)外國(guó)家的互動(dòng)關(guān)系。會(huì)議通過(guò)的《基律納宣言》對(duì)域外國(guó)家成為正式觀察員表示了歡迎。值得注意的是，北極國(guó)家在域外國(guó)家參與北極事務(wù)問(wèn)題上，是以有限制納入和歧視性的權(quán)利安排的方式加以處理的。理事會(huì)發(fā)布的觀察員手冊(cè)明言：“北極理事會(huì)所有層級(jí)的決定權(quán)是北極八國(guó)的排他性權(quán)利和責(zé)任，永久參與者可以參與其中。所有決定均基于北極國(guó)家達(dá)成的共識(shí)。觀察員的基本作用就是觀察理事會(huì)的工作。同時(shí)，理事會(huì)鼓勵(lì)觀察員繼續(xù)通過(guò)參與工作組層面的事務(wù)來(lái)做出相關(guān)貢獻(xiàn)?！边@種左右兩分的提法明顯是在限制域外國(guó)家參與領(lǐng)域治理的決策過(guò)程，同時(shí)鼓勵(lì)域外國(guó)家對(duì)科學(xué)技術(shù)、信息和知識(shí)分享、環(huán)境保護(hù)和監(jiān)測(cè)、基礎(chǔ)設(shè)施和資金投入方面的貢獻(xiàn)。

4.北極航道利用的法律制約

國(guó)際法律制度是國(guó)際權(quán)力博弈所形成的國(guó)際間利益和責(zé)任的契約，是國(guó)際社會(huì)斗爭(zhēng)與妥協(xié)的產(chǎn)物。國(guó)際法的形成反映出不同歷史時(shí)期國(guó)際社會(huì)關(guān)切的變化，也反映出國(guó)際關(guān)系的發(fā)展軌跡。國(guó)際法在引導(dǎo)某一地區(qū)或某一領(lǐng)域國(guó)際關(guān)系實(shí)踐的同時(shí)，也制約著國(guó)際關(guān)系中的行為。

北極的法律制度是一個(gè)多層級(jí)的法律復(fù)合體。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為北極航道的國(guó)際秩序提供了一般性的國(guó)際法框架，而更早的1920年《斯匹茨卑爾根群島條約》適用于北極地區(qū)的斯瓦爾巴群島及其附近海域，迄今依然具有法律效力。此外，北極地區(qū)國(guó)家之間簽訂了一些雙邊條約和協(xié)議，就本地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、船舶航行等問(wèn)題作出規(guī)定，這些國(guó)際條約和協(xié)定相互之間及與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》有關(guān)規(guī)定之間在某些方面也存在矛盾。

部分北極國(guó)家對(duì)北極航道的主權(quán)和海洋權(quán)利伸張排斥了他國(guó)船只在部分海域自由航行和無(wú)害通過(guò)的權(quán)利。俄羅斯在1991年頒布的《北方海航道海上航行規(guī)則》中對(duì)該航道正式定義為位于俄羅斯內(nèi)海、領(lǐng)海（領(lǐng)水）或者毗連俄羅斯北方沿海的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的基本海運(yùn)線。1996年，俄羅斯連續(xù)發(fā)布了《北方海航道航行指南》、《北方海航道破冰和領(lǐng)航指南規(guī)則》等文件。1998年又頒布了《俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)海、領(lǐng)海和所屬海域法》。俄羅斯宣稱(chēng)北方海航道位于其內(nèi)水，堅(jiān)持相關(guān)的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利。通過(guò)各種法規(guī)對(duì)該航道實(shí)行單方面控制，另外還收取高昂的破冰、領(lǐng)航服務(wù)費(fèi)和通行費(fèi)。西北航道從加拿大北方群島中穿過(guò)，加拿大認(rèn)為該航道的一部分為加拿大內(nèi)水，并不適用“無(wú)害通過(guò)”原則。關(guān)于西北航道，加拿大政府是堅(jiān)定的主權(quán)捍衛(wèi)者。加拿大的北極戰(zhàn)略文件聲稱(chēng)，加政府“正在堅(jiān)定維持在北方地區(qū)的存在，有效保護(hù)和監(jiān)測(cè)北極領(lǐng)土主權(quán)范圍內(nèi)的陸地、海洋和天空”。加拿大制訂的相關(guān)法規(guī)，要求所有船只進(jìn)入加拿大北極水域時(shí)，須向加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)北方交通管理系統(tǒng)（NORD REG）報(bào)告。

在北極航道問(wèn)題上，美國(guó)、歐盟、中國(guó)和日本等貿(mào)易大國(guó)比較強(qiáng)調(diào)無(wú)害通過(guò)新開(kāi)辟的航道和水域的權(quán)利。認(rèn)為根據(jù)《公約》東北航道和西北航道為“用于國(guó)際航行的海峽”，應(yīng)適用過(guò)境通行制度，反對(duì)沿岸國(guó)單方面控制航道水域。俄、加兩國(guó)都認(rèn)為，兩航道中屬于沿海國(guó)領(lǐng)海基線內(nèi)外一定范圍的海域?qū)儆谄鋬?nèi)水或領(lǐng)海，外國(guó)船舶在此航行要遵守沿岸國(guó)的國(guó)內(nèi)相關(guān)法律?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》出于保護(hù)冰封地區(qū)環(huán)境的目的，賦予了“冰封區(qū)域”沿海國(guó)進(jìn)行非歧視的環(huán)境立法權(quán)。沿岸國(guó)對(duì)這一條款的過(guò)度使用，也將成為北極航道使用的一個(gè)法律障礙。

簽訂于1920年的《斯匹茨卑爾根群島條約》確認(rèn)了挪威對(duì)北極斯瓦爾巴群島及其領(lǐng)海的領(lǐng)土主權(quán)，同時(shí)賦予其他締約國(guó)以自由進(jìn)出《斯約》地區(qū)、進(jìn)行科學(xué)考察、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和商業(yè)活動(dòng)等寬泛的權(quán)利。美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和俄羅斯等國(guó)都主張《斯約》賦予它們?cè)谠撊簫u專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的非歧視性經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而挪威對(duì)此持異議。挪威還通過(guò)國(guó)內(nèi)立法，片面強(qiáng)化本國(guó)的海洋權(quán)利，削弱其他《斯約》締約國(guó)的合法權(quán)利。2012年8月，雪龍?zhí)柨疾齑谕緩剿雇郀柊腿簫u北側(cè)附近海域時(shí)，挪威方面曾提出警示。

雖然中國(guó)使用北極航道的法律障礙還沒(méi)有消除，圍繞北極航道權(quán)益的博弈會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間存在，但北極航道的開(kāi)放趨勢(shì)也不可遏制。中國(guó)政府需要與國(guó)際社會(huì)合作進(jìn)行具體事務(wù)的談判，減少法律障礙，減少相關(guān)成本，實(shí)現(xiàn)共贏。

5.開(kāi)展北極經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境制約

對(duì)北極資源和航道開(kāi)發(fā)將給世界經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大益處，但開(kāi)發(fā)帶來(lái)的環(huán)境和生態(tài)災(zāi)難會(huì)給人類(lèi)后代帶來(lái)巨大的社會(huì)成本。人類(lèi)在北極商業(yè)活動(dòng)的增加，已開(kāi)始導(dǎo)致脆弱的北極自然生態(tài)環(huán)境惡化，并給該地區(qū)原住民的傳統(tǒng)社會(huì)生態(tài)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。北冰洋航道一旦發(fā)生油船泄漏等污染事件，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境將造成無(wú)以復(fù)加的破壞。海冰若被石油污染就永遠(yuǎn)無(wú)法清除，污染將威脅以大塊浮冰為依托的海象、海豹和北極熊的生存。因此，環(huán)境保護(hù)成為北極航道利用一個(gè)人類(lèi)自設(shè)的制約。

消融的海冰更需要強(qiáng)硬的法律。北極的法律制度越來(lái)越集中于環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)，相關(guān)立法的指向不在于鼓勵(lì)投資，而在于減少開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中對(duì)環(huán)境的破壞。近年來(lái)圍繞著生物多樣性保護(hù)、氣候變化應(yīng)對(duì)、污染控制、瀕危動(dòng)物保護(hù)、核污染治理等方面，國(guó)際社會(huì)從全球?qū)用婧蛥^(qū)域?qū)用嬷贫烁鞣N保護(hù)性的法律，一些北極國(guó)家也通過(guò)國(guó)內(nèi)立法來(lái)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)。1991年6月，北極地區(qū)國(guó)家簽署了《保護(hù)北極環(huán)境宣言》，并通過(guò)了共同的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》。1996年，北極國(guó)家又通過(guò)了《北極環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展宣言》。北極理事會(huì)所羅列的重要工作包括協(xié)調(diào)相關(guān)國(guó)家在氣候、環(huán)境、污染物處理、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域行動(dòng)。此外，《關(guān)于防止船舶污染的國(guó)際公約的1978年議定書(shū)》（MARPOL公約）、《關(guān)于對(duì)油污染的預(yù)防、應(yīng)對(duì)和合作的國(guó)際公約》（OPRC條約）等重要的環(huán)保公約，也適用于北極地區(qū)。endprint

此外，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十二部分也制定了保護(hù)海洋環(huán)境、防治和減輕海洋環(huán)境污染等行為準(zhǔn)則。公約的第234條關(guān)于冰封區(qū)域特別做出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定：“沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?。這種法律和規(guī)章應(yīng)當(dāng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全?！薄氨鈪^(qū)域”是極地環(huán)境保護(hù)的一個(gè)特定概念。這一個(gè)概念的確立是為了防止冰封地區(qū)海洋污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大損失或無(wú)可挽救的擾亂，也防止冰封區(qū)對(duì)航行造成危險(xiǎn)。俄羅斯和加拿大等國(guó)以此為據(jù)，制定了關(guān)于北極海域船舶污染的國(guó)內(nèi)法。這些法律既有符合整體環(huán)保的一方面，也有擴(kuò)大自身權(quán)力和利益的考慮。

中國(guó)在參與北極航道利用過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)的責(zé)任不可推卸。由于地域環(huán)境的差異以及技術(shù)的落后，中國(guó)不可能在短時(shí)間內(nèi)完全獲得既能參與極地航行又能保護(hù)極地生態(tài)環(huán)境的技術(shù)和設(shè)備。在開(kāi)發(fā)技術(shù)尚未成熟的條件下，中國(guó)可以通過(guò)技術(shù)合作的方式，克服與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的技術(shù)壁壘和法律壁壘。但從長(zhǎng)期來(lái)講，發(fā)展脆弱環(huán)境下的綠色開(kāi)發(fā)技術(shù)將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)。

三、北極航運(yùn)事務(wù)與中國(guó)的大國(guó)責(zé)任

1.中國(guó)參與北極事務(wù)的國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)

中國(guó)北極事業(yè)的發(fā)展是國(guó)家綜合國(guó)力的體現(xiàn)。國(guó)內(nèi)涉北極相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展積累著中國(guó)參與北極事務(wù)的能力。同時(shí)，發(fā)展必將帶來(lái)各領(lǐng)域新的需求。這些需求既包括對(duì)國(guó)內(nèi)其他部門(mén)政策和資源投入的需求，也包括對(duì)外交手段的需求。各領(lǐng)域需求之間總體是一致的，但也存在時(shí)序上的差異，存在著內(nèi)外的差異，存在著與國(guó)家其它方面利益之間輕重緩急的差異。中國(guó)的北極政策需要機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，目標(biāo)間的協(xié)調(diào)以及時(shí)序進(jìn)度上的協(xié)調(diào)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，北極進(jìn)入了大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用的準(zhǔn)備期，北極事務(wù)的領(lǐng)域擴(kuò)展迅速，從科學(xué)調(diào)查與研究擴(kuò)展到能源、運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、政治、外交等領(lǐng)域，其復(fù)雜度開(kāi)始超過(guò)南極事務(wù)，其管理事務(wù)大大超越某一單個(gè)職能部門(mén)。北極事務(wù)已經(jīng)從科學(xué)和經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的國(guó)際合作，上升到外交戰(zhàn)略運(yùn)籌的層面。2011年，國(guó)務(wù)院決定成立跨部委的北極事務(wù)協(xié)調(diào)組，從國(guó)家層面來(lái)進(jìn)行跨部門(mén)的協(xié)調(diào)，以新的決策機(jī)制適應(yīng)變化了的北極形勢(shì)和需要。

中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人李克強(qiáng)在2011年6月的一份批示中肯定了極地事業(yè)在我國(guó)海洋事業(yè)中占有重要地位，對(duì)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展具有的重大意義。他同時(shí)指出：“十二五時(shí)期，我國(guó)極地考察事業(yè)正處于可以大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期。希望全體極地考察工作者緊緊圍繞現(xiàn)代化建設(shè)，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)南極精神，進(jìn)一步加強(qiáng)能力建設(shè)，深入開(kāi)展極地戰(zhàn)略和科學(xué)研究，積極參與國(guó)際交流合作，有效維護(hù)國(guó)家權(quán)益，為我國(guó)極地事業(yè)發(fā)展、為人類(lèi)和平利用極地做出新的貢獻(xiàn)?！眹?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示反映了極地事業(yè)在中國(guó)新一輪發(fā)展中的地位，反映了中國(guó)北極事業(yè)和北極政策的重點(diǎn)和方向。中國(guó)的極地事業(yè)有助于推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)并為人類(lèi)和平做出貢獻(xiàn)。中國(guó)極地事業(yè)相關(guān)部門(mén)在行動(dòng)上應(yīng)當(dāng)大有作為的領(lǐng)域包括：能力建設(shè)、科學(xué)研究、戰(zhàn)略研究、維護(hù)權(quán)益、國(guó)際合作等諸多方面。

中國(guó)北極政策的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：在北極局勢(shì)快速變化之際，著眼于環(huán)境問(wèn)題對(duì)全球發(fā)展的重要意義，著眼于中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展利益。依托現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)和外交工作基礎(chǔ)，整合國(guó)內(nèi)各部門(mén)力量，以科學(xué)考察和環(huán)境技術(shù)為先導(dǎo)，以航道和資源利用為主線，以國(guó)際合作為平臺(tái)，遵從和利用相關(guān)國(guó)際機(jī)制確立的責(zé)任和權(quán)益，加快實(shí)現(xiàn)由單純科考向綜合利用、局部合作向全面參與的轉(zhuǎn)變。積累極地研究的知識(shí)和人才儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)技術(shù)領(lǐng)先，減少我參與北極事務(wù)的技術(shù)壁壘和環(huán)境壁壘。

中國(guó)的北極政策要與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相適應(yīng)，要與中國(guó)的大國(guó)地位相適應(yīng)，要與中國(guó)的科技發(fā)展水平相適應(yīng)。我國(guó)北極政策的選擇源自對(duì)自身發(fā)展利益和能力的評(píng)估，源自對(duì)北極地區(qū)自然環(huán)境變化和政治經(jīng)濟(jì)秩序變化的評(píng)估，源自對(duì)國(guó)際規(guī)則和外交手段的有效運(yùn)用。我國(guó)北極事業(yè)的發(fā)展與單純的國(guó)內(nèi)地區(qū)和領(lǐng)域發(fā)展有很大的不同，它需要將國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、科學(xué)技術(shù)能力準(zhǔn)備、戰(zhàn)略資源投入、外交策略運(yùn)用與國(guó)際環(huán)境配合有機(jī)地結(jié)合在一起。

國(guó)際地位和國(guó)際合作能力是一國(guó)參與國(guó)際事務(wù)的重要籌碼。在同樣的國(guó)際法規(guī)定面前，有能力者可以合法地獲取更多的權(quán)力和利益。中國(guó)能否有效參與北極資源利用和環(huán)境保護(hù)，與各個(gè)領(lǐng)域的能力和成就息息相關(guān)。一個(gè)部門(mén)能力建設(shè)方面的發(fā)展，不僅可以為所轄領(lǐng)域提供參與途徑，也能為整個(gè)國(guó)家的北極事業(yè)發(fā)展鋪就道路。在能力建設(shè)方面，中國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)北極國(guó)際交流與合作，積累北極的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，加緊引導(dǎo)和培養(yǎng)北極專(zhuān)門(mén)人才。在參與北極事務(wù)的循序漸進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)綜合利用經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技能力、外交能力、文化影響力，探索在不同領(lǐng)域中的參與北極事務(wù)的有效途徑，實(shí)現(xiàn)中國(guó)北極政策的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.中國(guó)參與航道利用等北極事務(wù)的大國(guó)責(zé)任

北極航道的利用和開(kāi)發(fā)會(huì)形成一個(gè)全球化的產(chǎn)業(yè)鏈和利益鏈，北極環(huán)保也會(huì)構(gòu)成一個(gè)超越北極地區(qū)的責(zé)任鏈和貢獻(xiàn)鏈。在北極開(kāi)發(fā)和北極環(huán)境保護(hù)兩個(gè)方面，中國(guó)都將不可回避地將扮演重要角色。作為北半球的一個(gè)貿(mào)易大國(guó)，海上航道的法律制度與我航行利益直接相關(guān)。在中國(guó)根據(jù)相關(guān)國(guó)際法享有參與北極航道利用的權(quán)利、獲取相關(guān)權(quán)益的同時(shí)，中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)也必須承擔(dān)起維護(hù)北極地區(qū)和平、保持環(huán)境友好、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的全球責(zé)任。

北極治理是由全球、區(qū)域以及國(guó)家間雙邊和國(guó)內(nèi)治理多層面組成的。中國(guó)的大國(guó)責(zé)任應(yīng)當(dāng)從多個(gè)層面加以落實(shí)。首先在全球?qū)用?，?yīng)當(dāng)在聯(lián)合國(guó)等全球組織中為北極環(huán)境治理、氣候變化、生態(tài)保護(hù)做出自己的貢獻(xiàn)。在全球?qū)用?，中?guó)是全球大國(guó)，是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)，是國(guó)際海洋法公約的締約國(guó)，是環(huán)境保護(hù)國(guó)際制度的重要建設(shè)者，這些身份決定了中國(guó)可以在維護(hù)和平的問(wèn)題上、在合理處理國(guó)家主權(quán)與人類(lèi)共同遺產(chǎn)之間矛盾的問(wèn)題上，在平衡北極國(guó)家與非北極國(guó)家利益上，以及在維護(hù)北極脆弱環(huán)境問(wèn)題上都可以扮演領(lǐng)導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的角色。其次，在北極區(qū)域組織中發(fā)揮正面作用，與北極理事會(huì)等組織加強(qiáng)溝通，在過(guò)程中體現(xiàn)域外國(guó)家參與的必要性。第三，在與北極國(guó)家開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)和科技合作中，注意體現(xiàn)合作者的社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)兩國(guó)根本利益共贏的同時(shí)，在具體投資地和合作地體現(xiàn)應(yīng)有的人文關(guān)切和環(huán)境關(guān)切。作為未來(lái)航道的利用國(guó)，同時(shí)也是承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的北極理事會(huì)的正式觀察員，中國(guó)尊重北極國(guó)家的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利。中國(guó)注意到北極國(guó)家之間圍繞航道利用的法律定位存在著分歧和矛盾。隨著北極航道大規(guī)模商業(yè)化利用日期的臨近，利益相關(guān)方有可能坐下來(lái)協(xié)商解決相關(guān)問(wèn)題。中國(guó)應(yīng)當(dāng)關(guān)注并在不同的國(guó)際平臺(tái)上參與解決如下問(wèn)題：（1）加拿大在北極群島的相關(guān)直線基線劃法與國(guó)際法的不一致性，以及相關(guān)水域的法律地位問(wèn)題，還應(yīng)盡早明確外國(guó)船只通過(guò)西北航道的航行權(quán)利等問(wèn)題；（2）北方海航道相關(guān)水域的法律地位問(wèn)題；（3）聯(lián)合國(guó)海洋法公約第234條（關(guān)于冰封區(qū)域）的適用空間范圍問(wèn)題；（4）厘清聯(lián)合國(guó)海洋法公約第234條與海洋法公約中用于國(guó)際航行的海峽之過(guò)境通行制度之間的關(guān)系；（5）《斯約》締約國(guó)之間，特別是其他締約國(guó)與挪威之間關(guān)于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分、資源利益劃分、科考具體規(guī)定的制定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相關(guān)的談判加以明確。

盡管中國(guó)在北極擁有正當(dāng)?shù)臋?quán)益和適當(dāng)?shù)睦骊P(guān)切，國(guó)際社會(huì)特別是北極國(guó)家對(duì)中國(guó)在北極的活動(dòng)依然充滿了疑惑和不信任感。有關(guān)中國(guó)“攫取北極資源，破壞北極環(huán)境”的論調(diào)，對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)產(chǎn)生阻礙。中國(guó)的北極政策不是國(guó)內(nèi)發(fā)展政策，不能完全從自身利益和能力出發(fā)，需要在國(guó)際機(jī)制與中國(guó)政策目標(biāo)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，需要合理、有效地運(yùn)用外交手段，充分利用既有國(guó)際機(jī)制獲取和保護(hù)合法利益。中國(guó)各部門(mén)參與北極事務(wù)過(guò)程中存在著時(shí)序上的漸進(jìn)性，內(nèi)力外力的綜合性，整體參與和局部參與的互助性關(guān)系。中國(guó)參與北極航道利用應(yīng)當(dāng)遵循三符合原則：符合國(guó)際法相關(guān)基本準(zhǔn)則，符合經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)，符合中國(guó)與相關(guān)國(guó)家雙邊利益的需要。要考慮北極國(guó)家、北極原住民和其他涉北極行為體的關(guān)切。樹(shù)立中國(guó)參與北極事務(wù)的正面形象，減少可能遇到的排斥力。

中國(guó)應(yīng)當(dāng)在國(guó)際場(chǎng)合明確表示自身立場(chǎng)：北極的可持續(xù)發(fā)展是人類(lèi)共同的利益，北極的地區(qū)和平、有效治理、環(huán)境友好、綠色開(kāi)發(fā)、科技進(jìn)步符合包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)的利益，中國(guó)愿意為此做出自己的貢獻(xiàn)。中國(guó)不謀求在北極擁有領(lǐng)土主權(quán)，尊重北極國(guó)家的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利。中國(guó)鼓勵(lì)北極國(guó)家承擔(dān)起維護(hù)北極和平、生態(tài)環(huán)境的相應(yīng)責(zé)任。中國(guó)將加強(qiáng)與北極國(guó)家、北極地區(qū)國(guó)際組織之間的合作，按照互利共贏的原則為人類(lèi)和平、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展攜手共進(jìn)。

（作者簡(jiǎn)介：上海國(guó)際問(wèn)題研究院研究員，博士，上海，200233）

收稿日期：2013年11月

（責(zé)任編輯：左品）endprint