亐道遠(yuǎn)， 田江濤， 張 弨

(1.石家莊鐵道大學(xué) 人文學(xué)院，河北 石家莊 050043； 2.石家莊鐵道大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院，河北 石家莊 050043)

針對(duì)如何完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該另外設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，將出資人執(zhí)行權(quán)配置給財(cái)政部，將監(jiān)督權(quán)配置給國(guó)資監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。由財(cái)政部履行出資執(zhí)行權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)資委”)履行監(jiān)督權(quán)[1]；而有學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)該由國(guó)資委作為出資人，負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理、轉(zhuǎn)讓處置與資本運(yùn)作，并在現(xiàn)在的監(jiān)察部之下設(shè)立一個(gè)專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)[2]。以上兩種觀(guān)點(diǎn)都認(rèn)為國(guó)資經(jīng)營(yíng)與國(guó)資監(jiān)管應(yīng)該分開(kāi)，并由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，行使行政監(jiān)督權(quán)，區(qū)別在于行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)不同。這兩種觀(guān)點(diǎn)都看到了目前企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制存在出資人與監(jiān)督人混同，規(guī)則的制定者與規(guī)則的執(zhí)行者、受益者混同，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)國(guó)有資的有效監(jiān)督。并且寄希望于通過(guò)一個(gè)專(zhuān)門(mén)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。但是，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的終結(jié)所有者是全民，從全民到企業(yè)之間具有漫長(zhǎng)的代理鏈條，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督包括出資人監(jiān)督、政府監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督四個(gè)層面，這些監(jiān)督的性質(zhì)、手段和對(duì)象都不同。想通過(guò)設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)很難實(shí)現(xiàn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的有效監(jiān)督。因此，需要從以上四個(gè)層面的監(jiān)督入手，探索企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的綜合監(jiān)督體制。

《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》)原則性地建構(gòu)了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)綜合監(jiān)督體制。該法第11條規(guī)定國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)人民政府的授權(quán)，代表人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)企”)履行出資人職責(zé)。國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)代表人民政府對(duì)國(guó)企履行出資人職責(zé)。第63條、64條、65條和66條分別授權(quán)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)人大常委會(huì))、國(guó)務(wù)院和地方人民政府、政府審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督。但是，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)過(guò)于原則化，缺乏可操作性。不同的監(jiān)督主體之間的監(jiān)督職能如何設(shè)定和劃分,立法規(guī)定得并不清晰，這種狀況很可能導(dǎo)致“大家都管、大家都不管”的現(xiàn)象[3]。因此，當(dāng)務(wù)之急是在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的框架內(nèi)逐步完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體制，使出資人監(jiān)督、政府監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督落到實(shí)處，收到實(shí)效。

一、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)督制度的完善

(一)出資人對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)行使股權(quán)監(jiān)督

依據(jù)物權(quán)變動(dòng)原理，國(guó)家所有的經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)通過(guò)具體的投資行為，實(shí)現(xiàn)了從國(guó)家所有到國(guó)家出資企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)企)所有的轉(zhuǎn)變，國(guó)家不再對(duì)其投入到國(guó)企的財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，而是基于投資行為對(duì)國(guó)企享有股權(quán)。政府投資法律關(guān)系的基本原理是投資人只能享有股權(quán)，而不能享有所有權(quán)[4]?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》)第67條、《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》)第12條、《中華人民共和國(guó)公司法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公司法》)第4條明確規(guī)定了出資人享有的股權(quán)權(quán)能，即資產(chǎn)收益權(quán)、參與重大決策權(quán)和選擇管理者權(quán)等權(quán)利，出資人行使股權(quán)的過(guò)程自然也就行使了出資人的股權(quán)監(jiān)督。其監(jiān)督方式主要是通過(guò)制定和參與制定企業(yè)章程，通過(guò)選派董事、監(jiān)事組成董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，再由董事會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)決策和選聘管理者，通過(guò)對(duì)選聘人員的控制實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)督。

(二)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人股權(quán)監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變

股權(quán)是一種新型的民事權(quán)利，是一種私權(quán)[5]。政府投資和其他民商事主體投資一樣，政府的出資行為和國(guó)企的營(yíng)運(yùn)行為均為私法行為[6]?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出要完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，要以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。因此，出資人制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該與其所享有權(quán)利的性質(zhì)一致，同時(shí)也應(yīng)該與其行為性質(zhì)一致，應(yīng)該按《公司法》等企業(yè)法律制度的要求建立。但是目前我國(guó)主要履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)——國(guó)資委，卻仍然按行政管理的模式設(shè)置機(jī)構(gòu)，按行政管理模式管理國(guó)企。這與股權(quán)的私權(quán)本質(zhì)屬性不符。因此，需要按股權(quán)私權(quán)本質(zhì)屬性重構(gòu)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。

一方面，應(yīng)該重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)，使其符合出資人享有的股權(quán)私權(quán)本質(zhì)屬性。應(yīng)將“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”改為“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)”，其下設(shè)立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。并將目前國(guó)資委依據(jù)行政管理模式設(shè)立的各個(gè)局進(jìn)行整合，將它們改為董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)下設(shè)的委員會(huì)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上保障出資人能夠順利行使股權(quán)職能。另一方面，應(yīng)該轉(zhuǎn)變出資人行使職權(quán)的方式，使其更加符合股權(quán)私權(quán)屬性。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人應(yīng)該對(duì)自己的職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位，摒棄行政管理的理念，按企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的理念轉(zhuǎn)變自己的職能履行出資人職責(zé)。在完善選聘監(jiān)事會(huì)成員、董事會(huì)成員，并通過(guò)對(duì)自己選聘人員的管控實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該積極探索通過(guò)出資人行使股東派生訴訟權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的制度?！豆痉ā返?52條賦予了股東享有派生訴訟權(quán)。國(guó)資委作為國(guó)企的股東，行使股東權(quán)利，因此，在董事、監(jiān)事或高級(jí)管理人員侵害公司利益，給公司造成損失時(shí)，可以要求董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)提起訴訟，保護(hù)公司利益；如果董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)不行使權(quán)利，或者屬于情況緊急不立即提起訴訟將會(huì)使公司利益受到難以彌補(bǔ)的損害時(shí)，可以以自己名義提起訴訟，行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)。

二、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)政府監(jiān)督制度的完善

(一)政府對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的股權(quán)監(jiān)督

依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第4條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)企履行出資人職責(zé)。作為出資人其對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)行使股權(quán)，具體包括：其一，重大決策權(quán)的保留。政府作為法定的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人，但其自身作為從事公共事業(yè)管理的行政機(jī)關(guān)，無(wú)法全面履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人職責(zé)，因此將出資權(quán)授權(quán)專(zhuān)門(mén)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)履行，但對(duì)重要的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)處置仍然需要保留決策權(quán)。其二，對(duì)其授權(quán)履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)。依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定，政府和具體履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)之間是授權(quán)關(guān)系?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第64條要求國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其授權(quán)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督。由于它們之間是授權(quán)關(guān)系，因此，這種監(jiān)督是法定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人對(duì)授權(quán)的具體履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，這種監(jiān)督屬于股權(quán)監(jiān)督，不是行政監(jiān)督。其監(jiān)督的內(nèi)容主要是具體履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)是否按照授權(quán)的內(nèi)容和法律的規(guī)定行使出資人職責(zé)。

(二)政府對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的行政監(jiān)督

政府作為行政機(jī)關(guān)，其對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督除股權(quán)監(jiān)督外，還具有行政監(jiān)督權(quán)，主要包括政府自己從事的行政監(jiān)督和政府審計(jì)部門(mén)等監(jiān)督部門(mén)的行政監(jiān)督。

1.政府自己對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的行政監(jiān)督

政府作為綜合管理的行政機(jī)關(guān)，在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督領(lǐng)域，主要包括：其一，行使發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)，引導(dǎo)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)合理布局。國(guó)務(wù)院從全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視野，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行合理規(guī)劃，引導(dǎo)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流向重要的、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局更加合理化。各級(jí)地方政府在自己所轄范圍內(nèi)，合理規(guī)劃企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)布局，引導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)合理化發(fā)展；其二，整合所屬政府部門(mén)對(duì)重大違法違規(guī)的國(guó)企進(jìn)行調(diào)查處理。政府作為綜合性行政機(jī)關(guān)，對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)國(guó)企的重大違法違規(guī)事件，如重大的國(guó)企環(huán)境侵權(quán)案、重大的國(guó)企安全事故、重大的國(guó)有資產(chǎn)流失等，應(yīng)該整合政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查處理，對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。

2.政府審計(jì)部門(mén)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的行政監(jiān)督

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第65條規(guī)定國(guó)務(wù)院和地方人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審計(jì)法》)的規(guī)定，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行情況和屬于審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的國(guó)企進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！秾徲?jì)法》第2條第2款和2010年修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》第3條、第4條將審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)企的主要審計(jì)范圍規(guī)定為國(guó)有資產(chǎn)收入和應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的財(cái)政收支，以及國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支。政府審計(jì)部門(mén)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，主要是財(cái)務(wù)監(jiān)督，其核心是國(guó)企是否按法律法規(guī)規(guī)定的財(cái)務(wù)制度核算企業(yè)成本和收益，是否存在違法違規(guī)使用資金。財(cái)務(wù)監(jiān)督是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督中的核心部分，很多國(guó)企違法違規(guī)都是通過(guò)違法違規(guī)使用國(guó)企資金實(shí)現(xiàn)的。因此，加大對(duì)國(guó)企的財(cái)務(wù)審計(jì)，規(guī)范國(guó)企財(cái)務(wù)制度是政府行政監(jiān)督重要任務(wù)。

(三)政府對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變

政府既是行政機(jī)關(guān)，又是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的所有者和法定出資人，政府對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的重要部分，不僅不應(yīng)該弱化，而且應(yīng)該加強(qiáng)，但其監(jiān)督的方式應(yīng)該完善和轉(zhuǎn)變。其一，應(yīng)該區(qū)分股權(quán)監(jiān)督和行政監(jiān)督。在政府對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督中，股權(quán)監(jiān)督和行政監(jiān)督的權(quán)利性質(zhì)不同，監(jiān)督對(duì)象和方式都不同。因此，應(yīng)該區(qū)分股權(quán)監(jiān)督。一方面，政府行使出資人職責(zé)時(shí)，應(yīng)該行使股權(quán)，政府和其授權(quán)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)之間不是上下級(jí)行政隸屬關(guān)系，其行使權(quán)利的方式應(yīng)該尊重股權(quán)的私權(quán)本性，應(yīng)該尊重市場(chǎng)原則，按市場(chǎng)化方式運(yùn)行，其對(duì)相關(guān)人員選聘和考核等都應(yīng)該按市場(chǎng)化運(yùn)行，不應(yīng)該按行政方式運(yùn)行，這是政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谄髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。其二，應(yīng)該擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的范圍，創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)督的方法，加強(qiáng)政府審計(jì)部門(mén)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。大量國(guó)企腐敗、國(guó)有資產(chǎn)流失等國(guó)企違法違規(guī)現(xiàn)象都與財(cái)務(wù)制度不規(guī)范，財(cái)務(wù)監(jiān)督不嚴(yán)有關(guān)。國(guó)企出問(wèn)題的主要原因就是財(cái)務(wù)監(jiān)督不到位。政府審計(jì)部門(mén)作為國(guó)企財(cái)務(wù)監(jiān)督的主要機(jī)構(gòu)，應(yīng)該盡量擴(kuò)大審計(jì)范圍，在自身人員不夠的情況下，可以借助社會(huì)審計(jì)力量，將自己負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督范圍內(nèi)的國(guó)企按年份進(jìn)行全面審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)企運(yùn)營(yíng)中存在的財(cái)務(wù)違法違規(guī)現(xiàn)象，并向社會(huì)公眾及時(shí)公布，要求企業(yè)及時(shí)糾正，同時(shí)應(yīng)該及時(shí)處理審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的財(cái)務(wù)違法違規(guī)現(xiàn)象，并將處理結(jié)果向社會(huì)公布。另外，還應(yīng)該不斷創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)督的方法，可以將審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合[7]，通過(guò)審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象的財(cái)務(wù)制度漏洞以及財(cái)務(wù)收支違法違規(guī)問(wèn)題，及時(shí)處理和督促糾正，避免問(wèn)題嚴(yán)重化。

三、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)人大監(jiān)督制度的完善

(一)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)人大監(jiān)督是立法監(jiān)督

依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第63條的規(guī)定，人大及其常委會(huì)通過(guò)聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告和立法檢查的方式對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人和其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，行使監(jiān)督權(quán)。從性質(zhì)上分析，人大常委會(huì)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督屬于立法監(jiān)督。其監(jiān)督的主要內(nèi)容包括對(duì)履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督行為進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)政府及其所屬部門(mén)的監(jiān)督行為進(jìn)行監(jiān)督。其監(jiān)督方式主要是聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告以及進(jìn)行執(zhí)法檢查等方式。

(二)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)人大監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變

依據(jù)我國(guó)當(dāng)前的政治制度，真正能夠代表全民行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)是各級(jí)人大及其常委會(huì),《憲法》第2條第2款、第3條第2款、第57條、第96條明確規(guī)定了各級(jí)人大及常委會(huì)代表全民行使國(guó)家權(quán)力，由全民民主選舉產(chǎn)生，對(duì)全民負(fù)責(zé)，受全民監(jiān)督。社會(huì)主義公有制是我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量，截至2010年底，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)總額達(dá)68.6萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入32萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)1.7萬(wàn)億元[8]。2011年，我國(guó)有61家公司進(jìn)入世界500強(qiáng)，其中絕大多數(shù)是國(guó)企[9]。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中如此重要且數(shù)額如此巨大的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)需要代表全民行使監(jiān)督權(quán)的人大進(jìn)行有力監(jiān)督，但《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第63條只規(guī)定了各級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)聽(tīng)取和審議本級(jí)政府履行出資人職責(zé)的情況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，以及組織對(duì)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等依法行使監(jiān)督職權(quán)。這種監(jiān)督力量微弱，效果不佳，有“走過(guò)場(chǎng)”的傾向，監(jiān)督的實(shí)效難以保證[10]，既達(dá)不到法律設(shè)想的目的，也滿(mǎn)足不了人大剛性監(jiān)督的需求。因此，需要在人大常委會(huì)下設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督人進(jìn)行監(jiān)督。其一，完善企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的法律制度，盡量將企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)則上升到法律層次，加強(qiáng)人大對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的法律監(jiān)督；其二，整合人大常委會(huì)的監(jiān)督力量，加強(qiáng)人大對(duì)代表出資人履行職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)自身改革情況，履行職責(zé)情況，以及政府履行相關(guān)職責(zé)的情況，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督情況等方面進(jìn)行日常監(jiān)督；其三，在人大常委會(huì)下設(shè)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立公眾舉報(bào)機(jī)構(gòu)，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理社會(huì)公眾監(jiān)督舉報(bào)，加強(qiáng)人大與社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的銜接；其四，建立人大企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)信息公布制度，加強(qiáng)人大對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的信息監(jiān)督，保障全民的知情權(quán)[11]。

四、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)社會(huì)公眾監(jiān)督制度的完善

全民是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)真正的股東，其他企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，無(wú)論是基于政治代議制理論還是基于民事代理理論，他們都是全民的代理人。因此，全民是國(guó)企的終極所有者，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度的設(shè)計(jì)至少要從價(jià)值理念及其制度建構(gòu)上確保人民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的最終決定權(quán)以及人民監(jiān)督政府的法理基礎(chǔ)[12]。在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督領(lǐng)域，代表全民行使社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)的主體主要包括公民個(gè)人和社會(huì)中介組織。

(一)公民個(gè)人行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的完善

公民個(gè)人對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)，包括對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理行為的監(jiān)督、對(duì)出資人履行職責(zé)的監(jiān)督、對(duì)政府監(jiān)督行為的監(jiān)督和對(duì)人大監(jiān)督行為的監(jiān)督。但是，公民個(gè)人要行使監(jiān)督權(quán)首先必須保障公民的知情權(quán)；其次，要建構(gòu)保障公民行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的機(jī)制。

1.公民知情權(quán)的保障

公民個(gè)人要行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)，必須滿(mǎn)足的前提條件是保障其知情權(quán)。只有充分的信息披露，社會(huì)公眾才能了解到企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督的信息，才能履行監(jiān)督權(quán)。但是，公民個(gè)人行使監(jiān)督權(quán)需要了解的是國(guó)企及其監(jiān)督機(jī)構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的信息，這些信息都不會(huì)主動(dòng)公布。而公民個(gè)人相對(duì)于這些違法違規(guī)主體處于弱勢(shì)地位，也很難從其他途徑獲取這些信息。因此，保障社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理知情權(quán)的唯一途徑是通過(guò)立法強(qiáng)制性規(guī)定這些主體公布相關(guān)信息的義務(wù)?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第66條雖然規(guī)定了國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公布國(guó)有資產(chǎn)狀況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，但過(guò)于原則化，剛性約束力不強(qiáng)。從解釋論的角度分析，國(guó)務(wù)院和地方政府向社會(huì)公布哪些內(nèi)容以及什么時(shí)間公布可以由公布主體自己確定，法律并沒(méi)有做出明確的規(guī)定。因此，從立法論的角度分析，應(yīng)該明確規(guī)定國(guó)企、出資人、政府和人大常委會(huì)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)信息公布義務(wù)，并且根據(jù)它們的職責(zé)確定公布信息的內(nèi)容和時(shí)間，保證公民個(gè)人對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)信息的知情權(quán)。

2.構(gòu)建保障公民個(gè)人行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)制

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》 第66條第2款賦予了單位和個(gè)人檢舉和控告權(quán)。但要行使這種控告和監(jiān)督權(quán)，必須有專(zhuān)門(mén)的受理機(jī)構(gòu)，并且專(zhuān)門(mén)的受理機(jī)構(gòu)必須有足夠的權(quán)威，能替民做主，肯為民做主。依據(jù)中國(guó)現(xiàn)行的政治制度，各級(jí)人大及其常委會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)，由人民選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)本級(jí)政府及其所屬部門(mén)行使監(jiān)督權(quán)。因此，將受理全民舉報(bào)監(jiān)督企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置在人大常委會(huì)最為恰當(dāng)。在人大常委會(huì)由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理公民個(gè)人的監(jiān)督舉報(bào)，將監(jiān)督舉報(bào)的問(wèn)題及時(shí)反饋給相關(guān)監(jiān)督部門(mén)處理，并將處理結(jié)果向舉報(bào)人反饋或向社會(huì)公開(kāi)。這樣，可以為公民個(gè)人監(jiān)督企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)搭建制度平臺(tái)，讓國(guó)企的真正股東——全民能夠通過(guò)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行舉報(bào)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)。

(二)社會(huì)中介組織行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的完善

公民個(gè)人行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)，既需要國(guó)家通過(guò)立法保障公民個(gè)人的信息知情權(quán)，以及建立保障公民個(gè)人行使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的機(jī)制，還需要公民具有足夠的法制意識(shí)和主人翁責(zé)任感。我們不能要求每個(gè)公民都具備這種意識(shí)，也不能過(guò)多地寄希望于公民個(gè)人對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督。對(duì)于公民個(gè)人的監(jiān)督，只能積極培育其參與監(jiān)督并為其行使監(jiān)督權(quán)搭建平臺(tái)。因此，在社會(huì)公眾監(jiān)督領(lǐng)域，應(yīng)該重視完善社會(huì)中介組織監(jiān)督。社會(huì)中介組織包括律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)，以其專(zhuān)業(yè)執(zhí)業(yè)者身份，獨(dú)立、公正地參與企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。應(yīng)該說(shuō)，這是理想的監(jiān)督方式。但目前我國(guó)社會(huì)中介組織自身的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作不夠規(guī)范，且與被監(jiān)督對(duì)象有較大的直接利益關(guān)系，甚至于其利益來(lái)源受制于被監(jiān)督對(duì)象。其行使監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性大打折扣，監(jiān)督的質(zhì)量也很難保證[13]。因此，需要完善社會(huì)中介組織的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)規(guī)范社會(huì)中介組織的競(jìng)爭(zhēng)秩序，強(qiáng)化社會(huì)中介組織的責(zé)任追究制度，最大限度地保證社會(huì)中介組織能夠獨(dú)立、公正的行使監(jiān)督權(quán)。

五、結(jié)論

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督不能靠一個(gè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督部門(mén)完成，它存在股權(quán)監(jiān)督、行政監(jiān)督、立法監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督幾個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)監(jiān)督部門(mén)需要行使不同性質(zhì)的職能，不能相互替代，需要構(gòu)建綜合的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體制，使其各行其職，從不同監(jiān)督環(huán)節(jié)監(jiān)督企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理行為。因此，從立法論的角度分析，需要明確各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督職權(quán)，以及各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不行使監(jiān)督權(quán)或不恰當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)需要承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)還需明確各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)該遵循的程序，使企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督在法定的職權(quán)、責(zé)任和程序范圍內(nèi)規(guī)范運(yùn)行。

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