孫 昊

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、我國建立存款保險制度的必要性分析

(1)客觀上需要建立存款保險制度。全額存款保險制度之所以會導(dǎo)致一系列問題，例如道德風(fēng)險①和逆向選擇②等，是因為當(dāng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時，全部風(fēng)險都由國家承擔(dān)，這就造成了市場法則對金融機(jī)構(gòu)的約束作用無法得到充分發(fā)揮，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)根本不愿意控制或降低其運(yùn)營風(fēng)險，不利于其提升資產(chǎn)運(yùn)營的質(zhì)量和效率。此外，諸多風(fēng)險因素不斷積累會產(chǎn)生疊加效應(yīng)，甚至可能對整個銀行體系的穩(wěn)定性產(chǎn)生負(fù)面影響。伴隨著我國金融體制改革的不斷推進(jìn)，隨之而來的是金融市場化程度的逐步提高，與此同時某些不利因素也在集聚——金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險也不斷增大。存款保險制度已經(jīng)在某些國家實施了很多年，從這些國家的經(jīng)驗中可以看出，存款保險制度的構(gòu)建與實行不僅對保護(hù)存款人利益來說是明智之舉，而且能夠進(jìn)一步激發(fā)國內(nèi)金融體系的活力與創(chuàng)新力，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。

(2)建立相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的呼聲。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。我國國內(nèi)的實際情況是:迄今為止，金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制在我國尚未形成。在我國，政府承擔(dān)了金融機(jī)構(gòu)的倒閉所帶來的所有風(fēng)險，這種現(xiàn)狀給監(jiān)管當(dāng)局執(zhí)行任務(wù)造成了巨大障礙，因為在完善的退出機(jī)制缺失的情況下，對于經(jīng)營狀況嚴(yán)重惡化的金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管當(dāng)局很難提出有效的解決方案。這在一定程度上也間接促使了金融機(jī)構(gòu)為了獲得高額利潤，不怕承擔(dān)高風(fēng)險。國外的實踐表明，存款保險制度能夠在保證金融體系高效率運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，同時保持市場退出機(jī)制的有效性;能夠在個別機(jī)構(gòu)發(fā)生嚴(yán)重的財務(wù)困境而不得不退出市場時，給予存款人一定程度的保障，降低其存款損失，從而避免銀行擠兌浪潮的發(fā)生。因此，建立切實可行的存款保險制度是形成完善的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制的前提［1］。

(3)建立并實施行之有效的存款保險制度。有助于提高國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的效率和競爭力，夯實我國金融體系改革的基礎(chǔ)。自我國加入世貿(mào)組織以后，外資銀行分支機(jī)構(gòu)大批量地入駐國內(nèi)，加劇了我國金融市場的競爭，“鯰魚效應(yīng)”逐步顯現(xiàn)。這雖然有利于減輕我國銀行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，但國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在此背景下建立并實施存款保險制度，將有助于加強(qiáng)、完善國內(nèi)的金融監(jiān)管，消除股份制銀行與國有銀行間的地位不平等，促使各個金融機(jī)構(gòu)開展公平競爭，提高我國金融機(jī)構(gòu)的活力，創(chuàng)造良好的金融環(huán)境［2］。

二、顯性存款保險制度與隱性存款保險制度之間的抉擇

顯性存款保險制度是指一個國家或地區(qū)為了給特定銀行提供存款保險，而依法設(shè)立專門的存款保險機(jī)構(gòu)的一種法律制度，該機(jī)構(gòu)的宗旨是維護(hù)存款人的利益并維持該國家或地區(qū)的金融穩(wěn)定。

隱性存款保險制度是指雖然沒有設(shè)立正式的保險機(jī)構(gòu)為銀行提供存款保險，但在銀行破產(chǎn)時，政府會出臺某些特殊政策以達(dá)到保護(hù)存款人利益的目的。

國家將在顯性或隱性的存款保險制度中擇優(yōu)選擇。顯性的存款保險制度代表了國家對該國銀行業(yè)的支持，因為這傳達(dá)了對潛在的銀行擠兌和保護(hù)銀行儲戶的關(guān)注，同時也承認(rèn)了確保政府行為透明的重要性。在顯性的存款保險制度缺失的情況下，銀行擠兌的威脅將無處不在。因此，銀行將無法全額返還所有儲戶的資金。除了在發(fā)生銀行破產(chǎn)的情況下保障儲戶的知情權(quán)，維護(hù)金融穩(wěn)定外，顯性存款保險制度還擁有很多其他優(yōu)勢。顯性的存款保險制度是基于規(guī)則設(shè)立的，這些規(guī)則減輕了政府的負(fù)擔(dān)，降低了存款保險機(jī)構(gòu)武斷決策的可能性。

筆者認(rèn)為顯性存款保險制度更加符合我國的國情，理由如下:我國一直堅持實施的隱性存款保險制度已經(jīng)無法滿足金融市場在運(yùn)行過程中產(chǎn)生的新需求，已經(jīng)無法促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此建立并實施行之有效的顯性存款保險制度是迫在眉睫的任務(wù)。(1)從公平角度來說，各個銀行應(yīng)當(dāng)自己承擔(dān)銀行系統(tǒng)的風(fēng)險，而不應(yīng)當(dāng)將這種風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給廣大民眾;(2)如果繼續(xù)堅持實施隱性存款保險制度，那么在銀行業(yè)內(nèi)建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制將是不可能完成的任務(wù)，實現(xiàn)金融業(yè)的市場化，提高金融業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率也將是鏡中月、水中花。

三、構(gòu)建合理的顯性存款保險制度

存款保險制度的制度目標(biāo)和結(jié)果必須是相互兼容的。建立存款保險制度的首要任務(wù)是制定者決定該制度的目標(biāo)。國家的經(jīng)濟(jì)水平，當(dāng)前的財政和貨幣政策，銀行系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、監(jiān)管和規(guī)則體系以及國家的會計和報告制度等都是必須要考慮的。此外，存款保險制度的組織架構(gòu)對于政策制定者來說是另一項重大挑戰(zhàn)。在某種程度上，存款保險制度的組織架構(gòu)能夠促進(jìn)其與其他政府機(jī)構(gòu)在組織和政策上相互分離，這可能會減少潛在的沖突。

只有當(dāng)具體國情與制度目標(biāo)，制度特征與制度目標(biāo)二者同時協(xié)調(diào)一致時，才能夠建立起穩(wěn)定、高效的存款保險制度。下文將從成員、適用范圍、資金、公眾意識、破產(chǎn)解決方案和儲戶賠償?shù)冉嵌戎胤治龃婵畋ｋU制度的構(gòu)建。

(一)成員。存款保險制度的成員標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)確保其能夠在持續(xù)經(jīng)營的基礎(chǔ)上有效運(yùn)轉(zhuǎn)。對相關(guān)機(jī)構(gòu)吸收存款和接受監(jiān)管的情況進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估，是決定存款保險制度的成員組成的前提條件。將存款保險機(jī)構(gòu)的潛在風(fēng)險控制在合理范圍內(nèi)是相當(dāng)有必要的。應(yīng)當(dāng)制定明確的規(guī)則，成員有義務(wù)避免逆向選擇的問題。如果成員不負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)，那么相對較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)很可能避開該制度，相對較弱的機(jī)構(gòu)則會加入進(jìn)來。結(jié)果就使該制度的資金不夠多元化，存在很大缺口以至于不能實現(xiàn)其目標(biāo)。

(二)適用范圍。維持合理的平衡是確立存款保險制度適用范圍的關(guān)鍵。適用范圍應(yīng)當(dāng)能夠有效防止銀行擠兌危機(jī)的發(fā)生，但又不會妨礙市場秩序發(fā)揮功效。許多制度都列舉了某些特定的存款，一般情況下這類存款都是由財務(wù)狀況穩(wěn)定的銀行所持有的。一旦確定了適用范圍，存款保險制度的適用等級也將隨之確立。對于控制道德風(fēng)險來說，考慮適用等級與其他機(jī)制效能之間的關(guān)系顯得格外重要。

(三)資金。合理、完備的出資是充分發(fā)揮存款保險制度的效用，維系公眾信任的基礎(chǔ)之一。有必要建立一個獨(dú)立的基金，這樣貨幣就可以在需要的時候充分發(fā)揮作用，但條件是保險費(fèi)用能夠反映潛在的損失和其他保險成本之間的關(guān)系。建立一個僅僅依靠保險機(jī)構(gòu)支付的保費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)立的基金不僅有助于激勵這些機(jī)構(gòu)審查存款保險業(yè)務(wù)，而且有利于維護(hù)行業(yè)自律。如果缺少相應(yīng)的存款保險基金，那么在為了實現(xiàn)存款保險制度的目標(biāo)而需要獲得資金時，就會出現(xiàn)政策性的障礙［3］。

(四)公眾意識。社會公眾的充分了解、認(rèn)知，是存款保險制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要因素。經(jīng)驗表明，定期宣傳存款保險制度的特征有助于維護(hù)、加強(qiáng)存款保險制度的公信力。當(dāng)存款保險制度被設(shè)計好之后，公眾意識項目應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)若干目標(biāo)，其中包括宣傳與存款保險制度相關(guān)的信息。例如，在銀行破產(chǎn)的情況下，該項目可以宣傳包括索賠申請指導(dǎo)等在內(nèi)的重要信息。其次，為了使公眾可以獲得信息，關(guān)注銀行職員是至關(guān)重要的，因為他們是向公眾提供存款保險信息的重要渠道。向公眾傳播的途徑包括向?qū)W校提供教育模板，由保險機(jī)構(gòu)分發(fā)宣傳冊，電視廣告活動以及交互式網(wǎng)絡(luò)項目。

(五)破產(chǎn)解決方案。及時、迅速地解決金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問題有利于維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，提升公眾對銀行業(yè)的信心，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)流動性。解決銀行破產(chǎn)問題包括處置破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)，償還存款人及其他債權(quán)人的索賠。為了最大程度上避免銀行破產(chǎn)程序的中斷，必須迅速、有效地處置銀行資產(chǎn)。為了最終確定銀行破產(chǎn)的成本，評估解決方案的效用，我國還需要制定配套的政策或設(shè)計特定程序來評估破產(chǎn)的成本，這將有助于增加存款保險制度的透明度和可說明性。此外，一個有效的會計系統(tǒng)也是非常重要的，這個系統(tǒng)必須能夠準(zhǔn)確地記錄在處置破產(chǎn)銀行、賠償債權(quán)人的過程中發(fā)生的各種支出。最后，應(yīng)當(dāng)注意的是，在設(shè)計我國存款保險制度時還應(yīng)當(dāng)設(shè)計一個法律程序或行政程序，該程序能夠完全終止所有尚存的責(zé)任，并在法律上對破產(chǎn)程序進(jìn)行終結(jié)。

(六)儲戶賠償。當(dāng)一個保險機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時，存款保險機(jī)構(gòu)必須為公眾提供保險基金來源，以維持公眾對銀行體系的信心。所有存款保險制度的基本功能都是及時賠償儲戶的損失，否則他們將在金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)中損失慘重。設(shè)計賠償程序時必須考慮大量因素，這些因素可能會涉及到法律和金融問題以及行政實踐，這將有利于實現(xiàn)存款保險制度的賠償功能。與此同時，儲戶也需要了解存款保險制度的覆蓋范圍，存款保險機(jī)構(gòu)在何時、何種條件下會啟動賠償程序以及存款保險機(jī)構(gòu)需要足夠的資金來履行其義務(wù)。

隨著經(jīng)濟(jì)和金融全球化的不斷發(fā)展，一國面臨的金融風(fēng)險將與日俱增，存款保險制度不僅能夠保護(hù)存款人的利益、維護(hù)金融穩(wěn)定，更有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。然而，與其他安全網(wǎng)的組成部分一樣，存款保險制度也有其自身的缺陷，例如:潛在的道德風(fēng)險，資源分配不當(dāng)，過度的監(jiān)管負(fù)擔(dān)等。這些問題對存款保險制度的設(shè)計者提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，要求其必須精準(zhǔn)地平衡好各方權(quán)益，設(shè)計出與我國國情相適應(yīng)的制度。

注 釋:

① 存款保險制度中的“道德風(fēng)險”是指指存款人、投保機(jī)構(gòu)、存款保險管理機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管者為追求自身利益最大化，不惜以存款保險機(jī)構(gòu)和存款人的損失為代價，以更高的風(fēng)險決策追求最大收益并且最大限度地減小自身的損失，以致發(fā)生銀行倒閉的可能性。

② 存款保險制度中的“逆向選擇”是指在某一既定的存款保險費(fèi)率水平，經(jīng)營能力較差的銀行可能會積極參保;而經(jīng)營能力較強(qiáng)的銀行由于能夠抵抗更大的風(fēng)險，可能不會接受這一費(fèi)率而拒絕參保。因此參保的銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營能力就會越來越差，賠償概率也就越來越大，存款保險機(jī)構(gòu)進(jìn)而不得不提高費(fèi)率，最終形成惡性循環(huán)。

［1］沈福喜．存款保險制度研究［D］．長沙:中南大學(xué)，2001．

［2］周 礎(chǔ)．存款保險制度法律研究［D］．北京:中國政法大學(xué)，2005．

［3］曾慶斌，盧少輝．存款保險基金:國際比較及中國的選擇［J］．福建論壇:人文社會科學(xué)版，2006(3)．