劉 瑜 廖文輝 石廣明

(1.湖南省環(huán)境保護(hù)廳，長(zhǎng)沙 410014;2.湖南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院環(huán)境規(guī)劃與政策研究所，長(zhǎng)沙 410004)

1 引言

湖南省長(zhǎng)、株、潭城市群是2007年12月經(jīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)的資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這是中國(guó)批準(zhǔn)的七個(gè)“新特區(qū)”之一。經(jīng)過(guò)6年(2007 至2013年)的發(fā)展，2013年長(zhǎng)、株、潭地區(qū)的生產(chǎn)總值為9441.7億元，比2007年增長(zhǎng)約50%。然而，在快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，該地區(qū)的污染物排放也呈直線上升。據(jù)湖南省環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)2007 至2011，長(zhǎng)、株、潭城市群的生活廢水排放量由5.03 億噸，增長(zhǎng)至6.35 億噸;工業(yè)廢氣排放量由2694 億立方米，增長(zhǎng)至4482.35 億立方米。污染物的大量排放導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染問(wèn)題不斷的加劇，如2012年以來(lái)，長(zhǎng)、株、潭地區(qū)比較嚴(yán)重的區(qū)域復(fù)合型空氣污染等，這些問(wèn)題都由于區(qū)域－城市的工業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致污染物排放過(guò)度所引起的。這些環(huán)境污染問(wèn)題，嚴(yán)重制約了該地區(qū)城市良性的健康發(fā)展，影響了人民群眾的身體健康。環(huán)境保護(hù)作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，旨在解決我國(guó)突出的環(huán)境問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾生產(chǎn)、生活的環(huán)境質(zhì)量。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)環(huán)境日益惡化的背景下，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要手段和改善民生的迫切需要。

環(huán)境規(guī)劃是人們?yōu)闇p少未來(lái)生產(chǎn)、生活活動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，對(duì)未來(lái)生產(chǎn)、生活活動(dòng)預(yù)先作出合理安排的一種方式，其出發(fā)點(diǎn)是緩解或解決未來(lái)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題。但在在實(shí)際中，環(huán)境規(guī)劃的各項(xiàng)政策和制度，由于沒(méi)有可具體操作的宏觀統(tǒng)一目標(biāo)、戰(zhàn)略措施及未來(lái)發(fā)展準(zhǔn)確的判斷，難以找到參與政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策的切入點(diǎn)，在實(shí)施過(guò)程中措施分散繁多、執(zhí)行力度有限，妨礙了有效作用的發(fā)揮。這一點(diǎn)在城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中尤為突出。

城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃作為新時(shí)期我國(guó)環(huán)境規(guī)劃領(lǐng)域的一個(gè)新的嘗試，在優(yōu)化配置城市環(huán)境資源和規(guī)避潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，使城市走上可持續(xù)發(fā)展的良性軌道方面的作用凸顯，將在環(huán)境保護(hù)工作前移，成為政府綜合決策的重要支撐方面具有重要意義。

2 城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的基本內(nèi)涵

城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、前置性和制約性的特征，所謂基礎(chǔ)性是指其具有同城市發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃同樣的基礎(chǔ)作用;先導(dǎo)性是指其能夠?qū)木S護(hù)環(huán)境安全與生態(tài)系統(tǒng)健康的角度，提出城市環(huán)境戰(zhàn)略定位，環(huán)境保護(hù)總體布局、環(huán)境質(zhì)量要求;前置性是指與傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃相比，其能夠?qū)h(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行預(yù)先分析后，從前端進(jìn)行污染控制;制約性是指其涉及城市發(fā)展的紅線(資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)紅線)，能充分指導(dǎo)城市未來(lái)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的內(nèi)涵包括以下方面:

第一，對(duì)城市環(huán)境功能科學(xué)定位。對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略與目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，立足城市實(shí)際和形勢(shì)變化，科學(xué)定位城市環(huán)境功能。時(shí)間尺度可適當(dāng)拉大，不能只是五年、十年，要更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)間。在對(duì)功能定位、發(fā)展目標(biāo)確定的同時(shí)，科學(xué)把握城市發(fā)展規(guī)律。

第二，體現(xiàn)城市人文精神。以前，我們總局限于擺項(xiàng)目、上工程，一些城市建設(shè)千篇一律，沒(méi)有精神、沒(méi)有文化。通過(guò)環(huán)境總規(guī)可以延伸關(guān)于公共服務(wù)的問(wèn)題和公共產(chǎn)品的共享問(wèn)題，養(yǎng)護(hù)城市的環(huán)境要素，維護(hù)城市居民的環(huán)境權(quán)益。

第三，協(xié)調(diào)城市生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系。區(qū)域格局、城市生態(tài)價(jià)值的體現(xiàn)，都要以發(fā)展質(zhì)量和效益來(lái)充分保障，通過(guò)環(huán)境總規(guī)協(xié)調(diào)好生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系，布局、構(gòu)筑和生產(chǎn)力布局相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和上層建筑，這是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作出發(fā)點(diǎn)，是根本動(dòng)力。

第四，規(guī)范并約束人為活動(dòng)。用法律性約束，如資源總量、污染警戒線、生態(tài)安全線等，限制那些不符合現(xiàn)實(shí)、不符合長(zhǎng)遠(yuǎn)的行為，要科學(xué)劃定一批符合、順應(yīng)自然的高壓線，違背自然規(guī)律，就要受到懲罰，以保障城市健康的、持續(xù)的、均衡的發(fā)展。

3 開(kāi)展城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的可行性

3.1 開(kāi)展城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的部門(mén)基礎(chǔ)已基本具備

我國(guó)于2012年發(fā)布的《國(guó)家十二五環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中，明確提出要探索開(kāi)展城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的編制工作。全國(guó)許多地方政府高度重視，紛紛要求開(kāi)展城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的試點(diǎn)工作。國(guó)家環(huán)境保護(hù)部于2012年9月19 號(hào)印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作的通知》(環(huán)辦函［2012］1088 號(hào))，正式在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了第一批城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的試點(diǎn)編制工作。并且環(huán)境保護(hù)部于2013年6月19 號(hào)印發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作的通知》(環(huán)辦函［2013］670 號(hào))，確定了第二批試點(diǎn)城市。

從以上情況來(lái)看，城市環(huán)境總體規(guī)劃將可能發(fā)展成為中國(guó)環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度。環(huán)境總體規(guī)劃的核心任務(wù)是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展過(guò)程中，以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，為城鎮(zhèn)化在空間布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)謀劃等方面提供一個(gè)依據(jù)。城市環(huán)境總體規(guī)劃將為環(huán)保部門(mén)參與城市發(fā)展綜合決策、城市環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供重要途徑，也將成為規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要依據(jù)。

3.2 長(zhǎng)沙市開(kāi)展城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已基本具備

多年來(lái)，長(zhǎng)沙社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)發(fā)展，綜合實(shí)力和財(cái)力有了明顯增長(zhǎng)。2012年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6399.91億元，GDP 總量在全省的占比為28.9%，人均GDP 為全省的2.7 倍，經(jīng)濟(jì)總量在長(zhǎng)株潭三市中的占比達(dá)67.8%。“十一五”期間，長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)總量在全國(guó)省會(huì)城市中由2005年的第12 位上升到2010年的第7 位，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)15%。在新型工業(yè)化、新型城市化的進(jìn)程中，長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，第一、二、三產(chǎn)業(yè)比重由2005年的7.6:44.1:48.3 調(diào)整為2010年的4.4:53.6:42.0，第二產(chǎn)業(yè)持續(xù)占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著國(guó)民財(cái)富的迅速增加，使得長(zhǎng)沙市可以更多地分配環(huán)境保護(hù)資金，對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、重要江河源頭區(qū)等關(guān)系到地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全的區(qū)域?qū)嵤╅_(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，也具備了更多地向基礎(chǔ)環(huán)境保護(hù)事業(yè)投資建設(shè)的能力。因此，長(zhǎng)沙市目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為開(kāi)展并實(shí)施城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃提供了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

4 開(kāi)展城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的必要性

4.1 兩型社會(huì)建設(shè)亟需開(kāi)展城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃

兩型社會(huì)建設(shè)內(nèi)在含義是尋求社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)的耦合和協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，貫徹和開(kāi)展兩型社會(huì)建設(shè)要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)應(yīng)采取生態(tài)環(huán)境友好的模式運(yùn)行。

長(zhǎng)沙市自“十一五”以來(lái)環(huán)境空氣質(zhì)量逐年改善。至2010年底，實(shí)現(xiàn)二氧化硫減排36063 噸，排放量由2005年的66910 噸下降到2010年的62893 噸，削減比例為6%。城區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量中，二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物年均值濃度全部達(dá)到國(guó)家規(guī)定的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)要求?？諝馕廴揪C合指數(shù)從2005年的3.02 下降到2010年的2.07，酸性降水頻率從2008年的94.7%下降到2010年的78.3%。至2010年底，實(shí)現(xiàn)COD 減排34009 噸，排放量由2005年的59125 噸下降到2010年的47768 噸，削減比例為19.2%。城市水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率由2007年的62.5%提高到2010年的100%。湘江長(zhǎng)沙段出境水質(zhì)優(yōu)于湘潭入境水質(zhì)，城市水域功能區(qū)水質(zhì)明顯改善。城市生活垃圾處置率90%以上，醫(yī)療固體廢物和危險(xiǎn)固體廢物處理率達(dá)到100%。

上述基于長(zhǎng)沙市環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)描述的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)全景圖表明長(zhǎng)沙市近年來(lái)生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)不斷好轉(zhuǎn)趨勢(shì)，但是也應(yīng)當(dāng)注意到，這種好轉(zhuǎn)是基于傳統(tǒng)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方式進(jìn)行的，并沒(méi)有從全局和整體上看到長(zhǎng)沙市未來(lái)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。隨著未來(lái)長(zhǎng)沙市經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步快速的增長(zhǎng)，工業(yè)燃煤的增加，空氣污染問(wèn)題依然嚴(yán)峻;水環(huán)境保護(hù)方面，城市污水收集和排放管網(wǎng)沒(méi)有完全覆蓋城市建成區(qū);目前僅部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠已經(jīng)建成，各類(lèi)污水直接排入江、河、湖、庫(kù)現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，湘江長(zhǎng)沙段水中糞大腸菌群數(shù)超標(biāo)嚴(yán)重?？梢钥闯?，環(huán)境污染問(wèn)題仍然是未來(lái)長(zhǎng)沙市社會(huì)經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。長(zhǎng)久的歷史積淀形成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，固然是多要素復(fù)雜耦合作用的結(jié)果，但與長(zhǎng)沙市沒(méi)有制定環(huán)境保護(hù)底線、城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的長(zhǎng)期缺位、環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有直接關(guān)系的。長(zhǎng)沙市自2007年被批準(zhǔn)為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)(發(fā)改經(jīng)體［2007］3428 號(hào))以來(lái)，已經(jīng)堅(jiān)定不移地要建設(shè)“兩型社會(huì)”，新形勢(shì)下，積極落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，維護(hù)和保障生態(tài)環(huán)境安全，亟需盡快開(kāi)展城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，建立長(zhǎng)期的環(huán)境污染底線。

4.2 和諧社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)要求開(kāi)展城市環(huán)境總規(guī)編制

人與自然和諧共生以及人與人之間的和諧相處是和諧社會(huì)的本質(zhì)要求，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)涵。在當(dāng)前城市快速擴(kuò)張的情況下，生態(tài)環(huán)境紅線及環(huán)境承載力等相關(guān)環(huán)境紅線沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)范，往往導(dǎo)致城市無(wú)序擴(kuò)張，城市環(huán)境持續(xù)破壞，而城市環(huán)境保護(hù)總是基于環(huán)境破壞后的保護(hù)，沒(méi)有從源頭上遏制環(huán)境污染問(wèn)題。通過(guò)城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的編制工作，明確環(huán)境紅線、界定城市發(fā)展的環(huán)境污染底線，來(lái)指導(dǎo)城市可持續(xù)發(fā)展、合理布局城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境安全，構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)生態(tài)文明的有效措施。

5 城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃與其他規(guī)劃及相關(guān)制度的相互關(guān)系

5.1 與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關(guān)系

城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃將點(diǎn)源治理、區(qū)域治理和宏觀控制相結(jié)合，突出了生態(tài)安全體系建設(shè)，力求與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市的快速發(fā)展起到同等的指導(dǎo)作用，探索實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)劃體系。并且其在指導(dǎo)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、治理規(guī)劃的綱領(lǐng)，城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃對(duì)下一層級(jí)的污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源保護(hù)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，將發(fā)揮宏觀引導(dǎo)、綜合統(tǒng)籌、指導(dǎo)約束的作用。

5.2 與環(huán)境功能區(qū)劃的關(guān)系

作為環(huán)境保護(hù)部的重要職能，環(huán)境功能區(qū)劃的編制和實(shí)施將是實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)分類(lèi)指導(dǎo)、分區(qū)控制，并進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的重要手段。環(huán)境功能區(qū)劃是依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異，對(duì)區(qū)域進(jìn)行的合理劃定。其目的是基于區(qū)域空間的資源、環(huán)境承載能力，通過(guò)辨析面臨的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)壓力，分區(qū)制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和明確環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策措施。除了注重空間區(qū)域的自然特征和環(huán)境特征外，還充分考慮了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的干擾和影響，是綜合了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境3 個(gè)方面，集結(jié)構(gòu)性與功能性為一體的區(qū)劃形式。

從環(huán)境功能區(qū)劃的目的來(lái)看，它是作為國(guó)內(nèi)一種新的環(huán)境管理手段，為優(yōu)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前端進(jìn)行環(huán)境保護(hù)而提出的。與城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃一樣，其目的都是為了更好的指導(dǎo)區(qū)域環(huán)境保護(hù)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，與城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃所不同的是，城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃是具體指導(dǎo)城市未來(lái)環(huán)境保護(hù)，切實(shí)提出未來(lái)城市發(fā)展具體的工業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)布局;分析不同區(qū)域在不同環(huán)境功能區(qū)劃下，現(xiàn)有剩余環(huán)境資源(生態(tài)承載、環(huán)境容量等)，對(duì)未來(lái)提出進(jìn)一步發(fā)展部署，從而與環(huán)境功能區(qū)劃、主體功能區(qū)劃相協(xié)調(diào)和一致的具體方案。因此，環(huán)境功能區(qū)劃應(yīng)是城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃編制的基本依據(jù)，是城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃具體編制的基礎(chǔ)，城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃在編制過(guò)程中，應(yīng)具體按環(huán)境功能區(qū)劃的要求，分區(qū)域?qū)Τ鞘形磥?lái)發(fā)展提出環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，制定相關(guān)措施，保障城市未來(lái)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。

5.3 與規(guī)劃環(huán)評(píng)的關(guān)系

規(guī)劃環(huán)評(píng)是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端，通過(guò)對(duì)環(huán)境資源承載能力的分析，對(duì)各類(lèi)重大開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達(dá)到在開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)源頭預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的目的。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要適用于兩大層次兩大類(lèi):

(1)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén);其組織編制的下述兩大類(lèi)的規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)。(A)土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過(guò)程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，編寫(xiě)該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說(shuō)明，并作為規(guī)劃草案的組成部分一并報(bào)送規(guī)劃審批機(jī)關(guān)。(B)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)的有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃)，應(yīng)在專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃草案上報(bào)審批前，組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并向?qū)徟搶?zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的機(jī)關(guān)提出環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。

(2)省、自治區(qū)、直轄市人民政府;可據(jù)本地實(shí)際情況，要求對(duì)本轄區(qū)縣級(jí)人民政府編制的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

從規(guī)劃環(huán)評(píng)的定義和范圍來(lái)看，規(guī)劃環(huán)評(píng)主要是對(duì)區(qū)域、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并沒(méi)有從根本上約束城市的資源總量、污染警戒線、生態(tài)安全線等;沒(méi)有約束過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序建設(shè)，在特定區(qū)域、特定環(huán)境、特定范圍，禁止人為破壞活動(dòng)，嚴(yán)格設(shè)定生態(tài)紅線。從這一點(diǎn)上理解，規(guī)劃環(huán)評(píng)只是對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行具體分析，而沒(méi)有給出城市發(fā)展的整體約束。這也是規(guī)劃環(huán)評(píng)與城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的最大區(qū)別。

6 城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃需關(guān)注的主要內(nèi)容

基于以往城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市未來(lái)發(fā)展環(huán)境保護(hù)方面關(guān)注的不足，城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃應(yīng)結(jié)合某一城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，重點(diǎn)針對(duì)城市未來(lái)發(fā)展中可能出現(xiàn)的大氣、水、噪聲、土壤、固廢等污染問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃。詳細(xì)分析未來(lái)城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局可能導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題，基于環(huán)境要素對(duì)城市發(fā)展可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)，最后按環(huán)境要素進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。具體來(lái)說(shuō)城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)著重關(guān)注以下幾方面問(wèn)題。

6.1 關(guān)注不同區(qū)域間大氣污染物排放引起的空氣污染問(wèn)題

在大氣環(huán)境保護(hù)方面，根據(jù)城市的大氣環(huán)境特征、大氣的流場(chǎng)、空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)劃分城市的大氣環(huán)境敏感區(qū)域，制定具有可操作性與可行性的規(guī)劃目標(biāo)。城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃需打破現(xiàn)有就規(guī)劃區(qū)域的大氣污染物排放，分析城市空氣污染問(wèn)題，從而進(jìn)行未來(lái)城市大氣環(huán)境保護(hù)規(guī)劃專(zhuān)題的方式。采用中觀尺度的區(qū)域大氣污染物擴(kuò)散系統(tǒng)分析方式，詳細(xì)的分析周邊地區(qū)污染物排放對(duì)城市大氣環(huán)境造成的影響，從而確定所規(guī)劃城市的大氣污染物排放容量，繼而利用污染物減排與空氣質(zhì)量響應(yīng)模型，從區(qū)域?qū)用婺M城市污染物減排對(duì)緩解城市大氣污染的效果，最后確定城市未來(lái)的污染物減排量。

6.2 關(guān)注不同流域控制單元下水環(huán)境保護(hù)問(wèn)題

在水環(huán)境保護(hù)方面，結(jié)合城市水環(huán)境功能區(qū)劃制定未來(lái)城市水污染物減排的路徑及水污染防治的目標(biāo)。城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃按照劃分流域控制單元的思路，將城市區(qū)域范圍內(nèi)的所有河流，根據(jù)污染物排放現(xiàn)狀，劃分為許多不同的流域污染控制單元，利用水質(zhì)模擬模型，模擬水污染物排放總量跟環(huán)境質(zhì)量的響應(yīng)關(guān)系，從各個(gè)污染物控制單元出發(fā)，由點(diǎn)到面的建立污染物排放對(duì)水體產(chǎn)生的影響關(guān)系，分析污染物傳輸、貢獻(xiàn)及控制單元對(duì)污染物排放的敏感度，建立城市流域污染分區(qū)防治體系。

6.3 關(guān)注生態(tài)環(huán)境紅線問(wèn)題

在水環(huán)境保護(hù)方面，結(jié)合城市生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、反規(guī)劃理論等，制定城市未來(lái)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃按照生態(tài)分級(jí)管理體系，即制定生態(tài)紅線，控制城市蔓延擴(kuò)張。對(duì)于法定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、具有重要或特殊服務(wù)功能的區(qū)域，劃定生態(tài)紅線，實(shí)施嚴(yán)格管控;對(duì)于沒(méi)有納入生態(tài)紅線但對(duì)城市或區(qū)域生態(tài)安全具有重要影響的區(qū)域，如河口海岸濕地、重要區(qū)域生態(tài)節(jié)點(diǎn)等，納入生態(tài)安全警戒線，謹(jǐn)慎開(kāi)發(fā);其他區(qū)域生態(tài)用地、城市綠地系統(tǒng)、綠色開(kāi)敞空間等劃定生態(tài)控制線，實(shí)施保護(hù)。

6.4 關(guān)注城市未來(lái)發(fā)展的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題

辨析區(qū)域環(huán)境影響與污染物傳輸模式，識(shí)別城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，積極主動(dòng)防范區(qū)域性環(huán)境事件和城市內(nèi)部突發(fā)性環(huán)境事件識(shí)別城市當(dāng)前和未來(lái)主要環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源及影響區(qū)域，劃分環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制區(qū)(線)。識(shí)別城市當(dāng)前及未來(lái)主要敏感受體或重要目標(biāo)，劃分環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)境界區(qū)(線)。識(shí)別“棕色地塊”。在城市規(guī)劃中，將高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)納入不宜建設(shè)區(qū);另一方面，減少風(fēng)險(xiǎn)源或者強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響區(qū)。

7 結(jié) 論

通過(guò)本文的分析，本文得出以下結(jié)論:

(1)在當(dāng)前環(huán)保部門(mén)大力推行城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)背景，和長(zhǎng)沙市目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，在長(zhǎng)沙市推行城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃試點(diǎn)是可行的;其次推行該規(guī)劃是長(zhǎng)沙市兩型社會(huì)建設(shè)、和諧社會(huì)建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)的具體需求，因此是必要的。

(2)城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與城市發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃平級(jí)，相互依存，相互制約，相互協(xié)調(diào);并且其編制的基本依據(jù)為環(huán)境功能區(qū)劃、主體功能區(qū)劃;規(guī)劃環(huán)評(píng)與城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的最大區(qū)別在于，規(guī)劃環(huán)評(píng)只是對(duì)規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行具體分析，而沒(méi)有給出城市發(fā)展的整體約束。

(3)未來(lái)長(zhǎng)沙市開(kāi)展城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)注重不同區(qū)域間大氣污染物排放引起的空氣污染問(wèn)題;不同流域污染控制單元下水環(huán)境保護(hù)問(wèn)題;生態(tài)紅線的制定;環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題。即規(guī)劃應(yīng)該較為細(xì)致的問(wèn)題城市發(fā)展中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，這樣才能為其他規(guī)劃提供參考，才能引導(dǎo)城市空間布局。

［1］張惠遠(yuǎn)．我國(guó)環(huán)境功能區(qū)劃框架體系的初步構(gòu)想［J］．環(huán)境保護(hù)，2009，4(1B):7－10．

［2］董偉．城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃有哪些作用［P］．中國(guó)環(huán)境報(bào)，2013．5．16，008 版．

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［4］方創(chuàng)琳．如何完善城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃［J］．2012，6:63－66．

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［6］湖南省統(tǒng)計(jì)局．湖南省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展公報(bào)(2007－2013)．

［7］湖南省環(huán)保廳．湖南環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2007－2011)．