王繼軍，王士亨

(1.山西大學(xué) 法學(xué)院，山西太原 030006;2.山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006)

“文化大革命”結(jié)束恢復(fù)人民代表大會(huì)制度后，我國立法工作面臨和解決的問題主要是無法可依，達(dá)到的目的僅僅是依法辦事。在我國社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步確立，依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家背景下的今天，立法工作所面臨的和解決的問題已不僅僅是有法可依、依法辦事的問題，而是要解決治國理政①法治國家與法治中國的區(qū)別，法治國家在于治權(quán)，而法治中國，是對(duì)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面法治化。的方略問題。因此，立法工作的科學(xué)化不僅對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)性，而且具有未來性和全局性。正是有基于此，2013年5月24日中共山西省委常委會(huì)通過的《關(guān)于深化法治山西建設(shè)的意見》將科學(xué)立法放在了法治山西建設(shè)總體思路的核心位置，并提出了“著力推進(jìn)科學(xué)立法，切實(shí)提高地方立法科學(xué)化、民主化水平”的具體任務(wù)。開展對(duì)山西省地方立法科學(xué)化問題的研究，對(duì)于促進(jìn)山西省政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)以及法治建設(shè)均具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

回顧山西省的地方立法包括政府立法，經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從少到多、從粗到細(xì)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展過程［1］，這些立法工作保障了山西省政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的順利進(jìn)行，促進(jìn)了山西省改革開放的發(fā)展。但用發(fā)展的眼光看，山西省的這些立法工作與法治國家、法治山西的建設(shè)還存在一定的差距，與山西省政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展的實(shí)際脫節(jié)。筆者以第三人的身份觀察，山西省的地方立法存在以下問題，通過對(duì)這些問題進(jìn)行分析研究，力求能夠?yàn)樘嵘轿魇〉胤搅⒎茖W(xué)化水平提供有價(jià)值的參考意見。

一 執(zhí)行性法規(guī)與自主性、先行性、補(bǔ)充性、實(shí)驗(yàn)性立法的比例問題

地方立法原則與國務(wù)院制定行政法規(guī)的“根據(jù)原則”是不同的。《憲法》100條和《立法法》63條規(guī)定，地方性立法應(yīng)遵循“不抵觸原則”，即根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在與憲法和法律不抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。當(dāng)然為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，地方立法機(jī)關(guān)也可以根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定。從山西省的地方立法情況來看，執(zhí)行性法規(guī)多于補(bǔ)充性、自主性、先行性、實(shí)驗(yàn)性立法。例如2012年山西省人大常委會(huì)通過的《山西省公路條例》、《山西省就業(yè)促進(jìn)條例》、《山西省節(jié)約用水條例》、《山西省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理辦法》、《山西省氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)條例》、《山西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》、《山西省安全技術(shù)防范條例》、《山西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》、《山西省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》等地方性立法除《山西省安全技術(shù)防范條例》沒有上位法外，其它8個(gè)地方法規(guī)均有相關(guān)的上位法，甚至有國務(wù)院的相關(guān)行政法規(guī)。這些有上位法和國務(wù)院行政法規(guī)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序，完全可以用政府規(guī)章加以調(diào)整落實(shí)，以地方立法的形式再次調(diào)整是立法資源的浪費(fèi)。

山西省目前正處于轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展戰(zhàn)略和綜改實(shí)驗(yàn)的關(guān)鍵時(shí)期，“轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展”是山西省改革開放30年來最大的一次全面科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略行動(dòng)，通過轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)，不僅可以使山西省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展迅速擺脫落后的局面，而且可以為山西省今后科學(xué)、持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展，奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，“綜改試驗(yàn)”是國務(wù)院第一次從國家層面上，賦予了山西在經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)建設(shè)中“先行先試”的權(quán)力。所有這些關(guān)系到山西省發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，急需從立法層面上出臺(tái)一批具有先行性、自主性、補(bǔ)充性、實(shí)驗(yàn)性的地方立法。但是，山西省的地方立法卻過多地集中在執(zhí)行性的地方立法上，執(zhí)行性法規(guī)多于補(bǔ)充性、自主性、先行性、實(shí)驗(yàn)性立法，造成立法資源的浪費(fèi)，顯然是不科學(xué)的。

二 禁止、限制型法規(guī)和規(guī)范與引領(lǐng)型、促進(jìn)型法規(guī)和規(guī)范的比重問題

長(zhǎng)期以來，傳統(tǒng)法律規(guī)范被作為一種“定分止?fàn)帯钡墓ぞ?，一般是通過禁止、限制、制裁性規(guī)范實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的調(diào)整和保護(hù)，因此法律規(guī)范絕大多數(shù)為禁止、限制型法律規(guī)范。但是，現(xiàn)代法治中的法律規(guī)范除了具有禁止、限制以及對(duì)違法行為的懲罰、制裁功能外，它本身還具有重要的引導(dǎo)和促進(jìn)功能。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，立法作用的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。當(dāng)前，隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的不斷發(fā)展，法的調(diào)整對(duì)象和功能正在發(fā)生變化，法律不僅要維護(hù)和保障社會(huì)秩序，而且要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這要求法律成為一種積極管理、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的手段。這一要求反映在法律規(guī)范體系中就是要制定相應(yīng)的引領(lǐng)型和促進(jìn)型法規(guī)，由單純約束主體的消極行為，發(fā)展到激發(fā)主體的積極行為，使人們由被動(dòng)的接受控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極地參與發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序發(fā)展的引領(lǐng)和促進(jìn)作用。以現(xiàn)代法律部門經(jīng)濟(jì)法為例，其就是通過獎(jiǎng)勵(lì)、免責(zé)等規(guī)范，激勵(lì)個(gè)體合法行為的發(fā)生、變更、消滅，引導(dǎo)形成積極的法律秩序。如:將科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃確定為法規(guī);對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)政府可以對(duì)企業(yè)貸款貼息;對(duì)大學(xué)生自主就業(yè)可以減免稅收;在實(shí)施的改革創(chuàng)新，未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，且未牟取私利的部門和個(gè)人，在績(jī)效考核中不作負(fù)面評(píng)價(jià)，不追究行政責(zé)任以及其他法律責(zé)任等等。因此，引領(lǐng)型和促進(jìn)型法規(guī)的制定，不僅是法律規(guī)范的極大進(jìn)步，也是社會(huì)文明進(jìn)步的體現(xiàn)。

就地方立法而言，為適應(yīng)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，應(yīng)不斷加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，通過提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性，進(jìn)一步發(fā)揮立法對(duì)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。［2］從山西省的地方立法情況來看，引領(lǐng)型和促進(jìn)型的法規(guī)和規(guī)范數(shù)量明顯不足。在2011至2012年山西省人大通過的19項(xiàng)地方性法規(guī)中，①來自山西人大網(wǎng):http://www.sxpc.gov.cnl。屬于引領(lǐng)型和促進(jìn)型法規(guī)的僅有《山西省就業(yè)促進(jìn)條例》、《山西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》、《山西省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》、《山西省節(jié)約能源條例》等4項(xiàng)，專門規(guī)定激勵(lì)措施的僅有《山西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》和《山西省節(jié)約能源條例》2項(xiàng)，其數(shù)量和質(zhì)量均不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。當(dāng)前，要成功實(shí)現(xiàn)山西省的轉(zhuǎn)型跨越式發(fā)展，關(guān)鍵在于社會(huì)主體的積極性、創(chuàng)造性和潛能問題，而社會(huì)主體的積極性、創(chuàng)造性和潛能的發(fā)揮，主要是靠制度來激發(fā)和保持的。因此，在山西省的地方立法中，無論是哪一領(lǐng)域的立法，在法規(guī)的整體性和具體條文的規(guī)定上，都應(yīng)注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和促進(jìn)功能，增加引領(lǐng)型和促進(jìn)型法規(guī)和規(guī)范的比重，積極引導(dǎo)社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

制定引領(lǐng)型和促進(jìn)型的法規(guī)或規(guī)范，發(fā)揮地方立法對(duì)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，需要注意以下兩個(gè)方面的問題:

首先，要增強(qiáng)地方立法的針對(duì)性。地方立法項(xiàng)目的提出，要立足于本地區(qū)的傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)及發(fā)展，體現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化建設(shè)的實(shí)際需要。當(dāng)前，山西省正處于轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，如何實(shí)現(xiàn)一個(gè)能源大省的發(fā)展轉(zhuǎn)型跨越，是山西省最現(xiàn)實(shí)最緊迫的課題，也是山西實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵所在。以資源轉(zhuǎn)型為例，山西省確立了“以煤為基，多元發(fā)展”的戰(zhàn)略，因此，如何通過制定地方性法規(guī)，合理開發(fā)煤炭資源，科學(xué)調(diào)整山西省煤炭產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，已成為山西省地方立法工作面臨的重要任務(wù)。而從實(shí)際情況來看，近三年的山西省地方立法中，僅有《山西省循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》和《山西省節(jié)約能源條例》與資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)，真正針對(duì)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的地方法規(guī)尚屬空白。從這一層面上來說，地方立法對(duì)山西省資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的引領(lǐng)和促進(jìn)作用沒有得到有效發(fā)揮。

其次，要增強(qiáng)地方立法制度設(shè)計(jì)的前瞻性。法規(guī)的穩(wěn)定性、滯后性與社會(huì)快速發(fā)展的變化總是存在一定的矛盾，因此，立法一方面不能脫離實(shí)際，另一方面，也要從已有的關(guān)于改革和社會(huì)發(fā)展的預(yù)測(cè)出發(fā)，進(jìn)行前瞻性立法。就地方立法而言，要深入分析改革發(fā)展中的突出問題，適度超前立法，通過制度設(shè)計(jì)的前瞻和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)立法與社會(huì)發(fā)展和整個(gè)法律體系的協(xié)調(diào)，這是發(fā)揮地方立法社會(huì)效果的必要條件，也是制定引領(lǐng)型和促進(jìn)型法規(guī)的意義所在。從山西省的情況來看，轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展戰(zhàn)略提出要實(shí)現(xiàn)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的跨越、對(duì)外開放的跨越、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的跨越、城鎮(zhèn)化的跨越等戰(zhàn)略目標(biāo)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要地方立法的引領(lǐng)和促進(jìn)。在進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，一方面要把改革發(fā)展中的成功經(jīng)驗(yàn)用法規(guī)形式固定下來，用以解決現(xiàn)實(shí)問題，為轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展提供可靠的法制保障;另一方面要增強(qiáng)法規(guī)的前瞻性，鼓勵(lì)先行立法，根據(jù)山西省轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的需要，對(duì)應(yīng)屬法律或行政法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)在還未有法律或行政法規(guī)制定時(shí)先制定地方性法規(guī)，把法規(guī)的“定”和改革的“變”有機(jī)結(jié)合起來，積極引領(lǐng)促進(jìn)社會(huì)關(guān)系發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步。以山西省文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展為例，山西省是文化資源大省，文化產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的支柱產(chǎn)業(yè)。但從山西省地方立法來看，立法滯后，結(jié)合實(shí)際的創(chuàng)新不足，是目前山西省文化產(chǎn)業(yè)法制環(huán)境建設(shè)面臨的主要問題。具體而言，從立法層級(jí)上看，缺乏省一級(jí)層面針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的地方性法規(guī)，僅有的《山西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》也是其上位法《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》的補(bǔ)充性立法。從立法內(nèi)容上看，《山西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》僅有部分內(nèi)容涉及文化產(chǎn)業(yè)。雖有個(gè)別地市制定了促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)，如《太原市促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，但就全省而言，類似《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》的地方法規(guī)尚未制定，對(duì)支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政、金融、稅收、土地等政策措施的運(yùn)用缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)定，未能就解決山西文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的特殊矛盾和突出問題進(jìn)行前瞻性立法。這使得山西省地方立法對(duì)文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的引領(lǐng)和促進(jìn)作用明顯不足。

三 地方立法與改革創(chuàng)新的平衡問題

在轉(zhuǎn)型發(fā)展的社會(huì)背景下，正確處理地方立法和改革創(chuàng)新的關(guān)系，使地方立法能夠體現(xiàn)和適應(yīng)改革的要求，是當(dāng)前我國地方立法工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。處理好這一關(guān)系的核心是要平衡好改革創(chuàng)新與法律規(guī)范的關(guān)系，考量改革創(chuàng)新中會(huì)遇到哪些法律障礙，有哪些法律禁區(qū)，分析哪些可以突破，哪些目前暫時(shí)還不適宜逾越。就山西省的“綜改試驗(yàn)”而言，“綜改試驗(yàn)”的靈魂是先行先試，“先行先試”意味著要解放思想，在法無禁止的領(lǐng)域內(nèi)，改革創(chuàng)新，打破常規(guī)，進(jìn)行突破，而對(duì)于“先行先試”創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)和體制，需要立法加以固定。因此，地方立法在“先行先試”中具有十分重要的作用。不能視立法為“先行先試”的阻力，要視立法為助力。［3］通過地方先行立法為“先行先試”提供法治保障。具體而言，在山西省地方先行立法的過程中，需要注意以下兩個(gè)方面的問題:

首先，地方立法的創(chuàng)新性應(yīng)以法制統(tǒng)一為前提，堅(jiān)持法律優(yōu)先和法律保留原則，不得與憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文內(nèi)容和基本原則相抵觸，只有遵從這樣的要求，地方立法主體才可以在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，制定地方性法規(guī)。要始終堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)依法進(jìn)行改革創(chuàng)新，保障改革創(chuàng)新措施按照法定的權(quán)限和程序順利出臺(tái)，使創(chuàng)新有著堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)和法制支撐。以山西省的煤炭資源整合和煤礦企業(yè)兼并重組為例，雖然在國家層面沒有資源整合的正式法律，但整個(gè)工作堅(jiān)持依法進(jìn)行，在依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《公司法》、《合同法》等國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，山西省先后出臺(tái)了50余項(xiàng)規(guī)范性文件，充分體現(xiàn)了依法推進(jìn)改革創(chuàng)新的精神。

其次，基于地方立法先行性和創(chuàng)設(shè)性的特征，山西省可以通過地方先行立法的形式，在不與國家法律、法規(guī)抵觸的前提下，解決地方迫切需要解決的問題，為“先行先試”提供立法保證。在這一過程中，對(duì)國家法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的領(lǐng)域，可以依據(jù)法律原則和價(jià)值要求，大膽創(chuàng)新，進(jìn)行地方先行立法，這樣既可以體現(xiàn)對(duì)國家立法的補(bǔ)充完善，又可以對(duì)轉(zhuǎn)型綜改中的制度選擇進(jìn)行試驗(yàn)。在先行立法中，對(duì)私權(quán)領(lǐng)域，應(yīng)奉行“法無禁止即可為”，在法律法規(guī)沒有禁止和限制的前提下，盡可能拓寬社會(huì)主體參與改革創(chuàng)新的渠道;對(duì)公權(quán)則應(yīng)嚴(yán)格遵行“法無授權(quán)即禁止”，在法律具體規(guī)定、法律原則和價(jià)值的約束下推進(jìn)改革創(chuàng)新。

同時(shí)需要注意的是進(jìn)行地方先行立法要“體現(xiàn)地方特色”我們的地方立法要有較強(qiáng)的針對(duì)性，注意解決山西省突出而國家立法沒有或不宜解決的問題，把制定地方先行性法規(guī)同解決本地實(shí)際問題結(jié)合起來。如山西省的排污權(quán)交易制度，山西省在全國范圍內(nèi)率先頒布了關(guān)于排污權(quán)交易的相關(guān)地方規(guī)章，以超前性立法行為成為地方立法的先例，這體現(xiàn)了改革試點(diǎn)中地方立法的創(chuàng)新精神。

綜上所述，在山西省轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的進(jìn)程中，合法和創(chuàng)新應(yīng)成為地方立法兩項(xiàng)必備的品質(zhì)。在實(shí)踐中，既要杜絕地方立法盲目突破、與憲法和法律相抵觸;又要防止地方立法不求創(chuàng)新，只求穩(wěn)妥的消極保守傾向，要在法律框架內(nèi)大膽推進(jìn)改革創(chuàng)新，最終在合法與改革創(chuàng)新之間實(shí)現(xiàn)有所為有所不為的平衡理念。

四 提高立法質(zhì)量與公眾參與問題

提高地方立法質(zhì)量，公眾參與是不可或缺的重要因素。立法法第五條規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”黨的十八大報(bào)告將依法治國的理念擴(kuò)展到“完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑”的新高度。提出“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。就地方立法而言，公眾參與地方立法不僅從制度層面上可以對(duì)立法產(chǎn)生作用，從本質(zhì)上也是對(duì)立法權(quán)的約束、控制以及再分配。［4］衡量地方立法科學(xué)化水平，不僅要看立法技術(shù)水平的高低，還要看立法所體現(xiàn)的公平、正義的價(jià)值取向，因此只有經(jīng)過立法民主環(huán)節(jié)，才有可能制定出高質(zhì)量的法律法規(guī)。

提高地方立法的科學(xué)化水平，需要重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)階段公眾參與機(jī)制的形成:

(一)在法規(guī)立項(xiàng)階段的公眾參與

公眾往往是通過地方立法規(guī)劃的公開對(duì)法規(guī)立項(xiàng)有所了解，但單純以此來實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)地方立法立項(xiàng)的參與是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們需要的是建立一個(gè)經(jīng)常性的公眾參與法規(guī)立項(xiàng)的機(jī)制。［5］在實(shí)踐中，一些地方的立法機(jī)關(guān)在編制立法規(guī)劃、計(jì)劃過程中，為了使立法決策與本地改革發(fā)展決策相適應(yīng)，通過各種形式向社會(huì)廣泛征集立法項(xiàng)目建議。如山西省在2010年就曾公開向社會(huì)征集地方立法項(xiàng)目。但征集公眾的立法建議僅僅是實(shí)現(xiàn)公眾參與立法的第一步，立法機(jī)構(gòu)還需建立相應(yīng)的反饋機(jī)制，通過對(duì)公眾立法建議的整理分析，向社會(huì)公開立法建議的采納情況，對(duì)其中出現(xiàn)的問題定期回復(fù)，這樣才能形成良性互動(dòng)。在這一過程中可以考慮逐步建立征集立項(xiàng)建議的激勵(lì)機(jī)制，有選擇地給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)民眾參與地方立法的積極性，實(shí)現(xiàn)立法與民意的良性互動(dòng)。以《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)為例，該《辦法》建立了公眾參與立法意見的反饋制度，第十三條規(guī)定“地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)或者起草單位應(yīng)當(dāng)對(duì)征集到的公眾意見和建議歸類整理、分析研究，對(duì)科學(xué)、合理的意見建議，應(yīng)當(dāng)予以采納并作出回應(yīng)?！蓖瑫r(shí)公眾參與地方立法可以獲得一定的物質(zhì)補(bǔ)貼和表彰獎(jiǎng)勵(lì)，這種激勵(lì)制度增強(qiáng)了公眾參與立法的榮譽(yù)感和積極性。而反觀山西省的《地方立法條例》，僅是在第五條中規(guī)定:編制立法規(guī)劃和計(jì)劃，起草、審議、修改法規(guī)和規(guī)章草案，應(yīng)當(dāng)深入實(shí)際調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。在實(shí)踐中，雖然在公眾參與立法選項(xiàng)方面進(jìn)行了一些有益的探索，但尚未形成穩(wěn)定的制度機(jī)制。

(二)法規(guī)草案在起草階段的公眾參與

在法規(guī)起草階段，可以從兩個(gè)方面考慮民眾參與問題:

首先，就法規(guī)草案的起草而言，引入社會(huì)力量參與起草法規(guī)草案，是民眾參與地方立法的有益嘗試。目前，已有一些地方立法機(jī)構(gòu)對(duì)這一模式做出了積極的探索，如寧夏、遼寧、重慶等，這些嘗試有些取得了積極的效果，有的卻不盡如人意。通過對(duì)各地委托社會(huì)力量進(jìn)行法規(guī)起草嘗試的總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)，在委托立法的機(jī)制中，要優(yōu)化法規(guī)草案的起草質(zhì)量，首要的問題是委托對(duì)象的選擇。事實(shí)上，在地方立法中，之所以要引入社會(huì)力量起草法規(guī)草案，最主要的目的是避免部門利益和地方利益的不正當(dāng)干擾。因此，在選擇委托對(duì)象時(shí)，不僅要考慮委托對(duì)象的立法能力，還要關(guān)注委托對(duì)象的中立性。如何實(shí)現(xiàn)這一目的呢?2008年在廣東省人大十屆一次會(huì)議中，該省人大代表曾經(jīng)提出對(duì)立法起草工作進(jìn)行“招投標(biāo)”的設(shè)想，引起了廣泛爭(zhēng)議。對(duì)地方立法草案起草進(jìn)行招投標(biāo)可能稍顯超前，但從發(fā)展趨勢(shì)看，在引入社會(huì)力量進(jìn)行法規(guī)起草時(shí)形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制則是很有必要的。以《徐州市市區(qū)利用非商業(yè)用房從事經(jīng)營活動(dòng)若干規(guī)定(草案)》的起草為例，徐州市人大常委會(huì)就分別委托了中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院、徐州市中級(jí)人民法院研究室、江蘇盛儀律師事務(wù)所進(jìn)行草案的起草工作，通過競(jìng)爭(zhēng)比較，選擇最佳的法規(guī)草案文本，盡可能提高立法質(zhì)量。山西省《地方立法條例》第十四條也規(guī)定:列入立法計(jì)劃的法規(guī)項(xiàng)目，按照法規(guī)的性質(zhì)和內(nèi)容，由提案人負(fù)責(zé)組織起草。提案人可以委托有關(guān)組織、專家、學(xué)者起草法規(guī)。在實(shí)踐中應(yīng)該借鑒其他地市的做法，對(duì)山西省地方立法中的委托立法問題做出更為具體和更具可操作性的規(guī)定。

其次，就法規(guī)草案的征求意見而言，這是最主要的體現(xiàn)民眾參與立法的階段。前文所說的委托立法固然是民眾參與地方立法的一種方式，但那畢竟是少數(shù)人的參與。要解決大多數(shù)公眾參與的問題，應(yīng)通過一定的方式，廣泛聽取公眾的意見和建議。我國《立法法》規(guī)定，對(duì)重要的法律案，可以將法律草案公布，征求意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。就公眾參與立法的形式而言，在目前的地方性法規(guī)中，《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)作了較為全面的規(guī)定，該《辦法》從兩個(gè)方面明確了公眾參與地方立法的機(jī)制:

一是對(duì)公眾參與地方立法的方式作了規(guī)定，公眾可通過提交立法建議、委托起草法規(guī)草案、信函、傳真、電子郵件、電話、面談、參加相關(guān)會(huì)議等形式，表達(dá)立法意愿，提出具體的意見和建議。

二是對(duì)地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)或者起草單位組織公眾參與立法會(huì)議的規(guī)則和程序作了規(guī)定。

從目前各地的實(shí)踐來看，立法聽證會(huì)是公眾參與立法常用的一種方式。從1999年開始，一些地方的立法機(jī)構(gòu)在制定地方性法規(guī)過程中，就已經(jīng)開始嘗試舉行向社會(huì)公開的立法聽證會(huì)，聽取公眾對(duì)法規(guī)草案的意見?！读⒎ǚā奉C布后，浙江省人大于2000年4月率先制定了立法聽證會(huì)規(guī)則。此后，安徽、上海、河南、四川、鄭州等省市立法機(jī)構(gòu)先后制定了立法聽證規(guī)則。這些立法聽證規(guī)則對(duì)立法聽證的范圍、時(shí)機(jī)、聽證機(jī)構(gòu)的組成、參加人員、基本程序、效力等問題作出了規(guī)定，為各地立法機(jī)構(gòu)制定立法聽證規(guī)則提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。而反觀山西省，這方面工作起步較晚，直到2009年，作為省會(huì)城市的太原才提出要嘗試立法聽證制度。而在省一級(jí)層面上，《山西省地方立法條例》僅在第四十六條原則性的規(guī)定了對(duì)法規(guī)草案征求意見的形式和程序，缺乏可操作性強(qiáng)的具體規(guī)定。這對(duì)于提升山西省地方立法的科學(xué)化水平顯然是非常不利的。

(三)立法后評(píng)估階段的公眾參與

立法后評(píng)估是指法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間以后，由法定主體或其委托的主體依據(jù)一定的指標(biāo)，對(duì)法規(guī)實(shí)施績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并提出完善建議的活動(dòng)，目的是檢驗(yàn)和提高立法質(zhì)量。［5］目前，實(shí)踐中地方立法后的評(píng)估主體一般都是立法機(jī)構(gòu)，有時(shí)也包括其委托的部門，這種自我評(píng)價(jià)、自我糾正的方式，固然是從有利于工作的角度出發(fā)，但也使得社會(huì)對(duì)其評(píng)估結(jié)果的公正性和有效性產(chǎn)生疑慮。［6］因此，從“科學(xué)立法、民主立法，不斷擴(kuò)大公民對(duì)立法的有序參與”的角度出發(fā)，拓寬公眾參與立法后評(píng)估的渠道，盡可能讓所有利益相關(guān)人和社會(huì)公眾的看法都得到充分的反映就顯得更為重要了。事實(shí)上，一般公眾是地方性法規(guī)實(shí)施的最直接對(duì)象，缺少公眾對(duì)法規(guī)實(shí)施的評(píng)價(jià)，難以保證立法后評(píng)估的客觀性。同時(shí)，由法規(guī)的直接感受者社會(huì)公眾對(duì)法規(guī)的實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)估，有利于將法規(guī)存在的缺陷以及影響實(shí)施效果的問題充分揭示出來，這是提高地方立法科學(xué)化水平所必需的。以《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)為例，該《辦法》規(guī)定，“公眾認(rèn)為已經(jīng)生效的地方性法規(guī)與上位法不一致，或者明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的，可以依法向地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)提出修改、廢止的建議，地方性法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處理?！边@樣的規(guī)定為公眾參與地方立法后評(píng)估提供了制度依據(jù)，進(jìn)一步拓寬了公眾參與地方立法的范圍，是提升地方立法科學(xué)化水平的一個(gè)創(chuàng)新性手段。

以上分析與建議，從地方立法前、立法中、立法后三個(gè)階段，論述了公眾參與方式在提升地方立法科學(xué)化水平方面起到的重大作用和尚需完善的方面。需要清楚認(rèn)識(shí)到的是，山西省正處于轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的過程之中，加大公眾參與地方立法的廣度和深度對(duì)提升山西省地方立法的科學(xué)化水平是十分重要的。目前山西省在這方面存在的主要問題是缺乏制度保障，需要盡快建立健全公眾參與地方立法制度。從實(shí)踐來看，《山西省地方立法條例》是在2001年通過實(shí)施的，基于當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)水平，沒有針對(duì)公眾參與地方立法問題作出具體規(guī)定。因此，可以仿效甘肅省的做法，結(jié)合山西省的實(shí)際情況，制定有關(guān)公眾參與地方立法的專項(xiàng)法規(guī)，對(duì)公眾參與地方立法相關(guān)問題作出全面的規(guī)定。同時(shí)，也可以根據(jù)山西省的具體情況，對(duì)公眾參與地方立法有關(guān)問題作出單項(xiàng)規(guī)定，如浙江、上海、安徽、四川等地的地方立法聽證規(guī)則等。通過完善公眾參與地方立法制度，不僅可以提升山西省地方立法的科學(xué)化水平，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)公眾知情權(quán)的保障，公眾通過參與立法過程，可以更加清晰地了解立法的目的和內(nèi)容，從而能夠增強(qiáng)地方性法規(guī)的執(zhí)行力，提升社會(huì)公眾對(duì)法規(guī)的認(rèn)同度。因此，公眾參與立法，對(duì)地方性法規(guī)的制定、執(zhí)行、遵守都具有十分重要的意義。

［1］馬春生，薛建蘭.改革開放以來山西省地方經(jīng)濟(jì)立法回顧與展望［J］.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào):高等教育版，2009(1):93－96.

［2］王兆國.積極推進(jìn)新形勢(shì)下立法工作——王兆國副委員長(zhǎng)在第十八次全國地方立法研討會(huì)上的講話［J］.中國人大，2012(17):12－17.

［3］王繼軍.“先行先試”與法治保障［M］//三晉法學(xué):第六輯.北京:中國法制出版社，2011:3－12.

［4］楊維立.地方立法準(zhǔn)備階段民意參與機(jī)制之思考［J］.人大研究，2011(4):37－42.

［5］劉曉東.公眾參與地方立法的幾個(gè)問題［J］.人大研究，2012(1):27－29.

［6］阮慶文.關(guān)于立法后評(píng)估制度的幾點(diǎn)思考［J/OL］.廈門政府法制，2008(6).http://www.fzj.xm.gov.cn/zffz/2008/200806/200809/t200809_802306.htm.