姚瑋潔

3月10日夜，國家主席習(xí)近平親自打電話給外交部領(lǐng)事司，過問MH370搜尋的最新進(jìn)展。此舉顯示中國最高領(lǐng)導(dǎo)人對這一事件中領(lǐng)事保護(hù)問題的重視。

2000年外交部出臺的《中國境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》這樣定義領(lǐng)事保護(hù)：它是指派遣國的外交、領(lǐng)事機(jī)關(guān)或領(lǐng)事官員，在國際法允許的范圍內(nèi)，在接受國保護(hù) 派遣國的國家利益、本國公民和法人的合法權(quán)益的行為。

可以說，MH370失聯(lián)事件是繼2011年利比亞撤僑行動后，中國外交面對的又一起重大領(lǐng)事保護(hù)事件。

在MH370失聯(lián)的日子里，受到考驗的，不僅是154名中國同胞的家屬和廣大的中國公民，還有中國領(lǐng)事保護(hù)的運轉(zhuǎn)機(jī)制。

領(lǐng)事保護(hù)在MH370中可以做什么

“不管什么狀況，不管馬航事件屬于空難還是被劫持，我們第一目標(biāo)就是找中國人。這一目標(biāo)永遠(yuǎn)不變?！痹贛H370失聯(lián)十多天后，外交部領(lǐng)事司原司長、中國駐紐約大使館原大使銜總領(lǐng)事張宏喜對《瞭望東方周刊》說。

他的解釋是，所謂“領(lǐng)事保護(hù)”，就是中國公民在國外正當(dāng)權(quán)益得不到保護(hù)的時候，中國駐外使領(lǐng)館就有責(zé)任出面保護(hù)他們。

所謂“領(lǐng)事服務(wù)”并不只是說中國人的正當(dāng)權(quán)益受到侵害，還包括證件丟失等困難，如果找到使領(lǐng)館，大使館、領(lǐng)事館都應(yīng)該盡最大的可能提供幫助，這就是領(lǐng)事服務(wù)和領(lǐng)事協(xié)助。

“一年中至少有幾萬件有關(guān)咱們中國人的領(lǐng)事保護(hù)事件需要處理。小到補辦證件、聯(lián)系親友，大到解救被綁架的人質(zhì)，開展大規(guī)模的撤僑活動。”張宏喜說。

2014年3月10日，聯(lián)合工作組組長、外交部領(lǐng)事司副司長郭少春率領(lǐng)外交部工作人員和公安部、交通運輸部、民航局組成的聯(lián)合工作組一起趕赴馬來西亞，以敦促馬方加大搜救力度，盡快查明事件真相，及時對外發(fā)布準(zhǔn)確信息，同時做好乘客家屬赴馬的服務(wù)工作。

根據(jù)國際慣例，此類事件一般由航空器所屬國主導(dǎo)搜救工作。張宏喜認(rèn)為，“不能只想著配合馬來西亞，這種狀況只依賴他們行嗎？也不能讓他們?nèi)鍪植还?，這是馬方的飛機(jī)呀。因此，我方要做兩手準(zhǔn)備，既不能夠甩開他們，又不能完全依賴他們?！?/p>

不過，他也表示，領(lǐng)事保護(hù)不能直接處理案件，導(dǎo)致處理效率直接受到當(dāng)?shù)胤?、?zhí)法和行政效率的制約。

另外，領(lǐng)事保護(hù)往往發(fā)生在他國領(lǐng)土、領(lǐng)水和領(lǐng)空，關(guān)系到當(dāng)事國的主權(quán)、司法管轄權(quán)，乃至國際聲譽和尊嚴(yán)，特別是在與一些敏感國家的交涉當(dāng)中，需要更為謹(jǐn)慎。如想搜尋他國的領(lǐng)海、領(lǐng)土、領(lǐng)空，都需要對外交涉和協(xié)調(diào)。

對于目前MH370可能遭遇的情況，中國國際法學(xué)會顧問、外交學(xué)院國際法教授劉文宗向《瞭望東方周刊》解釋說，雖然現(xiàn)在具體情況、何種性質(zhì)并不清楚，更不能肯定說誰應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任，“但是可以分幾種情況考慮”。

如果飛機(jī)遇到自然災(zāi)害等情況發(fā)生墜毀，飛機(jī)所在航空公司要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，當(dāng)事國也應(yīng)該承擔(dān)部分責(zé)任，應(yīng)按民事公約處理。

如果遭遇劫持，第一要追究劫持人的責(zé)任，第二要追究飛機(jī)所在公司及飛機(jī)所在地國的責(zé)任，“因為出事就說明對恐怖分子的事先防御不夠、當(dāng)?shù)刂伟泊嬖趩栴}?！彼f，國際航空器是一種充滿風(fēng)險的交通工具，所有國家都有責(zé)任加強防范?！爱?dāng)然，具體事情的處理要查閱國際上相關(guān)的劫持的公約，打擊恐怖主義的公約，這些都是有條文的”。

劉文宗認(rèn)為，作為領(lǐng)事保護(hù)的具體體現(xiàn)，在沒有確定責(zé)任的時候，領(lǐng)事館要追查真相；確定責(zé)任后，要由領(lǐng)事出面責(zé)成當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)。

但是他也談到，領(lǐng)事館并不能采取控制事件進(jìn)展的實質(zhì)性行為來行使國際法，他們只能通過建議、監(jiān)督、敦促等各種方式，促使當(dāng)?shù)貒Ｗo(hù)中國公民的權(quán)益。

最棘手考驗之一

無論如何，MH370失聯(lián)至今，也許不是中國領(lǐng)事保護(hù)制度建立以來最嚴(yán)峻的考驗，但肯定是棘手的案件之一。

劉文宗認(rèn)為，如果最終查證飛機(jī)已經(jīng)失事，韓亞航空事件可能可以作為一種參考。

2013年7月6日，韓亞航空一架波音777班機(jī)由韓國仁川國際機(jī)場起飛，在預(yù)定目的地美國舊金山國際機(jī)場降落時墜毀，機(jī)上共載有291名乘客和16名機(jī)組人員，事故共造成3人死亡，181人受傷。

兩名中國遇難學(xué)生的家屬在事發(fā)當(dāng)天15時前就接到了中國駐舊金山總領(lǐng)事館的電話，后者告知確認(rèn)的消息并表示將協(xié)助其辦理來美的簽證，用最快的速度趕到了美國。此時，各大媒體還沒有來得及發(fā)出任何相關(guān)的報道。

不過，目前該事件索賠問題仍在糾葛之中。

事實上，領(lǐng)事保護(hù)制度牽扯到一個常識問題：使館、領(lǐng)事館的不同職責(zé)。

劉文宗解釋說，駐外機(jī)關(guān)分為兩部分，大使館、公使館是作為本國代表在當(dāng)?shù)貒c當(dāng)?shù)卣M(jìn)行國與國之間的多種事務(wù)聯(lián)系，包括政治經(jīng)濟(jì)方面，等等。但是當(dāng)?shù)貎S民，包括本國公民因公因私或其他原因在當(dāng)?shù)赝Ａ魰r，是由領(lǐng)事館來保護(hù)的，“領(lǐng)事館不跟當(dāng)?shù)貒_的政府機(jī)關(guān)、不跟當(dāng)?shù)氐耐饨徊炕蛘邍翌I(lǐng)導(dǎo)人發(fā)生直接的關(guān)系”。

二者的主要責(zé)任區(qū)別就在這里：如果發(fā)生了本國公民在當(dāng)?shù)貒捎诟鞣N原因受到人身財產(chǎn)安全傷害，領(lǐng)事對他們有責(zé)任進(jìn)行保護(hù)?！安粌H可以要求當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)、當(dāng)?shù)氐胤秸槊髟?，還要保護(hù)他們應(yīng)該享受的權(quán)益，比如發(fā)生死亡事件，當(dāng)?shù)卣切枰袚?dān)責(zé)任的。這些事情都是由領(lǐng)事來處理，因為不涉及到兩個國家之間的政治關(guān)系。”劉文宗說。

據(jù)外交部領(lǐng)事司公開信息，2013年全年處置領(lǐng)保案件4.2萬起，其中重大案件120余起，包括波士頓馬拉松爆炸案、韓亞航空客機(jī)失事案、加納政府大規(guī)模抓扣中國非法采金人員案、中國登山人員在巴基斯坦遇襲身亡等。

2007年，外交部領(lǐng)事保護(hù)中心成立，同時設(shè)領(lǐng)事司作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，24小時值班。所有關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)的信息都會匯集到這里，旨在進(jìn)一步整合資源，提升預(yù)警、處置、宣傳和立法等方面的協(xié)調(diào)行動能力。

“除了這一常設(shè)機(jī)構(gòu)，還有一個部級小組。它不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，而是為了應(yīng)對突發(fā)事件而設(shè)置，它有一套解決問題的程序。”張宏喜說。endprint