陳 飛，倪鵬飛

(1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京 100070;2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心，北京 100036)

一、引言

貧民住區(qū)①筆者在研究中發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)所謂的“城中村”、“棚戶區(qū)”在空間經(jīng)濟(jì)的許多特征上都與貧民窟類似。(國(guó)際上通常稱為“貧民窟”)是貧民大規(guī)模、大范圍聚居的城市地區(qū)。［1］［2］這些區(qū)域是城市經(jīng)濟(jì)、空間、機(jī)會(huì)和社會(huì)等分異的集中表現(xiàn)，它們與城市其他空間相互割裂，與城市整體風(fēng)貌格格不入，導(dǎo)致了城市內(nèi)部空間發(fā)展的“二元結(jié)構(gòu)”。這些區(qū)域失業(yè)率高，犯罪率高，居民貧困現(xiàn)象嚴(yán)重，各種傳染病肆虐。貧民窟與城市其他空間發(fā)展的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)問題受到國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注，許多國(guó)家的各級(jí)政府為解決貧民窟問題、改善城市面貌進(jìn)行了持久努力。然而，從20世紀(jì)90年代以來，盡管貧民窟人口占城市人口的比重有所降低，但是貧民窟的總?cè)丝趨s在不斷增加，以發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)為例，其比重從1990年的46.1%下降到2010年的32.7%，同期總量則從6.56億多增長(zhǎng)到近8.28億。［3］正如美國(guó)學(xué)者戴維斯 (2009)所指出的，從空間上看，全球城市遍布貧民窟。［4］

貧民住區(qū)改造屬于城市更新與再造的主要內(nèi)容之一，是城市在長(zhǎng)期的發(fā)展與演化過程中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象。隨著建筑物生命周期進(jìn)入衰落階段和城市內(nèi)部空間演化，已有建筑需要進(jìn)行改造，建筑物所占用的土地需要進(jìn)行再開發(fā)。城市更新是城市需求改變的反映，是城市重建的一部分;城市增長(zhǎng)和更新的過程包括再發(fā)展、復(fù)原和各種經(jīng)濟(jì)/社會(huì)活動(dòng)區(qū)位變遷。［5］

由于中國(guó)城市化進(jìn)程起步較晚，加上各級(jí)政府的工作重點(diǎn)主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，城市貧民的住房和住區(qū)問題長(zhǎng)期得不到重視。隨著城市化進(jìn)程的加速、城市發(fā)展的空間不足和不協(xié)調(diào)以及各級(jí)政府對(duì)民生問題的重視，進(jìn)入21世紀(jì)以來，國(guó)內(nèi)一些城市和地區(qū)把解決城市貧民住區(qū)問題提上重要議事日程。自2005年開始，遼寧省在國(guó)內(nèi)率先進(jìn)行大規(guī)模改造城市及國(guó)有工礦棚戶區(qū)，用了4年多的時(shí)間，完成2910萬平方米集中連片棚戶區(qū)的改造任務(wù)，改善了70.6萬戶、211萬人的住房及住區(qū)問題①數(shù)據(jù)由遼寧省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳提供。除特別注明，下文中遼寧省全省及各城市棚戶區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)資料均為當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門提供，不再一一標(biāo)注。。遼寧省堅(jiān)持把改造棚戶區(qū)與協(xié)調(diào)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間布局相結(jié)合，采取整體分散、局部集中、個(gè)別混居的措施，積極探索打破貧困空間聚集的路徑，持續(xù)優(yōu)化城市的空間布局。

遼寧省的這一實(shí)踐為全國(guó)乃至全球其他城市的貧民住區(qū)改造提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文后面的安排如下:第二部分從空間角度概括國(guó)際社會(huì)貧民窟改造的經(jīng)驗(yàn)與問題;第三部分介紹遼寧省棚戶區(qū)的空間演化與主要特點(diǎn);第四部分總結(jié)遼寧省在棚戶區(qū)改造過程中針對(duì)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)采取的主要做法、措施及效果;最后一部分是結(jié)論，總結(jié)遼寧省棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)啟示，探討需進(jìn)一步關(guān)注的問題。

二、貧民窟改造:國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與問題

貧民窟住房大多是擅自建設(shè)。貧民窟放大了城市的犯罪和污染等現(xiàn)象，凸顯了城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，從這個(gè)意義上說制約了城市發(fā)展。因此，國(guó)際社會(huì)很早就采取措施試圖解決這一問題。國(guó)際社會(huì)的貧民窟改造的主要空間措施大致可以概括為四個(gè)方面:忽視或驅(qū)逐、公共住房建設(shè)、發(fā)放住房補(bǔ)貼、貧民窟基礎(chǔ)設(shè)施改造。

無論是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，如英國(guó)、美國(guó)，還是發(fā)展中國(guó)家，在城市發(fā)展的早期階段，大多采用忽視或驅(qū)逐的方法。二十世紀(jì)七八十年代，為阻止貧民窟的擴(kuò)大與蔓延直至消除貧民窟，多數(shù)發(fā)展中國(guó)家采用驅(qū)逐方法，這在獨(dú)裁制國(guó)家表現(xiàn)尤為明顯。政府常常以實(shí)施城市改造、建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施等為借口，驅(qū)逐貧民窟居民［1］。這種方法對(duì)貧民窟問題的解決無濟(jì)于事，只是迫使貧民窟問題進(jìn)行空間轉(zhuǎn)移，從城市中心區(qū)轉(zhuǎn)移到城市邊緣區(qū)。隨著城市的空間擴(kuò)展，貧民窟問題形成無止境的惡性循環(huán):貧民窟 (中心區(qū))→驅(qū)逐→新的貧民窟 (邊緣區(qū))→再驅(qū)逐→……

住房的嚴(yán)重短缺是貧民窟最突出的表現(xiàn)，解決因市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致的貧民住房短缺和住房質(zhì)量低劣問題常常成為市政當(dāng)局的首要目標(biāo)。美國(guó)從20世紀(jì)30年代“羅斯福新政”開始為貧民建造公共住房，在肯尼迪和約翰遜政府“偉大社會(huì)”時(shí)期達(dá)到頂峰［6］［7］。英國(guó)在二戰(zhàn)后的近20年里，采取“分散化政策”，在城市內(nèi)部開展舊房和貧民窟清理，在新城開展大規(guī)模的公共住房建設(shè)［5］。發(fā)展中國(guó)家 (如巴西、印度等)在二十世紀(jì)六七十年代拷貝了這種做法。這種方法因?yàn)閿?shù)量遠(yuǎn)不能滿足需求，很快就被放棄。據(jù)估算，發(fā)展中國(guó)家的公共住房供給甚至不能滿足住房需求的1%［1］。

強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自發(fā)作用的發(fā)達(dá)國(guó)家和政府效率相對(duì)低下的發(fā)展中國(guó)家，在公共住房建設(shè)措施收效較小的情況下，轉(zhuǎn)向發(fā)放住房補(bǔ)貼，提高貧民的住房支付能力，由居民通過市場(chǎng)自行解決住房問題。英國(guó)在二十世紀(jì)七八十年代給房屋所有者、地主、開發(fā)商發(fā)放改善津貼，幫助他們彌補(bǔ)安置成本;之后，津貼發(fā)放對(duì)象轉(zhuǎn)向低收入房主、租戶［5］。巴西、墨西哥等許多國(guó)家在二十世紀(jì)八九十年代也采取過類似措施［5］。然而，貧民窟的出現(xiàn)本質(zhì)上是市場(chǎng)自發(fā)力量作用的結(jié)果，微薄的津貼不能從根本上改變市場(chǎng)力量運(yùn)行的方向，其效果相較公共住房建設(shè)效果更不顯著，對(duì)城市空間演化的影響微乎其微。

基礎(chǔ)設(shè)施滯后是貧民窟的主要特征之一，改造住房而不改善基礎(chǔ)設(shè)施，難以從根本上解決貧民窟問題。1989年，圣保羅市政府開始實(shí)施該市歷史上首個(gè)大規(guī)模治理貧民窟的計(jì)劃—— “貧民住區(qū)城市更新計(jì)劃”，建設(shè)和完善貧民窟的基礎(chǔ)設(shè)施，改善貧民窟居民的居住條件［9］。美國(guó)20世紀(jì)90年代通過“希望六號(hào)計(jì)劃”重建公共住房，改造商業(yè)區(qū)和建設(shè)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)等，以提供較好的社區(qū)和支持性服務(wù)，吸引較高收入居民入住;2010年奧巴馬政府的“精選住宅區(qū)計(jì)劃”對(duì)“希望六號(hào)計(jì)劃”進(jìn)行延伸，但它強(qiáng)調(diào)住房項(xiàng)目的配套設(shè)施發(fā)展和可持續(xù)性。國(guó)際社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施改造與住房改造不同步，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不能很好地對(duì)接整體改造需求。

國(guó)際社會(huì)的貧民窟改造主要是在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的指導(dǎo)下進(jìn)行的，它側(cè)重對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象的解構(gòu)研究和單一市場(chǎng)分析，全面性和系統(tǒng)性分析不足。因此，國(guó)際社會(huì)的貧民窟改造早期階段主要是解決住房供給不足，對(duì)貧民窟的基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)環(huán)境和城市內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)關(guān)注不夠;后期階段主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)環(huán)境建設(shè)，但住房建設(shè)滯后。另外，從空間上看，國(guó)外城市貧民窟的改造基本上都是在既有基礎(chǔ)上的升級(jí)和“修修補(bǔ)補(bǔ)”，貧民住區(qū)的空間區(qū)位特別是城市內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)改變較小。

三、遼寧省棚戶區(qū)的空間演化和主要特點(diǎn)

貧民住區(qū)是城市貧困在空間上的集聚，其產(chǎn)生與發(fā)展具有內(nèi)生性和自我強(qiáng)化性。首先，貧民在市場(chǎng)自發(fā)力量的作用下存在這樣一條“貧困惡性循環(huán)”鏈:技能弱→收入低→支付能力差→缺乏工作技能培訓(xùn)→技能弱，這導(dǎo)致居民依靠自身力量無法解決住房短缺問題。其次，居民對(duì)住房的需求不僅僅是追求居所，還需要與住房和住區(qū)相關(guān)聯(lián)的基本公共服務(wù)，如用水、用電、出行等，這使得住房具有顯著的外部性，外部性導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。最后，住房具有顯著的空間屬性，不能低成本自由移動(dòng)，住房的空間固定性導(dǎo)致了住房市場(chǎng)的空間壟斷性，進(jìn)一步加劇市場(chǎng)失靈問題。在住房市場(chǎng)“過濾機(jī)制”的作用下，就會(huì)形成貧民住區(qū)。作為城市貧民住區(qū)的形式之一，與國(guó)外貧民窟相比，遼寧省棚戶區(qū)在形成原因和空間類型上既有相似之處，也有其獨(dú)特性。

(一)遼寧省棚戶區(qū)的空間演化

遼寧省棚戶區(qū)的形成是住房建設(shè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化速度和人口增長(zhǎng)速度的結(jié)果。從其形成演變的歷史進(jìn)程來看，遼寧省棚戶區(qū)的形成和演變?cè)虼笾掳膫€(gè)方面:

第一，廠 (礦)居混建，棚戶區(qū)雛形顯現(xiàn)。廠 (礦)居混建是工業(yè)化和城市化初期的建設(shè)普遍現(xiàn)象。工業(yè)化和城市化初期，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的嚴(yán)重滯后。為了便于生產(chǎn)生活，生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)混建現(xiàn)象在全球工業(yè)型城市中普遍存在。從清末民初到日偽時(shí)期直到改革開放前的歷史時(shí)期，遼寧省的大部分城市幾乎都是按這種模式發(fā)展的。建國(guó)初期，遼寧省被黨中央、國(guó)務(wù)院確定為鋼鐵、煤炭、石化、機(jī)械等重化工基地，從全國(guó)調(diào)撥人力、物力、財(cái)力來建設(shè)遼寧，遼寧許多城市發(fā)展迅速。城市的空間布局當(dāng)時(shí)遵循“哪里有礦山，就在哪里興建生活區(qū);在哪里建廠，哪里就有生活區(qū)”的思想，為了加快建設(shè)，各個(gè)工礦城市修建了大量的臨時(shí)性的產(chǎn)業(yè)工人住房。

第二，條塊分割和“企業(yè)辦社會(huì)”的管理體制，加速了棚戶區(qū)與城市其他區(qū)域的隔離。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在條塊分割的管理體制下，上級(jí)政府所屬的國(guó)有企業(yè)占用的土地和空間幾乎不能納入到城市發(fā)展規(guī)劃之中，這些企業(yè)與地方 (城市)發(fā)展相互隔離，缺乏有效的協(xié)調(diào)和對(duì)接。受此限制，城市在以后的發(fā)展和空間拓展過程中，逐漸避開這些地區(qū)轉(zhuǎn)向其他區(qū)域，使得這些廠礦企業(yè)及其產(chǎn)業(yè)工人居住區(qū)逐漸遠(yuǎn)離城市中心區(qū)，空間上不斷被城市邊緣化或成為城市中的“獨(dú)立王國(guó)”。在“企業(yè)辦社會(huì)”的管理體制下，產(chǎn)業(yè)工人及其家庭的生活和服務(wù)幾乎都由企業(yè)來承擔(dān)，產(chǎn)業(yè)工人的住區(qū)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施均由企業(yè)提供，這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施大都無法與城市的相關(guān)設(shè)施配套聯(lián)網(wǎng)，成為城市中的“獨(dú)立王國(guó)”。另外，在“先生產(chǎn)、后生活”，“重生產(chǎn)、輕消費(fèi)”理念的指導(dǎo)下，企業(yè)對(duì)職工的住房及相關(guān)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，市政基礎(chǔ)設(shè)施投資幾乎為零，使得棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)落后于城市的其他區(qū)域。

第三，人口快速增長(zhǎng)、住房建設(shè)滯后，導(dǎo)致棚戶區(qū)面積不斷擴(kuò)大。人口增長(zhǎng)表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是機(jī)械增長(zhǎng)，即外來人口的增加;二是自然增長(zhǎng)。首先，隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，企業(yè)職工大量增加。為了解決這些職工的居住問題，企業(yè)不斷增加職工住房建設(shè)。以撫順礦業(yè)集團(tuán) (原煤炭部撫順礦務(wù)局)為例，1950～2000年，共建設(shè)職工住房3262739m2，安置職工75410戶，除少數(shù)成套樓房外，大多數(shù)都是平房或簡(jiǎn)易樓房，而且一旦建成，幾乎就沒有更新與改造。其次，產(chǎn)業(yè)工人子女進(jìn)入成家年齡階段恰恰是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，住房被推向市場(chǎng)，大量國(guó)有企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度陷入困境，這一群體大多無能力通過市場(chǎng)解決家庭的住房短缺問題。由于社會(huì)保障體系不完善和條塊分割體制的長(zhǎng)期影響，地方政府沒有也無力為這部分群體提供住房等生活服務(wù)。其住房只能是在原本就比較狹窄的簡(jiǎn)易住房周邊，用低劣的建筑材料違章搭建更加簡(jiǎn)易的棚戶房。這些簡(jiǎn)易住房不但質(zhì)量差，而且擠占了棚戶區(qū)的公共用地 (如道路等)。超建、插建、私搭亂建大量存在，生活區(qū)空間狹小，房屋老化，質(zhì)量低劣。

第四，住房市場(chǎng)化改革后，居民結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，貧困空間集聚的格局最終形成。住房制度和土地利用制度改革后，住房服務(wù)從以政府和企業(yè)供給為主轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)供給為主。另外，礦產(chǎn)資源的開采和重化工業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致了棚戶區(qū)土地沉陷、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，使其不再適宜作為居住空間。由于地處偏遠(yuǎn)、市政基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重，有些甚至處于礦區(qū)沉陷區(qū)、矸石山區(qū)，土地升值空間小，企業(yè)缺乏改造這些棚戶區(qū)土地的動(dòng)力。另一方面，少數(shù)收入高的居民在體制改革后從棚戶區(qū)遷出，搬遷到交通區(qū)位好、住房服務(wù)優(yōu)的其他區(qū)域，剩余的大部分棚戶區(qū)居民都是城市的下崗產(chǎn)業(yè)工人和低保戶、低保邊緣戶，居民沒有能力依靠自身力量通過市場(chǎng)解決住房問題。企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的自利行為和居民支付能力低造成了貧困的惡性循環(huán)，形成低收入群體聚集于棚戶區(qū)的空間格局。

(二)遼寧省棚戶區(qū)的空間類型與特點(diǎn)

遼寧省14個(gè)城市的棚戶區(qū)從空間格局上看主要包含兩類:一類是城市棚戶區(qū)，另一類是國(guó)有工礦棚戶區(qū)。城市棚戶區(qū)部分處于城市中心區(qū)，部分處于城市新的擴(kuò)展區(qū)，是城市化進(jìn)程加速過程中形成的“城中村”，以沈陽和大連兩市為典型代表。國(guó)有工礦棚戶區(qū)主要位于大型工礦區(qū)內(nèi)或周邊，大部分處于城市邊緣 (工礦區(qū)及周邊)，所處地點(diǎn)相對(duì)偏僻，且分布范圍廣，以阜新、撫順和本溪等市為代表。肇始于2005年的遼寧省的棚戶區(qū)改造對(duì)象，絕大多數(shù)都屬于在城市工礦廠區(qū)及其周邊搭建的簡(jiǎn)易房，這些具有以下空間特點(diǎn):

第一，棚戶區(qū)數(shù)量眾多，分布范圍廣但相對(duì)集中。一方面，作為新中國(guó)的老工業(yè)基地，遼寧省14個(gè)城市幾乎都有國(guó)有大型以上工礦企業(yè)，圍繞工礦企業(yè)形成的棚戶區(qū)在14個(gè)城市幾乎都存在，數(shù)量之多和分布之廣在中國(guó)所有省份中是最突出的。到2004年底，遼寧省14個(gè)城市建成區(qū)內(nèi)1萬平米以上的棚戶房面積達(dá)2910萬平方米。按照建筑密度為0.4計(jì)算，遼寧省14個(gè)城市棚戶區(qū)占地面積約為135平方公里，同期遼寧省14個(gè)市建成區(qū)面積為1415平方公里，棚戶區(qū)面積約占建成區(qū)面積的10%。另一方面，遼寧省棚戶區(qū)的空間分布相對(duì)集中。從整體上看，遼寧省棚戶區(qū)主要集中在資源型城市，特別是阜新、撫順和本溪等，到2004年底，上述三個(gè)城市的棚戶房面積分別為632.5萬平方米、318萬平方米和269萬平方米，三市棚戶區(qū)面積之和就占全省棚戶區(qū)的近42%。從單個(gè)城市來看，棚戶區(qū)大多集中在大型國(guó)有及集體工礦企業(yè)周邊，撫順市的棚戶區(qū)大部分分布于城市南部工礦區(qū)，本溪市超過83%的棚戶區(qū)分布于溪湖區(qū)。

第二，多數(shù)棚戶區(qū)位于城市邊緣地帶，地點(diǎn)相對(duì)偏僻。遼寧省的城市工礦棚戶房大多都是重化工業(yè)企業(yè)和相關(guān)礦產(chǎn)資源開采的產(chǎn)業(yè)工人住房，為便于生產(chǎn)，這些棚戶房基本上都建在工礦區(qū)內(nèi)及其周邊鄰近區(qū)域。而礦區(qū)、重化工業(yè)企業(yè)及相關(guān)部門基本上都位于城市邊緣區(qū)，遠(yuǎn)離城市中心區(qū)，地點(diǎn)相對(duì)偏僻。

第三，大多處于低洼易澇、污染嚴(yán)重甚至易坍塌沉陷的區(qū)域。重化企業(yè)周邊鄰近地區(qū)的棚戶區(qū)污染比較嚴(yán)重;礦區(qū)及鄰近地區(qū)的棚戶區(qū)受礦產(chǎn)資源開采沉陷影響嚴(yán)重。阜新市的棚戶區(qū)多數(shù)建在礦山邊、鐵路邊、高壓走廊邊;撫順南部礦區(qū)內(nèi)部的棚戶區(qū)地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜，受采煤沉陷影響嚴(yán)重。

第四，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重落后于城市其他區(qū)域。棚戶區(qū)內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，道路大都是簡(jiǎn)易路面且破損嚴(yán)重，街巷路全部為土路并且沒有路燈;超過95%的居民都把煤炭作為取暖、做飯的能源;供水及電力管網(wǎng)老化，部分地區(qū)停水停電問題長(zhǎng)期難以根本解決，一些居民常年飲用未經(jīng)加工的工業(yè)原水或水質(zhì)極差的井水;棚戶區(qū)域基本無排水設(shè)施，幾百戶居民共用一個(gè)廁所。這使得棚戶區(qū)與城市的其他功能空間不能很好對(duì)接，棚戶區(qū)在空間上成為城市中相對(duì)獨(dú)立的“王國(guó)”。

第五，大多與大型廠礦混雜，城市空間功能不分。棚戶區(qū)居民幾乎都是廠礦的產(chǎn)業(yè)工人家庭，建廠采礦初期為便于生產(chǎn)生活，哪里有礦山、哪里建廠就在哪里建生活區(qū)，從而形成了“工廠區(qū)和居民區(qū)混雜、生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)交錯(cuò)”的空間格局，使得城市土地利用模式比較模糊、功能空間不夠明確。

第六，貧困群體聚集，城市居民貧富的空間分化明顯。隨著資源枯竭，許多礦區(qū)關(guān)閉，一些國(guó)有大中型企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，大量工人下崗失業(yè)，圍繞礦區(qū)和重化工業(yè)生存的棚戶區(qū)居民整體都面臨生存困境。以阜新為例，在20年時(shí)間里，14對(duì)礦井停產(chǎn)乃至報(bào)廢，與煤電相關(guān)的企業(yè)大多是或停產(chǎn)或關(guān)閉，15.6萬下崗失業(yè)人員和近20萬最低生活保障線以下人員基本上都生活在棚戶區(qū)內(nèi)。

總之，由于發(fā)展的路徑依賴，到2004年底，遼寧省的棚戶區(qū)表現(xiàn)出面積大、數(shù)量多、分布廣、位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施落后、空間功能紊亂、貧困人口聚集等特點(diǎn)?！皬S居混雜、功能不分”以及“廠區(qū)與農(nóng)村犬牙交錯(cuò)，城中村眾多”的空間結(jié)構(gòu)日益成為制約城市發(fā)展的嚴(yán)重桎梏。

四、遼寧棚戶區(qū)改造的空間舉措與效果

貧民住區(qū)表現(xiàn)為住房數(shù)量短缺和住房質(zhì)量低劣，反映了城市發(fā)展的不協(xié)調(diào)、土地利用的無效率，嚴(yán)重影響了城市的空間拓展、功能完善和形象提升。與國(guó)際社會(huì)貧民窟“修修補(bǔ)補(bǔ)”式升級(jí)改造不同的是，肇始于2005年的遼寧省棚戶區(qū)改造采取“整拆整建”的措施，根據(jù)城市的土地利用規(guī)劃，堅(jiān)持整體大分散、局部小集中，通過原地安置和異地安置相結(jié)合，努力打破貧困的空間集聚，提升城市的整體形象，優(yōu)化城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

(一)原地安置和異地安置相結(jié)合，科學(xué)選擇棚戶區(qū)居民安置區(qū)

遼寧各市首先根據(jù)棚戶區(qū)的面積、區(qū)位和土地等狀況進(jìn)行分類，依據(jù)各棚戶區(qū)空間狀況和城市總體規(guī)劃合理選擇棚戶區(qū)居民回遷安置地點(diǎn)。居民偏好距離工作地點(diǎn)近、生活和學(xué)習(xí)等便利的區(qū)位［10］，遼寧從這種狀況出發(fā)，對(duì)于區(qū)位條件較好、規(guī)模大且與城市其他貧民住區(qū)相距較遠(yuǎn)的，堅(jiān)持原地安置;對(duì)于區(qū)位好、位置毗鄰的多個(gè)棚戶區(qū)，首先進(jìn)行撤并整合，采取原地及就近安置;對(duì)于位置偏遠(yuǎn)特別是地質(zhì)條件差、環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重等區(qū)域的棚戶區(qū)，采取異地安置。撫順市首先對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行重新整理和撤并整合，將原有83片調(diào)為71片，將地質(zhì)環(huán)境條件不適宜居住的矸子山四個(gè)小區(qū)的居民異地安置，對(duì)其余的棚戶區(qū)在撤并整合后或原地安置或就近安置。

(二)整體分散，局部集中，個(gè)別混搭，打破貧困的空間聚集

棚戶區(qū)在遼寧就是“貧民區(qū)”的代名詞。由于大多是在國(guó)有大型工礦企業(yè)職工簡(jiǎn)易住房基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，許多城市的棚戶區(qū)規(guī)模都比較大，如果把這些居民集中在一起，勢(shì)必進(jìn)一步加劇貧困聚集現(xiàn)象，使得城市空間發(fā)展更加不平衡。為打破貧困的空間聚集，各城市因地制宜，在棚戶區(qū)居民安置區(qū)位的選擇過程中，采取了在整個(gè)市區(qū)范圍內(nèi)“大分散”、局域范圍內(nèi)“小集中”的措施。整體分散，就是在整個(gè)市區(qū)范圍內(nèi)選擇棚戶區(qū)居民安置點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮城市住房的空間結(jié)構(gòu)。局部集中，就是在同一社區(qū)安置收入階層相近的群體。個(gè)別混搭，就是在個(gè)別小區(qū)既建設(shè)安置住房也開發(fā)面向中等收入居民的商品性住房。

遼寧各市在堅(jiān)持城市總體規(guī)劃和遵循居民意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)居民住區(qū)整體規(guī)劃。異地安置的棚戶區(qū)居民，采取了整體異地安置和分散異地安置兩種方式，把部分低收入居民安置到中等收入居民居住社區(qū)。對(duì)于原地安置的棚戶區(qū)居民，留出部分土地用于商品住房開發(fā)，銷售給中高收入居民。本溪市積極推動(dòng)貧困人口從相對(duì)集中的舊城區(qū)向城市新區(qū)搬遷，棚戶區(qū)最集中的溪湖區(qū)在棚改后外遷2.1萬人，占該區(qū)棚戶區(qū)居民的13%。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住房建設(shè)同步，完善棚改新區(qū)功能配套

加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)市政基礎(chǔ)服務(wù)空間全覆蓋，是遼寧棚戶區(qū)改造措施中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。市政基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重匱乏是棚戶區(qū)的典型特征之一，也是使棚戶區(qū)與城市其他空間相隔裂的主要原因。改造棚戶區(qū)，離不開市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改善。與國(guó)外貧民窟基礎(chǔ)設(shè)施改造不同的是，遼寧省在棚戶區(qū)改造過程中，堅(jiān)持住房建設(shè)與配套設(shè)施同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。棚戶區(qū)改造過程中，遼寧各市籌措資金近30億元，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更新、完善市政基礎(chǔ)設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)市政基礎(chǔ)服務(wù)的均等化，使棚戶區(qū)與城市其他空間首先從市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)上實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧省棚改新區(qū)新建道路面積291萬平方米，鋪設(shè)供水管線438公里、排水管線774公里、煤氣管線301公里，新開公交線路111公里。

優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施配套，完善城市基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，是遼寧棚戶區(qū)改造中另一重要舉措。遼寧各市堅(jiān)持“棚戶區(qū)改造到哪里，基本公共服務(wù) (社區(qū)醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園、商業(yè)設(shè)施等)隨之延伸到哪里”，在建設(shè)棚戶區(qū)回遷安置樓房的同時(shí)，同步建設(shè)市政公用設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文體、社區(qū)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、行政管理等配套設(shè)施。阜新市提出了“社區(qū)十分鐘服務(wù)圈”的棚戶區(qū)改造理念，堅(jiān)持“為民、便民、利民”的思想，以生活、衛(wèi)生、文體和平安服務(wù)等為重點(diǎn)內(nèi)容，在每個(gè)棚改新區(qū)組建社區(qū)服務(wù)站、辦公室、活動(dòng)室、警務(wù)室和醫(yī)務(wù)室等“一站四室”，居民可在步行十分鐘內(nèi)接觸到家政、餐飲、醫(yī)療、文體活動(dòng)、治安保衛(wèi)、民事調(diào)解等各種生活服務(wù)。

(四)集約利用城市空間資源，努力明晰城市空間職能

棚戶區(qū)是對(duì)城市土地的粗放型利用。在棚戶區(qū)改造中，遼寧省各城市利用市場(chǎng)機(jī)制和手段，努力盤活存量土地，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，集約利用土地等各種資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2004年底，遼寧省棚戶區(qū)占地面積近135平方公里。棚戶區(qū)改造騰空土地130多平方公里，其中的大部分 (約90平方公里)用于棚戶區(qū)改造 (包括棚改住宅用地和棚改基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地)，剩余的40多平方公里土地變更為其他用途，或者成為工業(yè)用地，或者是商品住宅用地，或者是商服用地。本溪市騰空土地90公頃，其中40公頃改造成工業(yè)用地。撫順市棚戶區(qū)改造騰空土地491.8公頃，其中的20.37公頃建設(shè)了新?lián)崛A山、望花河西和東溝精細(xì)化工三個(gè)工業(yè)園區(qū)。

明晰城市空間功能，改變“廠居混雜”的空間格局。遼寧省各市根據(jù)自身實(shí)際，遵循城市總體規(guī)劃，結(jié)合棚戶區(qū)改造，合理劃分、進(jìn)一步明晰城市的空間功能。城市總體規(guī)劃中工礦區(qū)和商務(wù)區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)居民遷移到居住區(qū)內(nèi)，堅(jiān)持鄰近異地安置;同時(shí)，規(guī)劃居住區(qū)內(nèi)的廠礦、商業(yè)企業(yè)等遷到相關(guān)功能區(qū)。本溪市在棚戶區(qū)改造過程中，外遷107戶企業(yè)，涉及職工1.2萬人。一些企業(yè) (如三紡廠)通過搬遷，既實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品升級(jí)和設(shè)備更新，又解決了職工安置遺留的部分歷史問題。此外，本溪市抓住棚戶區(qū)改造契機(jī)，把棚戶區(qū)改造與新區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，在新區(qū)新建了60多萬平方米回遷樓，使數(shù)萬人口流向新城區(qū)，加速了“城市東進(jìn)”。

五、經(jīng)驗(yàn)啟示與需要進(jìn)一步關(guān)注的問題

遼寧省的棚戶區(qū)改造實(shí)踐探索了一條打破貧困的空間聚集、集約利用城市土地資源、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提高城市承載力和拓展城市發(fā)展空間之路，為其他城市的貧民住區(qū)改造提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安置，集約利用城市的土地資源

通過統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，把棚戶區(qū)改造計(jì)劃置于城市發(fā)展的總體規(guī)劃之中，并與城市的各項(xiàng)詳細(xì)規(guī)劃相銜接，特別是努力通過城市總體規(guī)劃稀釋貧困的空間聚集。這樣既可以保證棚戶區(qū)改造的科學(xué)性、合理性，又可以使得棚戶區(qū)改造有法可依、有章可循。棚戶區(qū)的撤并整合，能夠使零星的土地更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，獲取規(guī)模收益。“整拆整建”、提高建筑容積率的措施，集約利用了城市有限的土地資源，在很大程度上解決了城市發(fā)展所面臨的土地資源稀缺和空間不足的問題，進(jìn)一步提高了城市的承載力。

2.堅(jiān)持集散有序、合理布局，打破城市的空間分割，促進(jìn)城市的空間協(xié)調(diào)與和諧

棚戶區(qū)居民的安置既涉及居民的切身利益，又關(guān)系到城市的居住空間結(jié)構(gòu)。須避免貧困階層的空間聚集，堅(jiān)持有序集散、合理布局。整體分散的措施打破了城市的空間分割，優(yōu)化了城市住房結(jié)構(gòu)布局，有利于促進(jìn)城市不同收入群體間的溝通、交流與融合。局部集中的措施遵循了住房市場(chǎng)的基本規(guī)律，減少了棚戶區(qū)改造的阻力。

3.堅(jiān)持無縫對(duì)接、同步建設(shè)，把棚改與公共配套設(shè)施建設(shè)相統(tǒng)一

棚戶區(qū)的改造，需要“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”，特別是應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套完善與住房升級(jí)改造結(jié)合起來，在棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)建設(shè)一部分社區(qū)、醫(yī)療、物業(yè)及商業(yè)用房，保障棚改小區(qū)建成后功能完整，確?；竟卜?wù)的均等化，特別是確保居民居住條件和居住環(huán)境的長(zhǎng)期不落后。這有利于基本公共服務(wù)的均等化，使棚戶區(qū)與城市其他空間首先從市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)上實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，從物質(zhì)條件上改變城市分割的局面，提高城市的空間承載力。

4.堅(jiān)持立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、內(nèi)優(yōu)外拓，把棚戶區(qū)改造與城市空間布局優(yōu)化相結(jié)合

棚戶區(qū)改造要適應(yīng)城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，堅(jiān)持集約利用空間資源、優(yōu)化城市各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的空間布局，提高城市的承載力，為城市的未來發(fā)展提供充足的空間載體?！罢鹫ā薄⑻岣呓ㄖ莘e率的舉措，既能集約利用城市有限的土地資源，又能在很大程度上解決城市發(fā)展所面臨的土地資源稀缺和空間不足的問題，進(jìn)一步提高城市的承載力。另外，把棚戶區(qū)改造納入到城市總體規(guī)劃，按照城市的功能規(guī)劃改造棚戶區(qū)，能夠改變“廠 (礦)混雜”的城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局，使城市的空間功能更加明晰，城市的土地利用更加合理。

5.需進(jìn)一步關(guān)注的問題

貧困聚集會(huì)造成城市的空間分割。遼寧省在棚戶區(qū)改造過程中，積極探索打破貧困空間聚集的措施與途徑是在城市總體規(guī)劃的框架下，科學(xué)合理地選擇棚戶區(qū)居民的安置區(qū)，通過政府和市場(chǎng)兩種手段優(yōu)化城市的居住空間，稀釋貧困的空間聚集。但是，在具體實(shí)施過程中，為便于操作，許多城市的棚戶區(qū)居民多為集中安置，隨著時(shí)間的演化，成片的棚戶新區(qū)如何才能不再淪為新貧民區(qū)、城市的孤島?換句話說，后棚改時(shí)期的舉措不夠。此外，如何有效地把握好棚戶居民安置聚集與分散的最佳平衡點(diǎn)，是一個(gè)值得深入討論的話題。

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