梁文躍，郭京堂，汪曉紅，翟振然，李陳春（．山東省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)辦公室，山東濟(jì)南 500；．山東省發(fā)展和改革委員會，山東濟(jì)南 500；．山東省林業(yè)廳國有林場管理站，山東濟(jì)南 5004）

“十一連增”后山東糧食發(fā)展戰(zhàn)略研究

梁文躍1，郭京堂2，汪曉紅3，翟振然2，李陳春2
（1．山東省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)辦公室，山東濟(jì)南 250011；2．山東省發(fā)展和改革委員會，山東濟(jì)南 250011；3．山東省林業(yè)廳國有林場管理站，山東濟(jì)南 250014）

糧食是百業(yè)之首，糧食安全歷來是治國理政的第一要務(wù)。鑒于人多地少的基本國情，我們歷來是把土地產(chǎn)出率放在第一位，往往導(dǎo)致糧食生產(chǎn)的高產(chǎn)低效。糧食產(chǎn)量的“十一連增”，既標(biāo)志著我們糧食問題的基本過關(guān)，也容易引起人們對糧食生產(chǎn)的忽視。站在新的起點上應(yīng)如何謀劃糧食發(fā)展問題：一方面要把滿足糧食需求的立足點由高產(chǎn)出、低效率轉(zhuǎn)向高產(chǎn)出、高效率，以增強(qiáng)對糧農(nóng)的吸引力；另一方面，要克服盲目樂觀的麻痹情緒，認(rèn)清保障糧食安全的艱巨性、復(fù)雜性，完善措施，健全政策，改革體制，轉(zhuǎn)換機(jī)制，切實把糧食安全把握在可掌控的范圍之內(nèi)。

糧食；糧食生產(chǎn)；糧食安全

糧食是百業(yè)之首，歷屆省委省政府都十分重視糧食問題，特別是2000年前后出現(xiàn)糧食下滑勢頭以后，更是把糧食安全擺到了突出的戰(zhàn)略位置，工作力度不斷加大，扶持政策不斷強(qiáng)化，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，產(chǎn)量逐年攀升。2012年，糧食總產(chǎn)達(dá)到905．6億斤，連續(xù)四年刷新歷史最高記錄，并實現(xiàn)了具有里程碑意義的“十一連增”。面對糧食產(chǎn)量的連年增長和生產(chǎn)能力的持續(xù)增強(qiáng)，站在新的歷史起點，我們應(yīng)如何看待糧食生產(chǎn)、如何發(fā)展糧食生產(chǎn)、以及今后應(yīng)實行什么樣的糧食發(fā)展戰(zhàn)略，等等，都是事關(guān)全局、事關(guān)長遠(yuǎn)的大問題，必須有一個清醒的認(rèn)識和超前的謀劃。為此，特組織了本課題研究。

一、我省糧食生產(chǎn)發(fā)展的概況

（一）自然條件

山東是沿海經(jīng)濟(jì)大省，屬暖溫帶季風(fēng)氣候區(qū)。土地總面積15．71萬平方公里，其中耕地總面積751萬公頃（2012年底），人均1．17畝，是全國人均耕地較少的省份。多年（從1961年算起）平均降水量671毫米，平均光照時數(shù)2300－2890小時，大于10℃的積溫一般在3600－4600℃。基本的氣象特點為：氣候溫和，四季分明，光照充足，雨熱同期，加上地形地貌多樣，適宜多種農(nóng)作物生長發(fā)育，并可滿足一年二作的耕作要求，是我國種植業(yè)的主要發(fā)源地之一。同時，山東也是我國多災(zāi)省份之一，由于降雨多集中在6－8月份，所以呈現(xiàn)出春旱秋澇晚秋又旱的氣象特點，干熱風(fēng)、冰雹、霜凍、風(fēng)暴潮等災(zāi)害時有發(fā)生。

（二）發(fā)展水平

山東是全國糧食主要產(chǎn)區(qū)和重要的商品糧基地，糧食作物播種面積常年穩(wěn)定在1億畝以上。糧食產(chǎn)量約占全國的7．7%，居全國第三位。糧食消費(fèi)量、加工量、畜牧生產(chǎn)轉(zhuǎn)化量均居全國前列，生產(chǎn)量、需求量自我平衡有余，畜產(chǎn)品調(diào)出是糧食調(diào)出的主要形式。小麥、玉米、地瓜是我省的三大主要糧食作物，夏糧主要是冬小麥；秋糧主要是玉米、地瓜，此外還有大豆、水稻、谷子、高粱和其他小雜糧等。經(jīng)多年發(fā)展，糧食生產(chǎn)區(qū)域布局不斷優(yōu)化，生產(chǎn)力水平快速提高。全省17個市中，有11個市2012年糧食播種面積在500萬畝以上，其中有5個市超過1000萬畝；有4個市產(chǎn)量突破100億斤，合計產(chǎn)量占到全省的半壁江山。德州市單產(chǎn)水平最高，畝均達(dá)到522．9公斤；單產(chǎn)水平最低的威海市，畝均也超過了400公斤，比全國平均單產(chǎn)水平還高出近50公斤。

（三）發(fā)展歷程

新中國成立后，經(jīng)全省人民共同努力，我省糧食生產(chǎn)得到了長足發(fā)展：2013年糧食總產(chǎn)905．6億斤、單產(chǎn)413．8公斤、人均465公斤，分別為1949年的5．2、7．8、2．4倍和1978年的2、2．4和1．5倍。在人多地少的情況下，我們不僅解決了吃飽、吃好問題，并且正在向吃精、吃細(xì)邁進(jìn)?；仡櫫嗄甑募Z食發(fā)展歷程，在國家土地政策和糧食購銷、流通、價格、補(bǔ)貼等宏觀政策的共同作用下，我省的糧食生產(chǎn)大致經(jīng)歷了五個發(fā)展階段：

第一階段，1949－1978年，屬緩慢發(fā)展期。在舊中國的廢墟上，經(jīng)過三年恢復(fù)，1952年糧食產(chǎn)量由1949年的174億斤猛增到239．8億斤，年均增11．3%，是歷史上發(fā)展最快的時期。其后，在國家“以糧為綱”政策取向和產(chǎn)量基數(shù)較低的情況下，糧食生產(chǎn)本應(yīng)發(fā)展的更快，但由于受“大躍進(jìn)”、人民公社、三年自然災(zāi)害和文革等影響，糧食生產(chǎn)增長緩慢，始終未能解決好吃飯問題。1978年，全省糧食總產(chǎn)457．6億斤，與1952年相比年均增長2．6%，人均占有319．9公斤，但仍溫飽不足。30年間，糧食作物播種面積占農(nóng)作物總播種面積的85．9%，是不折不扣的“以糧為綱”。同時，這一時期的農(nóng)業(yè)屬典型的貢獻(xiàn)型農(nóng)業(yè)，國家取多予少。

第二階段，1979－1985年，屬快速發(fā)展期。黨的十一屆三中全會后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步推行，種什么、種多少、農(nóng)民分多少，國家不再嚴(yán)格控制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中平均主義、“大鍋飯”的弊病得到徹底解決，“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到極大釋放，糧食產(chǎn)量、特別是單產(chǎn)短時間內(nèi)快速增長。在播種面積比三中全會前30年平均減少2000多萬畝的情況下，年均達(dá)526．4億斤，比前30年高出242．4億斤，增長85．4%。1985年糧食總產(chǎn)達(dá)到627．6億斤，比1978年年均增長4．6%；人均占有量407．2公斤，溫飽問題基本解決。

第三階段，1986－1996年，屬穩(wěn)定發(fā)展階段。溫飽問題基本解決以后，我省先后提出了發(fā)展商品化農(nóng)業(yè)、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，農(nóng)民已開始由注重糧食產(chǎn)量逐步向注重效益轉(zhuǎn)變。特別是黨的十四大確立“建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)以后，我省商品化農(nóng)業(yè)得到了快速發(fā)展。在全面落實國家1985年改糧食“統(tǒng)購”為“定購”政策基礎(chǔ)上，我省還從自身實際出發(fā)，調(diào)減了合同定購任務(wù)；1993年，國家全面放開了糧食購銷價格，并相繼配套出臺了收購保護(hù)價，價外加價等一系列政策，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。1996年糧食總產(chǎn)達(dá)866．6億斤，與1985年相比，年均增長3%，創(chuàng)當(dāng)時歷史最高紀(jì)錄，此紀(jì)錄直到14年后的2010年才被打破；人均糧食占有量497．3公斤，是截至目前的歷史最高值。

第四階段，1997－2002年，屬徘徊調(diào)整期。受種糧比較效益偏低、特別是九十年代中后期頻繁出現(xiàn)的賣糧難問題的影響，各級黨委政府開始大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，并將其作為提高農(nóng)民收入的重要途徑擺上了議事日程。這一階段，用農(nóng)民自己的話說，就是“半畝糧田吃飽飯，怎么賺錢怎么干”。糧食播種面積逐年下降，產(chǎn)量也從1999年開始快速下滑，2002年糧食播種面積比1996年減少近2000萬畝，產(chǎn)量一度跌至1990年后的最低點，總產(chǎn)僅為658．6億斤，比1996年下降了24%。

第五階段，2003－2013年，屬恢復(fù)性增長并開始進(jìn)入“補(bǔ)貼性農(nóng)業(yè)”階段。為保障糧食安全，扭轉(zhuǎn)糧食產(chǎn)量不斷下滑的局面，2003年，省委省政府在全國率先提出確?！叭龡l底線”——即基本農(nóng)田不少于8000萬畝、糧食播種面積不少于1億畝、糧食總產(chǎn)不少于700億斤的目標(biāo)，并在全省組織開展了大規(guī)模糧食高產(chǎn)創(chuàng)建活動。同期，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的不斷提升和國民經(jīng)濟(jì)實力的不斷增強(qiáng)，黨和國家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策重心也開始轉(zhuǎn)向了“多予少取放活”和“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，連續(xù)出臺十個“一號文件”，集中實施了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，開啟了“補(bǔ)貼性農(nóng)業(yè)”的新階段，極大地調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性，糧食生產(chǎn)快速走出低谷，2006年以后總產(chǎn)開始站穩(wěn)800億斤臺階，2012年又首度突破900億斤大關(guān)，達(dá)到902．3億斤，與2002年相比，年均增長3．3%；2013年則再度創(chuàng)新紀(jì)錄，達(dá)到905．6億斤。

統(tǒng)觀新中國成立以來的糧食生產(chǎn)發(fā)展歷程，可得到兩點重要啟示：第一，糧食生產(chǎn)的發(fā)展與國家宏觀政策取向密切相關(guān)；第二，糧食穩(wěn)定發(fā)展的根本出路是解決好比較效益偏低的問題。

二、我省糧食實現(xiàn)”十一連增”的主要原因

我省糧食生產(chǎn)實現(xiàn)”十一連增”，原因是多方面的，最重要的是政策：什么時候的政策有利于調(diào)動糧農(nóng)的生產(chǎn)積極性，什么時候的糧食生產(chǎn)發(fā)展就快；否則，發(fā)展就慢。這是規(guī)律。同時，還有“人努力”、“天幫忙”、科技推動、市場拉動等其他原因，對此也必須有一個正確的評價和客觀的認(rèn)識。

1．在國家政策層面上，扶持力度不斷加大。2003年特別是黨的十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”理念和國家“三農(nóng)”政策基點逐步“轉(zhuǎn)向”以后，中央和省連續(xù)出臺減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”（糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼）、糧食最低收購價、政策性農(nóng)業(yè)保險和獎勵糧食生產(chǎn)大縣、生產(chǎn)大戶等重大支農(nóng)政策，極大地調(diào)動了各級政府重農(nóng)、抓糧和廣大農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性。據(jù)統(tǒng)計，2004年國家實施糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策以來，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)年每畝補(bǔ)貼13元，增加到2012年的120元；全省補(bǔ)貼資金總額由7．36億元增加到79億元；糧食作物良種補(bǔ)貼面積從2003年的250萬畝，增加到2012年的近1．2億畝；農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼由2004年0．3億元，增加到2012年的12．8億元；糧食最低收購價逐年提高，2012年比2006年首次實施的保護(hù)價提高了60%。政策性農(nóng)業(yè)保險，從2006年的3個試點縣擴(kuò)展至2012年的136個（126個縣市區(qū)，10個開發(fā)區(qū)）?！叭r(nóng)”財政性投入資金逐年增加，2012年達(dá)到2260億元，是2003年（199．9億元）的11．3倍。此外，為進(jìn)一步鼓勵發(fā)展糧食生產(chǎn)，自2009年開始，我省已連續(xù)四年對種糧面積100畝以上的大戶，每畝再增加10元補(bǔ)貼。

2．在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)方面，基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。近年來，我省堅持把加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為促進(jìn)糧食生產(chǎn)的“硬件”和基礎(chǔ)來抓，通過實施千億斤糧食產(chǎn)能建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中低產(chǎn)田改造、小農(nóng)水重點縣建設(shè)、“旱能澆澇能排”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治等項目，夯實了糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。2010年我省在全國率先完成158座大中型病險水庫和3882座中小型水庫除險加固任務(wù)，2012年全省水庫庫容達(dá)到216．1億立方米，比2003年增加63．3億立方米。到2012年全省有效灌溉面積達(dá)到7580多萬畝，其中“旱能澆澇能排”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田5850萬畝、節(jié)水灌溉面積3800萬畝，分別比2003年增加了452萬畝和1119萬畝。2003年以來，國家和省共投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金87億元，改造中低產(chǎn)田1700萬畝；自2009年開始，我省又啟動實施了國家千億斤糧食產(chǎn)能建設(shè)項目，累計投入建設(shè)資金143億元，大幅提高了73個產(chǎn)能任務(wù)縣的糧食生產(chǎn)能力。

3．在農(nóng)業(yè)科技方面，支撐能力顯著增強(qiáng)。2003年以來，我省堅持不懈地推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，充分發(fā)揮科技在糧食生產(chǎn)中的支撐作用，2012年農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率達(dá)59．6%，比2003年增加11．6個百分點，高出全國5．1個百分點。主要糧食作物的新品種研發(fā)和推廣應(yīng)用不斷加快，先后培育出小麥、玉米新品種244個，主要糧食作物良種覆蓋率達(dá)到100%。加強(qiáng)高產(chǎn)技術(shù)集成與配套，重點推廣測土配方施肥、小麥規(guī)范化播種、玉米“一增四改”等增產(chǎn)技術(shù)，實行良種良法的有機(jī)結(jié)合。測土配方施肥項目自2005年開展以來已累計推廣3．64億畝，小麥規(guī)范化播種面積由小范圍示范試點增加到3300萬畝。依托基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系，通過組織科技下鄉(xiāng)入戶、農(nóng)機(jī)手和種糧大戶科技培訓(xùn)等行之有效的方式，對農(nóng)民進(jìn)行適時科技幫扶和技術(shù)指導(dǎo)。深入推進(jìn)糧食高產(chǎn)創(chuàng)建，以小面積高產(chǎn)帶動大面積均衡增產(chǎn)，萬畝高產(chǎn)創(chuàng)建示范片由2008年的41片發(fā)展到2012年的854片，在糧食增產(chǎn)中發(fā)揮了極大的作用。

4．在農(nóng)機(jī)裝備方面，機(jī)械化水平大幅提高。2004年國家實施農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼政策以來，我省農(nóng)機(jī)裝備水平快速提高，對提高糧食生產(chǎn)效率發(fā)揮了不可替代的作用。到2012年底，全省農(nóng)機(jī)總動力發(fā)展到1．24億千瓦，比2003年增加0．41億千瓦，增長49．4%；拖拉機(jī)及配套機(jī)械671．5萬臺（部），比2003年增加451．3萬臺，十年增長了2倍；聯(lián)合收獲機(jī)達(dá)到21．5萬臺，比2003年增加14．6萬臺，增加2倍多。目前，小麥、玉米機(jī)收率分別達(dá)到97．4%和71．5%，糧食生產(chǎn)機(jī)械化水平達(dá)到89%，主要糧食作物生產(chǎn)實現(xiàn)“機(jī)械化”。

5．在農(nóng)業(yè)氣象方面，災(zāi)害性氣象影響總體偏輕。農(nóng)業(yè)的自然再生產(chǎn)過程決定了其對氣候的很強(qiáng)依賴性，十多年的糧食連續(xù)增產(chǎn)在一定程度上也得益于有利的氣象條件。2003到2012年，全省年平均氣溫較常年偏高0．2℃，降水偏多8．6%，總體上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較有利。干旱一直是我省主要的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害，近十年來，干旱發(fā)生的頻率降低、時間縮短，降水量分布較為均勻，特別是每年的3－4月一般會有幾次有效降水，對緩解早春干旱、小麥返青、拔節(jié)及春播作物生長非常有利。十年間，平均降水量728．5毫米，明顯高于上世紀(jì)90年代平均水平，比多年平均降水高57．5毫米。與常年相比，暴雨洪澇、低溫冷害及病蟲災(zāi)害等發(fā)生程度、范圍以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不利影響總體上有所減輕。

6．在糧食供求關(guān)系方面，基本維持了賣方市場格局。2004年糧食購銷市場全面放開后，農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革向縱深推進(jìn)，產(chǎn)地市場、批發(fā)交易市場蓬勃發(fā)展，流通體系更加完善，小生產(chǎn)和大市場實現(xiàn)了有效對接，農(nóng)民賣糧難問題基本得到解決。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深入推進(jìn)和畜牧水產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使工業(yè)用糧、飼料用糧需求量日益增加，一定程度上刺激了玉米、小麥等糧食價格上漲，也調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性。同時，受國內(nèi)生產(chǎn)成本上漲、國際貿(mào)易、植棉效益下滑等因素影響，自2003年以來，棉花、油料作物播種面積也呈逐年減少態(tài)勢，相應(yīng)的，糧食播種面積十年間則增加了1180．5萬畝，成為糧食增產(chǎn)的一個重要原因。

綜之，我省糧食生產(chǎn)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)“十一連增”，是因為糧食生產(chǎn)可提供能調(diào)動糧農(nóng)生產(chǎn)積極性的收益。

三、糧食生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)特征和我省糧食生產(chǎn)所面臨的形勢

（一）糧食生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)特征

準(zhǔn)確把握糧食生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)特征，是我們研究糧食安全問題的基本出發(fā)點。糧食生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)的核心，除了具有與一般農(nóng)業(yè)所共有的特征之外，還有許多其自身所獨有的特征，其中最主要的：一是人們維持生存所不可或缺性。與其他生活必需品不同，在任何條件下和任何環(huán)境中，人們都不可須臾離開糧食。也正是因為這一點，任何政府或執(zhí)政的政治集團(tuán)都把糧食看作為政之本，從而使糧食生產(chǎn)具有了經(jīng)濟(jì)和政治的雙重屬性。二是對土地經(jīng)營規(guī)模有著特殊的依賴性。在土地報酬遞減規(guī)律的作用下，鑒于一定技術(shù)水平條件下單位土地面積上所能容納糧食生產(chǎn)投資的有限性，要滿足一定規(guī)模的糧食需求，就必須有一定規(guī)?？捎米黾Z食生產(chǎn)的土地面積予以保證。這一點與蔬菜和果品生產(chǎn)不盡相同，與畜牧業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)更是有著本質(zhì)的區(qū)別。糧食生產(chǎn)與蔬菜和果品生產(chǎn)相比，素有“一畝園十畝田”的說法，蔬菜和果品生產(chǎn)受土地面積的制約相對較??；而對于畜牧業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)來說，土地則僅僅是個立足點而已。三是具有剛性需求的有限性與彈性需求的無限性雙重性質(zhì)?！皠傂孕枨蟆笔侵溉藗兊幕炯Z食需求，大致可設(shè)定在人均占有糧300公斤左右，這是不管年景豐歉、糧價高低都是基本穩(wěn)定的。“彈性需求”則是指可以隨年景豐歉、糧價高低進(jìn)行市場化自由調(diào)節(jié)的需求，多為發(fā)展畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、糧食加工業(yè)需求和出口及調(diào)出省外的用糧需求。這部分需求是由市場供求關(guān)系自行調(diào)節(jié)的。有了這一部分需求，即使發(fā)生大范圍自然災(zāi)害等不可預(yù)見的情況，只要將其削減下來，就可以保證人們的基本糧食需求不出問題，從根本上避免“三年自然災(zāi)害”的情況重現(xiàn)。從這個意義上講，糧食“彈性需求”越大，糧食安全就越有保障。四是土地產(chǎn)出率與勞動生產(chǎn)率的不一致性。鑒于一定技術(shù)水平條件下單位土地面積上所能容納投資的有限性，所以，在一定范圍內(nèi)，單位面積上的糧食產(chǎn)量與所投入的資金和勞動的數(shù)量往往是呈正相關(guān)而并不成正比例的，當(dāng)單位面積上產(chǎn)量也就是土地產(chǎn)出率達(dá)到極限的時候卻并不是投資效益最好或勞動生產(chǎn)率最高的時候。這就是為什么會出現(xiàn)土地產(chǎn)出率高、而勞動生產(chǎn)率低——也就是高產(chǎn)出、低效益現(xiàn)象的原因。這個問題，在整個種植業(yè)中普遍存在，但在糧食生產(chǎn)中表現(xiàn)得尤為突出。

（二）我省糧食生產(chǎn)所面臨的形勢

綜合分析我省糧食生產(chǎn)所面臨的形勢，可以說有機(jī)遇、有動力；也有挑戰(zhàn)、有壓力。我們應(yīng)積極地?fù)屪C(jī)遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)，變壓力為動力。

1．機(jī)遇與動力。一是糧食生產(chǎn)的規(guī)模化、現(xiàn)代化發(fā)展面臨著新的機(jī)遇。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民市民化的步伐將進(jìn)一步加快，農(nóng)村勞動力短缺和老齡化、婦孺化趨勢必將對糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化發(fā)展形成倒逼機(jī)制。同時，隨著老一代農(nóng)民的逐步退出和新一代特別是80后與90后農(nóng)民逐步占據(jù)農(nóng)村人口主導(dǎo)地位后，由于思想觀念與行為方式的差異，他們大多都不愿像其父輩一樣從事一般化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營或糧食生產(chǎn)，這就為培育和造就新一代專業(yè)化、知識化、職業(yè)化的新型農(nóng)民打下了社會基礎(chǔ)，也為糧食生產(chǎn)的規(guī)模化、現(xiàn)代化發(fā)展提供了必要條件。二是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合和生產(chǎn)要素的雙向流動為糧食生產(chǎn)的發(fā)展注入了新的動力。黨的十八屆三中全會明確了允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股方式發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和鼓勵城市工商資本下鄉(xiāng)的問題，這不僅有利于緩解農(nóng)業(yè)或糧食生產(chǎn)發(fā)展資本不足的“瓶頸”制約，并且有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思維方式和生產(chǎn)生活方式。三是畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和糧食加工業(yè)的快速發(fā)展為糧食生產(chǎn)發(fā)展提供了需求支持。當(dāng)前，全省每年約需要飼料用糧300億斤，工業(yè)用糧100億斤（不包括食品加工、釀造等用糧），兩項相加約占糧食總產(chǎn)量的45%。近年來，隨著糧食產(chǎn)量的增加，畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和糧食加工業(yè)均呈加速度發(fā)展的態(tài)勢，其中畜牧業(yè)中的肉類總產(chǎn)量：2012年比2002年年均增長3．2%；其中，前五年年均增長了2%，后五年則年均增長了4．3%，比前五年平均增幅提高了2．3個百分點。水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和糧食加工業(yè)也都大致呈現(xiàn)這種態(tài)勢。這三大產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為糧食生產(chǎn)的發(fā)展提供了有力的需求支撐。四是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件的不斷改善為提高糧食綜合生產(chǎn)能力提供了有力支撐。近年來，我省不斷加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，扎實推進(jìn)千億斤糧食產(chǎn)能建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中低產(chǎn)田改造和“旱能澆澇能排”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有力地夯實了糧食增產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。五是可利用資源潛力的存在為糧食生產(chǎn)留下了發(fā)展空間。目前我省尚有中低產(chǎn)田近6000萬畝，這些中低產(chǎn)田可通過綜合開發(fā)與治理，使其灌排條件和土壤肥力普遍提高一個等級，單產(chǎn)水平可提高3—5%。同時，我省還有灘涂、鹽堿地、荒草地等可開墾荒地1050萬畝和耕地后備資源467萬畝，通過開發(fā)、整理和復(fù)墾，均可達(dá)到中產(chǎn)田水平。六是區(qū)域化的糧食高產(chǎn)創(chuàng)建活動必將為全省的糧食生產(chǎn)發(fā)揮重要的示范帶動作用。同時，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步也將為農(nóng)業(yè)或糧食生產(chǎn)的發(fā)展注入強(qiáng)大的動力。

2．挑戰(zhàn)與壓力。未來一個時期我省糧食生產(chǎn)與供給所面臨的主要挑戰(zhàn)與壓力：一是糧食增產(chǎn)的難度越來越大?？傮w上說，我省的糧食生產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入了高成本、高風(fēng)險的發(fā)展階段，相關(guān)的可利用土地面積、水資源供給、基礎(chǔ)設(shè)施支撐、生態(tài)環(huán)境承載力以及單位土地面積上的產(chǎn)量提升空間等糧食發(fā)展條件都已經(jīng)繃得很緊，糧食增產(chǎn)的難度越來越大。二是人口剛性增長的壓力依然存在。今后一個時期，我省人口仍將呈持續(xù)增長的態(tài)勢，特別是國家有條件放開二胎生育限制以后，人口增速甚至?xí)M(jìn)一步加快。以近十年來的人口增速計算，今后十年全省人口將再增700萬人；按2012年人均占有糧466公斤計算，需要326萬噸糧食來填補(bǔ)這個缺口，約占2012年糧食產(chǎn)量的7．2%。這在糧食生產(chǎn)的各方面條件已經(jīng)繃得很緊的情況下，壓力是非常之大的。三是糧食供求關(guān)系的不穩(wěn)定性增大。一方面，隨著國內(nèi)畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和糧食加工業(yè)的發(fā)展，完全由市場調(diào)節(jié)的彈性需求不斷擴(kuò)大，使糧食供求關(guān)系的不可預(yù)見性增加。另一方面，近年來，美國、巴西、阿根廷等糧食主產(chǎn)國大力發(fā)展以糧食為原料的生物質(zhì)能源、以及由于國際投機(jī)資金炒作糧食等大宗商品所派生出的糧食能源屬性和金融屬性，也導(dǎo)致國際市場糧價的大起大落，加大了糧食供求關(guān)系的不穩(wěn)定性。四是我們的糧食產(chǎn)業(yè)國際競爭能力低下?！把a(bǔ)貼性農(nóng)業(yè)”是發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)的共同屬性。據(jù)有關(guān)資料披露，美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼占其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重大都超過了40%，農(nóng)民收入的40%－60%來自政府補(bǔ)貼。而我省才剛剛起步，在農(nóng)民收入中所占比重還微乎其微。同時，除日本以外，發(fā)達(dá)國家的糧食生產(chǎn)多為規(guī)?；?jīng)營，追求的是勞動生產(chǎn)率，有著較高的經(jīng)濟(jì)效益；而我們的糧食生產(chǎn)，受土地規(guī)模所限，多以追求土地產(chǎn)出率為主，往往是高產(chǎn)出、低效益。所以，與發(fā)達(dá)國家相比，我們的糧食生產(chǎn)與他們并不是在同一個競爭起點上。

3．困難和問題。一是松懈麻痹思想抬頭。糧食“十一連增”后，使一些地方產(chǎn)生了松懈麻痹、盲目樂觀的思想，對可能遇到的困難估計不足，對糧食生產(chǎn)有放松的傾向。對此，有一個深刻的教訓(xùn)我們應(yīng)認(rèn)真汲取，那就是：我省于1996年創(chuàng)下的糧食產(chǎn)量記錄，我們是用了14年——也就是到2010年才得到恢復(fù)；當(dāng)時創(chuàng)下的人均占有糧食497公斤的記錄，比2013年還高出32公斤，什么時間能打破當(dāng)時所創(chuàng)下的紀(jì)錄還不得而知。所以，我們沒有任何理由去盲目樂觀。二是資源約束加劇。從土地資源看，隨著土地面積的逐年減少，我們不僅不能依靠擴(kuò)大糧食種植面積來增加產(chǎn)量，并且通過提高糧食單產(chǎn)所增加的產(chǎn)量也要拿出相當(dāng)一部分來抵補(bǔ)由于面積減少所減少的糧食產(chǎn)量。從土地資源的灌溉條件看，幾十年來全省水澆地面積就一直波動在7000萬畝左右，再要突破已相當(dāng)困難。從水資源條件看，我省水資源人均占有量僅為全國的六分之一，進(jìn)一步開發(fā)利用的余地已非常有限。其他農(nóng)業(yè)特別是糧食發(fā)展資源的約束也呈趨緊態(tài)勢。三是環(huán)境污染嚴(yán)重。我省每年農(nóng)藥、化肥折純施用量分別為2．55萬噸和470萬噸，有效利用率僅為30%－40%；地膜用量13．9萬噸，殘留率約為20%－30%。大量的有害物質(zhì)殘留和生產(chǎn)生活廢物的無序丟棄與排放造成了嚴(yán)重的面源污染，加上重金屬污染和重要水源地污染，等等，不僅對發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，也對人們的食品安全和心身健康構(gòu)成了威脅。四是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施老化失修問題突出。我省大中型水庫、骨干河道的治理以及大中型灌排系統(tǒng)等主要農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施大多是上世紀(jì)五、六十年代或改革開放以前建設(shè)或完成的。目前，全省有40%以上的小型農(nóng)田水利設(shè)施老化失修；魯西平原區(qū)，有不少河道的泄洪能力下降50%以上，部分河段甚至下降70%以上。即使是新建的農(nóng)田水利設(shè)施，也存在因投入不足而建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高等問題；有的設(shè)施則因缺乏必要的管護(hù)，而嚴(yán)重影響了使用壽命和正常功能的發(fā)揮。五是農(nóng)村勞動力素質(zhì)低下。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量有知識、有文化的農(nóng)村青壯年迅速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)人員多以婦女、兒童和中老年人為主，其中，小學(xué)及以下文化程度人員比重超過50%。這盡管從大趨勢上說將有利于規(guī)?；?、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展和培養(yǎng)造就知識化、專業(yè)化、職業(yè)化的新型農(nóng)民，但鑒于其將是一個較長的歷史過程，所以，這種情況對今后一個時期糧食生產(chǎn)的負(fù)面影響也將是不可避免的。六是農(nóng)村社會化服務(wù)體系尚不完善。農(nóng)村社會化服務(wù)體系作為連結(jié)個體農(nóng)戶與社會化大生產(chǎn)的紐帶和橋梁，目前尚處于發(fā)育發(fā)展的初級階段，普遍存在著小而散、少而弱和服務(wù)水平不高、帶動能力不強(qiáng)的問題。特別是不少地方的公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)在基層政府的機(jī)構(gòu)改革中受到削弱，體制不順、機(jī)制不活、隊伍不穩(wěn)、保障不足等問題非常突出。

此外，還有糧食生產(chǎn)比較效益偏低、科技支撐不強(qiáng)等問題，也都應(yīng)給予足夠的重視。

四、新時期糧食發(fā)展應(yīng)把握的指導(dǎo)思想和重大關(guān)系

（一）指導(dǎo)思想

面對新時期、新形勢、新起點和新要求，我們的糧食發(fā)展戰(zhàn)略、政策基點和指導(dǎo)思想也都必須有一個相應(yīng)的、大的轉(zhuǎn)變。綜合分析各方面的因素，今后一個時期我省發(fā)展糧食生產(chǎn)應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想是：認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記視察山東時關(guān)于糧食生產(chǎn)的重要指示精神，轉(zhuǎn)變把農(nóng)民作為保障糧食安全責(zé)任主體的傳統(tǒng)理念，立足于山東的實際情況和糧食生產(chǎn)在全國所處的地位，從新的歷史起點和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念出發(fā)，堅持糧食自給有余、品種調(diào)劑和市場機(jī)制與政府調(diào)控相結(jié)合的方針，把調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性與加大政府扶持力度結(jié)合起來，把糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收統(tǒng)一起來，把數(shù)量安全與質(zhì)量安全一致起來，加大投入，強(qiáng)化基礎(chǔ)，穩(wěn)定面積，主攻單產(chǎn)，依靠科技，挖掘潛力，努力構(gòu)建糧食持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制，切實把糧食安全的主動權(quán)牢牢掌握在我們自己的手中。

（二）五個重大關(guān)系

在新的歷史時期中，發(fā)展糧食生產(chǎn)要著重處理好五個方面的重大關(guān)系。

1．“政府要糧與農(nóng)民要錢”的關(guān)系。習(xí)近平總書記來山東視察時關(guān)于“要處理好政府要糧與農(nóng)民要錢關(guān)系”的論述，深刻揭示了新的歷史時期在保障糧食安全中政府與農(nóng)民的相互關(guān)系。長期以來，農(nóng)民一直充當(dāng)著保障糧食安全的責(zé)任主體，而進(jìn)入對農(nóng)業(yè)“多予少取”和“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段以后，維護(hù)糧食安全作為一種社會責(zé)任則應(yīng)改由政府承擔(dān)。所以，通過財政補(bǔ)貼、價格保護(hù)和支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，使種糧農(nóng)民獲得大致符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的收益是政府的應(yīng)盡義務(wù)。

2．糧食“產(chǎn)量與效益”的關(guān)系。鑒于在土地報酬遞減規(guī)律的作用下糧食單產(chǎn)增長與效益增長的不一致性，在糧食短缺特別是剛性需求都難以滿足的情況下，不惜工本增加產(chǎn)量是可取的；但在剛性需求滿足、彈性需求短缺的情況下，則應(yīng)審時度勢，有取有舍。從這個意義上說，在20世紀(jì)90年代頻繁出現(xiàn)賣糧難問題的情況下，大幅度壓縮糧食面積、減少糧食產(chǎn)量的做法也是合乎規(guī)律要求的。

3．糧食“產(chǎn)能與產(chǎn)量”的關(guān)系。糧食產(chǎn)能——即糧食生產(chǎn)能力，是指正常情況下可以保證或?qū)崿F(xiàn)的糧食播種面積與糧食單產(chǎn)水平的乘積；糧食產(chǎn)量，則是指實際實現(xiàn)的糧食播種面積與糧食單產(chǎn)的乘積。產(chǎn)能是糧食安全的根本保障，必須牢牢地攥在手中；在糧食生產(chǎn)發(fā)展到一定水平以后，可有多大的產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為產(chǎn)量則應(yīng)視市場供求狀況而定，主要由市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，調(diào)節(jié)的力度主要取決于兩點：第一是不能影響剛性需求；第二是有利于提高農(nóng)民收入。

4．糧食“生產(chǎn)與消費(fèi)”的關(guān)系。生產(chǎn)本身是消費(fèi)，消費(fèi)本身是生產(chǎn)，沒有消費(fèi)支持的生產(chǎn)是難以維持的。改革開放以后到1993年，在消費(fèi)需求的推動下，我們僅僅用了15年的時間，就使糧食總產(chǎn)在1978年458億斤的基礎(chǔ)上連續(xù)越過了500億斤、600億斤、700億斤和800億斤四個大關(guān)。也正是因為糧食產(chǎn)能和產(chǎn)量的快速增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)時的糧食消費(fèi)能力，所以引發(fā)了20世紀(jì)90年代頻繁的賣糧難問題，迫使我們不得不通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、大幅度壓縮糧田面積來緩解這個問題，并一度把糧食面積所占比重壓縮到60%以內(nèi)作為種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的奮斗目標(biāo)。相反，現(xiàn)在我們的糧食產(chǎn)能與產(chǎn)量都已經(jīng)越過了900億斤大關(guān)卻并沒有出現(xiàn)賣糧難問題，其根本原因也是一個消費(fèi)決定生產(chǎn)的問題。

5．市場機(jī)制與政府調(diào)控的關(guān)系。處理好政府與市場的關(guān)系對糧食生產(chǎn)至關(guān)重要，必須貫徹市場在資源配置中起決定性作用的原則，堅持按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來組織生產(chǎn)。政府的職責(zé)是合理調(diào)整公共財政支出，加強(qiáng)糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技支持，在著力提高糧食生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)上，通過生產(chǎn)補(bǔ)貼和價格保護(hù)等措施，兼顧糧食生產(chǎn)和消費(fèi)兩個方面的利益，科學(xué)調(diào)節(jié)糧食產(chǎn)銷供求關(guān)系，切實把糧食安全把握在可掌控的范圍之內(nèi)。

五、新時期保障糧食安全的關(guān)鍵和戰(zhàn)略重點

（一）強(qiáng)化糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，筑牢糧食安全的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

要按照“工程措施與生物措施并重、硬件措施與軟件措施并舉、裝備技術(shù)與栽培技術(shù)配套”的要求，全面加強(qiáng)糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，確保到2015年和2020年全省糧食產(chǎn)能分別達(dá)到940億斤和1000億斤。一是加強(qiáng)以農(nóng)田水利為中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本著防旱與除澇并舉、開源與節(jié)流并重的方針，全面加強(qiáng)水利特別是農(nóng)田水利的建設(shè)。加快大型灌區(qū)、重點中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，在水土資源條件適宜的地區(qū)新建一批灌區(qū)，更新改造一批灌排泵站，推進(jìn)耕地灌區(qū)化、灌區(qū)節(jié)水化、節(jié)水長效化，努力增加糧食作物有效灌溉面積。加快山丘區(qū)小水窖、小水池、小泵站、小塘壩、小水渠“五小水利工程”建設(shè)，提高自然降水積蓄利用能力。加強(qiáng)水利工程末端渠系建設(shè)，切實解決好“最后一公里”問題。二是著力提高土地產(chǎn)出能力。積極推進(jìn)以旱作農(nóng)業(yè)基地建設(shè)為中心的中低產(chǎn)田改造，加快實施以73個糧食產(chǎn)能任務(wù)縣、12個后備縣為重點的千億斤糧食產(chǎn)能建設(shè)，實施耕地質(zhì)量提升和培肥工程，大規(guī)模推進(jìn)高產(chǎn)創(chuàng)建，力求使更多的縣市達(dá)到或基本達(dá)到噸糧縣（市）標(biāo)準(zhǔn)。三是積極推動農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。無論是糧食單產(chǎn)水平的提高，還是單位土地面積上所能容納投資的擴(kuò)大，歸根到底是要依靠科技進(jìn)步。要加強(qiáng)糧食生產(chǎn)核心技術(shù)、共性技術(shù)的開發(fā)和公共創(chuàng)新平臺的建設(shè)，組織實施好國家小麥高產(chǎn)培育及栽培技術(shù)創(chuàng)新基地等千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃科技支撐項目。深入實施良種工程。加強(qiáng)新品種選育和研發(fā)，強(qiáng)化種質(zhì)資源收集、整理、引進(jìn)、保護(hù)、創(chuàng)新和利用，建成一批規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化的良種生產(chǎn)基地。結(jié)合糧食的高產(chǎn)創(chuàng)建，積極推動先進(jìn)適用技術(shù)的轉(zhuǎn)化，并研發(fā)組裝適合我省糧食生產(chǎn)實際的配套高產(chǎn)栽培技術(shù)模式，并向更大范圍、更高層次推廣。四是加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。要把各類災(zāi)害所可能造成的損失降低到最低限度，特別要加強(qiáng)氣象基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系建設(shè)，做好農(nóng)業(yè)災(zāi)害的預(yù)測預(yù)報，完善人工影響天氣的設(shè)施裝備，切實增強(qiáng)糧食生產(chǎn)應(yīng)對氣候變化的能力。

（二）積極推動規(guī)?；?jīng)營，把糧食安全置于高效率和高效益的基礎(chǔ)之上

生產(chǎn)規(guī)模狹小是造成我省糧食生產(chǎn)比較效益偏低的主要原因。當(dāng)前，我省每個農(nóng)村從業(yè)人員負(fù)擔(dān)的耕地面積只有6畝多一點，其中糧田面積則只有4畝左右，與人均耕種幾百畝、甚至上千畝的發(fā)達(dá)國家相比，勞動生產(chǎn)率低是必然的、難以逾越的。這也是以往我們的糧食安全很大程度上要靠“不計工本”的兼業(yè)化和婦孺老幼來保障的重要原因，是我們未來保障糧食安全所必須解決的突出問題。要解決糧食經(jīng)營的規(guī)模化問題：首先，要在做好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，以發(fā)展多種形式的規(guī)?；?jīng)營。第二，要大力培育新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體。種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社是與發(fā)展糧食生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營相適應(yīng)的新型經(jīng)營主體，代表了現(xiàn)階段農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向，要加大政策扶持力度，使之成為帶動糧食生產(chǎn)乃至整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭。第三，要著力提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。實現(xiàn)糧食規(guī)?；?jīng)營的前提是生產(chǎn)作業(yè)的機(jī)械化。要加快新型糧食生產(chǎn)機(jī)械和植保機(jī)械的研發(fā)，大力推廣耕作、播種、施肥、噴藥、收獲等糧食作業(yè)新機(jī)具，提高大型動力機(jī)械、聯(lián)合作業(yè)機(jī)械和新型植保機(jī)械等先進(jìn)農(nóng)機(jī)裝備率和配套水平。同時，要加快排灌機(jī)械、抗旱機(jī)械、節(jié)水灌溉設(shè)備的研發(fā)與推廣，全方位提高農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)能力。第四，要著力培育和造就適應(yīng)規(guī)?；?、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的新型農(nóng)民。要結(jié)合新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體的培育，加緊培育新一代知識化、現(xiàn)代化、職業(yè)化農(nóng)民，全面提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的素質(zhì)。具體操作中：一方面要通過提高糧食比較效益來吸引和留住優(yōu)秀人才；另一方面，要借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，逐步提高糧食特別是規(guī)?；Z食生產(chǎn)經(jīng)營的進(jìn)入門坎，鼓勵低素質(zhì)農(nóng)民經(jīng)培訓(xùn)轉(zhuǎn)行就業(yè)。

（三）加強(qiáng)政府扶持和宏觀調(diào)控，強(qiáng)化保障糧食安全的主體責(zé)任

一是要不斷加大對保障糧食安全的投入。逐步縮小與發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼特別是糧食補(bǔ)貼方面的差距，通過政府直接承擔(dān)和組織公共性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、直接生產(chǎn)補(bǔ)貼和價格保護(hù)等措施，在不斷提升糧食綜合生產(chǎn)能力的同時，為糧食生產(chǎn)提供一個可與其他產(chǎn)業(yè)平等競爭、有錢可賺的經(jīng)營環(huán)境。二是要著力提高財政資金等政府掌控資源的配置效率。按照“渠道不亂、性質(zhì)不變、集中使用、提高效益”的原則，統(tǒng)籌安排千億斤糧食生產(chǎn)能力建設(shè)、土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、小型農(nóng)田水利、中低產(chǎn)田改造等各類支農(nóng)項目，集中優(yōu)勢資源投向糧食高產(chǎn)創(chuàng)建示范方、示范片，著力提高資源利用率。三是要調(diào)整政府對糧食補(bǔ)貼的發(fā)放方式。當(dāng)前，各類糧食補(bǔ)貼特別是糧食直補(bǔ)資金基本上是依據(jù)承包土地面積發(fā)放，本質(zhì)上是對整個種植業(yè)的補(bǔ)貼，不僅起不到專門扶持糧食生產(chǎn)的作用，相反卻成了阻礙土地流轉(zhuǎn)特別是向糧食種植流轉(zhuǎn)的羈絆。要確保發(fā)展糧食生產(chǎn)的各種補(bǔ)貼切實發(fā)放到糧農(nóng)手中，可以考慮變補(bǔ)貼生產(chǎn)環(huán)節(jié)為補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)，即按照交售商品糧數(shù)量補(bǔ)貼糧農(nóng)。四是要針對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用過高、不宜用作糧食生產(chǎn)的狀況，借鑒南方一些先進(jìn)省份的作法，研究設(shè)立針對流轉(zhuǎn)土地用做糧食生產(chǎn)的專項補(bǔ)貼，使糧農(nóng)利用流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行糧食生產(chǎn)也能有錢可賺。五是完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，努力營造一個主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民愿意種糧食、政府愿意抓糧食的政策氛圍。

（四）鼓勵和擴(kuò)大糧食消費(fèi)，以“藏糧于市”保障糧食安全

要轉(zhuǎn)變把糧食消費(fèi)與糧食安全對立起來的傳統(tǒng)觀念，充分發(fā)揮糧食彈性需求作為可以隨市場變化進(jìn)行人為調(diào)節(jié)的“糧倉”作用，大力發(fā)展畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和糧食加工等轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大“倉”容，增加儲量，藏糧于市，以擴(kuò)大糧食消費(fèi)促進(jìn)糧食生產(chǎn)；以“藏糧于市”保障糧食安全。這應(yīng)作為我們保障糧食安全的基本戰(zhàn)略。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)形成聯(lián)結(jié)糧食生產(chǎn)與社會化大市場的紐帶和橋梁

要緊緊圍繞糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定增長和供需銜接，按照多元化主體、專業(yè)化服務(wù)、市場化運(yùn)作的要求，著力構(gòu)建和完善與現(xiàn)代糧食生產(chǎn)與經(jīng)營相適應(yīng)的農(nóng)村社會化服務(wù)體系：一是搞活公益性生產(chǎn)服務(wù)組織。此類組織要體現(xiàn)公益性和市場性雙重屬性，重在提高服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)發(fā)展活力，以公益性惠及農(nóng)民，以市場性搞活運(yùn)營。二是做強(qiáng)農(nóng)機(jī)、供銷等行業(yè)部門向農(nóng)村延伸的服務(wù)組織。要充分利用已經(jīng)形成的農(nóng)村社會化服務(wù)的主體地位，盡快剝離行業(yè)部門的行政化特點，走市場化的發(fā)展路子。三是做大農(nóng)村合作服務(wù)組織。此類服務(wù)組織是把小生產(chǎn)聯(lián)結(jié)成社會化大生產(chǎn)的紐帶和橋梁，要在加強(qiáng)制度建設(shè)、規(guī)范運(yùn)作機(jī)制、壯大經(jīng)濟(jì)實力的基礎(chǔ)上，逐步形成農(nóng)村社會化服務(wù)的中堅力量。四是進(jìn)一步發(fā)揮龍頭企業(yè)的服務(wù)功能，并引導(dǎo)這種服務(wù)進(jìn)一步向深度和廣度擴(kuò)展。五是放手發(fā)展農(nóng)村個體私營服務(wù)組織。使之盡快發(fā)展壯大，形成氣候。

此外，在組織領(lǐng)導(dǎo)、金融保險、貿(mào)易流通、食品安全和環(huán)境保護(hù)等方面，也應(yīng)有相應(yīng)的配套性舉措。

Strategies for Shandong Province Grain Development after Eleven-year’s Successive Output Increase

LIANGWen-yue1，GUO Jing-tang2，WANG Xiao-hong3，ZHAIZhen-ran2，LIChen-chun2
（1．Office of Shandong Provincial Regional Development Strategy，Jinan 250011，China；2．Shandong Provincial Development and ReforMCommission，Jinan 250011，China；3．State-owned Forestry Station，Shandong Provincial Department of Forestry，Jinan 250014，China）

Commissariat is the first business of a country．Grain industry has its own unique features and foodstuff safety is a top priority of the governments．Due to the basic national condition of a big population with little land in China，land output rate has always been put in the first place so as to pursue high yield atall costs，thus resulting in high production with a low efficiency．The grain output increase for eleven successive yearsmarks our basic solution of the grain issue and meanwhile tends to bring about a negligence of grain production．As grain development strategies，the foothold should be shifted froMhigh production with a low efficiency to high production with a high efficiency to attract grain farmers，while foodstuff safety can be controlled by means of perfecting measures and policies，and reforming systems and mechanisms．

grain；grain production；foodstuff safety

F326

A

1008－2670（2014）03－0093－09

（責(zé)任編輯 時明芝）

2014－01－03

梁文躍，男，山東聊城人，山東省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)辦公室副主任，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；郭京堂，男，山東煙臺人，山東省發(fā)展和改革委員會體改處處長，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、體制改革；汪曉紅，女，山東日照人，山東省林業(yè)廳國有林場管理站工程師，研究方向：林業(yè)經(jīng)濟(jì)；翟振然，男，遼寧朝陽人，山東省發(fā)展和改革委員會農(nóng)經(jīng)處主任科員，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；李陳春，男，山東濰坊人，山東省發(fā)展和改革委員會農(nóng)經(jīng)處主任科員，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。