秦志飛, 張雪雁

(1.石家莊鐵道大學(xué) 審計處，河北 石家莊 050043；2.石家莊鐵道大學(xué) 財務(wù)處，河北 石家莊 050043)

教育投入一直是支撐國家長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，是發(fā)展教育事業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是公共財政應(yīng)當(dāng)保障的重點。自1999年以來，我國高等教育迎來新的發(fā)展階段，完成了從精英教育到大眾化教育階段的轉(zhuǎn)變，然而高等教育的投入?yún)s沒能跟上高等教育大眾化改革的步伐，使高等教育在發(fā)展中出現(xiàn)了許多困難和問題，引起社會和國家的高度重視。2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》) 再次提出教育財政性支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例到2012年實現(xiàn)4%的目標(biāo)(以下簡稱4%目標(biāo))[1]，并制定了多項具體措施，表明黨和政府加大教育投入的堅定決心。面對日益龐大的在校生隊伍,河北省高等教育的發(fā)展中也同樣存在著一些顯著的問題，教育經(jīng)費的嚴(yán)重短缺就是河北省高等教育快速發(fā)展的第一塊“短板”。如何完善河北省高等教育的財政投入機制，進(jìn)一步促進(jìn)河北省高校的發(fā)展，進(jìn)而使河北省高等教育向更高層次邁進(jìn)提供有力支撐，已是河北省在高等教育投入方面共同關(guān)注的重要課題。

一、河北省高等教育現(xiàn)狀及投入存在的問題

(一)省級財政投入多年不足

1993 年中共中央 、國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出了“財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比重在2000年達(dá)到4%”。2000年，我國公共教育經(jīng)費占 GDP 的比例不僅沒有達(dá)到 4%的既定目標(biāo)，反而低于1986年和1990 年的水準(zhǔn)。長期以來，國家財政性教育經(jīng)費所占 GDP 比例從未超過 GDP 的 4%，甚至有的期間呈下降趨勢， 2010年終于達(dá)到3.66%，但與目前世界平均7%的水平相比，我國的教育投入還存在很嚴(yán)重的缺口。國家對教育總體投入的不足，必然極大地限制高等教育的投入。而河北省作為經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的省份，這一比例始終低于全國平均水平。2010年河北省國家財政性教育經(jīng)費占GDP得比例為2.77%，同期全國這一比例為3.66%。從財政教育投入占地方財政支出的比例看，總的走勢趨于下降，從2007年到2012年這一比例從35.91%[2]降到了18.43%[3]。這說明在政府財政支出這塊大蛋糕中，分給教育的比例越來越小了。近三年，國家為盡快實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費占 GDP 比例達(dá)到4%的目標(biāo)，大幅提高教育投入，相應(yīng)增加了高等教育投入，盡管如此，河北省高?？傮w上還處在財政撥款不充足的狀況。

(二)中央財政對河北省高等教育投入較少

由中央財政直接撥款的高校教育投入較大，而相同規(guī)模的地方院校與之相比差距很大。我國普通高校預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)性經(jīng)費支出中地方投入和中央投入各自所占比重大體為35%和65%，呈嚴(yán)重倒掛的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致中央管理的高等學(xué)校與地方管理的高等學(xué)校普通高校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)性經(jīng)費支出相差懸殊，從1999年擴招以來，中央和地方政府高等教育撥款水平，從撥款總額所占比重及所屬高校生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費兩方面看，差距都呈不斷擴大趨勢[4]。雖然我省普通高?？倲?shù)在全國排名第七，但只有一所211院校，沒有一所“985”院校，因此能夠獲得的中央財政投入非常有限。

(三)財政投入方式不夠合理

多年來，河北省財政部門編制高等教育基本支出預(yù)算主要實行綜合定額的方法?；局С鼋?jīng)費主要用于維持高校的日常工作，其投入?yún)⒄找蛩刂饕菍W(xué)生人數(shù)，由于財力不足，且缺乏合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，省級財政很難平衡各高校的經(jīng)費需求，對高等教育的基本支出經(jīng)費還是延續(xù)“基數(shù)+增長”的基本支出經(jīng)費撥款模式，高?；局С鐾度腩~度增加不多[5]。近年來，河北省針對高校增加了各種專項經(jīng)費投入，不斷強化了項目撥款在教育經(jīng)費分配中的地位，出現(xiàn)了項目撥款額度高于基本支出撥款的現(xiàn)象?；局С鲩L期不足，項目經(jīng)費只能?？顚Ｓ?，使高校對高等教育財政投入使用無法進(jìn)行自主調(diào)節(jié)，結(jié)果是基本經(jīng)費長期不足，專項經(jīng)費使用效率不高。而在高校預(yù)算執(zhí)行的過程中，因基本支出經(jīng)費不足又沒辦法解決，普遍存在挪用項目撥款，使專項支出出現(xiàn)虛報的情況，不能真實體現(xiàn)高等教育的實際支出。

(四)財政投入沒有與資金使用績效相結(jié)合

河北省對高等教育的財政投入主要是根據(jù)省級規(guī)劃進(jìn)行預(yù)算的，忽視了各高校的實際需求，導(dǎo)致資金在各高校之間的分配存在較大不平衡， 有的高校資金比較寬松，而有的高校資金卻很緊張。雖然我國教育部每四年或五年就要開展對各高校的教育質(zhì)量進(jìn)行評估，如本科教學(xué)質(zhì)量評估，但教育質(zhì)量評估結(jié)果與政府對這些高校的財政投入水平相脫節(jié)，財政投入機制仍然不夠合理。在財政投入機制改革中，應(yīng)該轉(zhuǎn)變到以績效考核結(jié)果為基準(zhǔn)的投入模式上，加強對各高校在經(jīng)費使用上的監(jiān)督和考核，從而提高資金的運作效率。

二、加強完善河北省高等教育投入保障機制

(一)保證省級財政投入主渠道機制

高等教育的最大的受益者是國家，十八大報告中明確了“教育民族振興和社會進(jìn)步的基石”，是體現(xiàn)一個國家發(fā)展水平的重要方面，因此國家對高等教育的投入具有義不容辭的責(zé)任，同時十八大報告也提出了“要堅持教育優(yōu)先發(fā)展”，這更體現(xiàn)了財政投入對教育的責(zé)任與義務(wù)。國家鼓勵高等教育采取多渠道籌措資金，但政府仍是主要投入者。河北省應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)教育投入的政策和法規(guī)。從20世紀(jì)90年代國家就出臺了一系列關(guān)于高等教育投入的政策，這些政策使教育經(jīng)費具有要求明確、剛性強和力度大等特點，在保障教育經(jīng)費投入增長上起到了一定作用，但從國家到各省份能夠完全做到位的并不多，加大對教育投入政策執(zhí)行力度是政府的首要任務(wù)[6]。省政府應(yīng)制定高等教育經(jīng)費投入的整體規(guī)劃，盡快使教育經(jīng)費占GDP的比重達(dá)到全國平均水平，努力使河北省對高等教育的投入達(dá)到全國中上水平，重點扶持建設(shè)高水平的大學(xué)和強勢學(xué)科，使河北省高等教育在規(guī)模發(fā)展的基礎(chǔ)上再上水平上臺階。

(二)中央財政與省級財政應(yīng)建立互補的高等教育投入機制

中央財政與地方財政在權(quán)與責(zé)上要具體劃分，高等教育具有很強的地方性，它的受益范圍也會比較集中在這一特定區(qū)域，地方政府對本地區(qū)高校的財政責(zé)任是不可推卸的。但由于國內(nèi)不同省份經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，使各地方財政對高校的投入出現(xiàn)的差異巨大，為保障教育的公平性和高等教育的平衡發(fā)展，中央財政應(yīng)有目標(biāo)地對部分地區(qū)或行業(yè)高校進(jìn)行投入補貼。中央財政與地方財政的投入責(zé)任不應(yīng)單純依據(jù)學(xué)校的隸屬關(guān)系來劃分責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)高等教育事務(wù)的具體情況來確定，屬于哪方的事務(wù)哪方投入?？茖W(xué)合理的分擔(dān)機制是解決地方財力薄弱地區(qū)高等教育資源短缺的重要途徑，是扶持經(jīng)濟落后地區(qū)高等教育和平衡教育資源的重要措施。河北省應(yīng)積極爭取中央財政的支持，扶持河北省高等教育盡快提高辦學(xué)水平。

(三)省級財政應(yīng)推行高等教育投入與辦學(xué)績效相結(jié)合的管理機制

高等教育投入與辦學(xué)績效相結(jié)合的投入模式，是政府將大學(xué)的辦學(xué)、科研等方面的績效(包括辦學(xué)的質(zhì)量、成本、效率等)作為對各高校投入的主要依據(jù)，通過衡量大學(xué)的辦學(xué)效益來決定對其投入的方向和數(shù)額。在這種機制下，投入依據(jù)更看重已經(jīng)實現(xiàn)了的目標(biāo)，而不是大學(xué)所承諾的目標(biāo)。投入與績效結(jié)合一方面有利于國家參照高校的績效考核來投入經(jīng)費，更科學(xué)、合理地分配資源，使有限的資金發(fā)揮最大的效益[7]。同時，可以促進(jìn)高校不斷提高內(nèi)部管理水平，把錢花在“刀刃”上。另一方面，政府通過績效評估，可以更好地對高校進(jìn)行宏觀管理，引導(dǎo)學(xué)校的發(fā)展方向。就教育投入而言，也應(yīng)該按照教育結(jié)構(gòu)的需求，合理配置高等教育的投入結(jié)構(gòu)，使高等教育結(jié)構(gòu)與社會人才需求結(jié)構(gòu)相一致；根據(jù)不同院校和不同學(xué)科的特色，培養(yǎng)各類專門人才。

(四)優(yōu)化省內(nèi)高等教育投入的方向

目前，河北省內(nèi)高校專業(yè)、學(xué)科發(fā)展速度較快。但還缺乏高水平的的大學(xué)，并且優(yōu)勢學(xué)科不夠突出，重點和特色專業(yè)也還不多。因此，河北省的高等教育投入需要在學(xué)科門類上進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，向重點學(xué)科、重點學(xué)校、重點實驗室、重點課程等實施傾斜，以學(xué)科建設(shè)拉動和帶動高水平的建設(shè)推進(jìn)河北省高等教育的大幅度發(fā)展。河北省高等教育應(yīng)優(yōu)化學(xué)科門類，以學(xué)科為單位對高校進(jìn)行投資。根據(jù)不同院校和不同學(xué)科的特色，從政策、資金上進(jìn)行重點扶持，帶動高校整體辦學(xué)水平的提高。

三、建立高等教育經(jīng)費使用效益機制

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，各級財政對高等教育的投入大幅增長，辦學(xué)條件顯著改善，辦學(xué)水平不斷提高。因而加強經(jīng)費籌措、分配、使用到評價的全過程、全方位精細(xì)化管理，提高教育經(jīng)費使用效益就顯得尤為重要。

(一)堅持依法理財，嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律

近年來，財政部在支出管理方面以建立公開、透明、規(guī)范、科學(xué)且具有強約束力的現(xiàn)代支出預(yù)算制度為主線，從預(yù)算、執(zhí)行、決算三個環(huán)節(jié)入手，進(jìn)行全面、系統(tǒng)地配套改革，國家對財政資金管理、使用的剛性要求越來越嚴(yán)格和規(guī)范。高等教育投入是教育事業(yè)改革和發(fā)展的根本保障，也是公共教育財政的核心之一，而公共教育財政又是國家公共財政的一個重要構(gòu)成部分，因而無論是作為深化教育改革還是公共財政的法制、民主化推進(jìn)，堅持依法理財，嚴(yán)格執(zhí)行國家財政資金管理法律制度和財經(jīng)紀(jì)律都是大勢所趨、人心所向。

(二)科學(xué)編制預(yù)算，提高執(zhí)行效率

高等教育經(jīng)費要推行全面預(yù)算管理，建立科學(xué)、精細(xì)化的預(yù)算管理機制，同時提高預(yù)算執(zhí)行效率，這與公共財政預(yù)算的改革方向是一致的，也符合教育改革發(fā)展的內(nèi)在需要。全面預(yù)算管理包括了高等教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算資金安排、基本建設(shè)項目、固定資產(chǎn)管理、對外投資、審計監(jiān)督、績效考核等經(jīng)濟活動的各個方面，也包括對學(xué)校層面的財務(wù)活動全方位、全過程和全員的整合性管理。加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，將學(xué)校全部收入納入預(yù)算，建立與公共財政體制和現(xiàn)代化學(xué)校制度相適應(yīng)的、以標(biāo)準(zhǔn)定額為基礎(chǔ)，以工作計劃、任務(wù)和工作量為依據(jù)核定預(yù)算，并將預(yù)算執(zhí)行與工作情況作為考核內(nèi)容的新型預(yù)算管理方式，使預(yù)算安排更合理，經(jīng)費使用更加追求效益。

(三)成立撥款機構(gòu)，發(fā)揮管理功能

新的時期需要一種新的高等教育撥款機制，在開拓經(jīng)費來源渠道的同時確保經(jīng)費的合理公正和使用的有效?！督逃?guī)劃綱要》主張設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，使經(jīng)費分配的更具科學(xué)性。長期以來，我國的高等教育一直采用的直接撥款，但在國際上，大多數(shù)國家采用的是以直接撥款為主的綜合撥款機制，通常會在大學(xué)和政府之間設(shè)立緩沖組織處理撥款決策，并以此預(yù)防政府對學(xué)校的過多干涉。這種組織由技術(shù)專家組成，對大學(xué)財政需要進(jìn)行分析，向政府提出預(yù)算并將經(jīng)費分配到各高校。這一機構(gòu)有時也扮演著質(zhì)量控制機構(gòu)的角色，維持高等教育系統(tǒng)的水平，同時使大學(xué)免受政府干擾，讓大學(xué)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時，設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會，從經(jīng)費管理的角度符合增強高校自主權(quán)的改革思路。

(四)加強制度建設(shè)，完善經(jīng)費使用

隨著國家財政體制改革的深化，教育的改革發(fā)展對學(xué)校財務(wù)會計提出了更高的要求，建立有各方面代表的學(xué)校財經(jīng)咨詢委員會，參與學(xué)校對重大財經(jīng)活動的決策過程，加強高校國有資產(chǎn)管理，建立健全國有資產(chǎn)配置、使用、處置管理制度，防止國有資產(chǎn)流失，提高使用效益。在高校逐步建立高校總會計師的準(zhǔn)入制度和委派制度，加強專業(yè)化領(lǐng)導(dǎo)，提升經(jīng)費使用和資產(chǎn)管理專業(yè)化水平，公辦高等學(xué)?？倳嫀熡烧伞Ｍ瑫r，加快建立健全高等學(xué)校財務(wù)報告公開制度。《教育規(guī)劃綱要》提出加強經(jīng)費使用監(jiān)督，強化重大建設(shè)項目和經(jīng)費使用全過程審計，確保經(jīng)費使用規(guī)范、安全、有效。建立學(xué)校報告編制、審計和定期發(fā)布的制度，推進(jìn)財務(wù)信息的公開化和透明化，為強化學(xué)校財務(wù)管理，提高學(xué)校經(jīng)費使用效率提供充分的信息。

(五)建立考核制度，增強效益意識

學(xué)校經(jīng)費績效考核，是對學(xué)校一定時期內(nèi)的經(jīng)費支出與其所取得的績效目標(biāo)、效果進(jìn)行的綜合性考核與評價。對學(xué)校實行績效考核，是對教育投入和過程的考核，是對高等教育結(jié)果的考核，有利于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)樹立正確的政績觀和責(zé)任觀，有利于學(xué)校適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，增強效益意識。高等學(xué)校要以產(chǎn)出為導(dǎo)向，客觀反映學(xué)校的產(chǎn)出和資源消耗，激勵學(xué)校以最小的資源消耗取得最大的產(chǎn)出。將提高高等教育質(zhì)量、提升學(xué)校財務(wù)健康程度和經(jīng)費使用效率作為績效考核制度的目標(biāo)。績效評價指標(biāo)要簡明、客觀、公正，應(yīng)該根據(jù)不同類型、不同層次的學(xué)校，確定不同的績效標(biāo)準(zhǔn)，通過績效考核和績效撥款制度，引導(dǎo)高校的改革和發(fā)展，提高經(jīng)費使用效率。

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