李濱勇，王權(quán)明，索安寧 ，于 淼

（1.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023；2.國家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 大連 116023）

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，開發(fā)利用海洋資源日益成為各國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，爭奪海洋資源、控制海洋空間也成為現(xiàn)代國際海洋權(quán)益斗爭的趨勢。我國作為海陸兼?zhèn)?、人口眾多的大國，擁?8 000 km余的海岸線，300萬km2余的海洋管轄面積，海洋資源豐富。在過去的海洋開發(fā)利用活動(dòng)中，由于對海洋這個(gè)龐大、相對獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)認(rèn)識(shí)不夠，存在為了片面追求經(jīng)濟(jì)增長而破壞海洋生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。在海洋管理中也存在各涉海行業(yè)部門進(jìn)行條塊分割式管理，使得不同海洋自然資源或生態(tài)要素及其功能被分而治之，不能根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行綜合管理［1］。同時(shí)我國面臨著與鄰國在島嶼主權(quán)、海域劃界等方面的爭端，海洋安全形勢嚴(yán)峻，海洋維權(quán)任務(wù)艱巨。國家海洋維權(quán)是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋資源的堅(jiān)實(shí)保障，也是一種將海洋資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起實(shí)施管理的過程［2］。因此，無論海域管理，還是海洋維權(quán)，均需將海洋生態(tài)系統(tǒng)作為不可分割的整體，實(shí)施海洋綜合管理，協(xié)調(diào)處理工業(yè)、漁業(yè)、采礦、排污、居住、旅游等各種用海行業(yè)，平衡解決海洋資源開發(fā)與保護(hù)的矛盾沖突。這對于提高海洋管理效率，增強(qiáng)海洋發(fā)展水平，順利實(shí)現(xiàn)我國的 “海洋強(qiáng)國夢”具有重要意義。

1 海洋綜合管理的內(nèi)涵

“海洋綜合管理”的概念自20世紀(jì)30年代由美國提出以后，經(jīng)許多沿海國家海洋管理工作的不斷實(shí)踐，其內(nèi)涵不斷充實(shí)和豐富。鹿守本等［3］專家將海洋綜合管理含義歸納為：以國家海洋整體利益和海洋的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過制定實(shí)施戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、區(qū)劃、立法、執(zhí)法、協(xié)調(diào)以及行政監(jiān)督檢查等行為，對國家管轄海域的空間、資源、環(huán)境、權(quán)益及其開發(fā)利用和保護(hù)，在統(tǒng)一管理與分部門、分級管理的體制下，實(shí)施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，達(dá)到提高海洋開發(fā)利用的系統(tǒng)功效，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和國家海洋權(quán)益的目的。

2 國內(nèi)外發(fā)展歷程

2.1 國外海洋綜合管理概況

1994年11月 《聯(lián)合國海洋法公約》正式生效，從此海洋環(huán)境資源保護(hù)和海洋綜合管理的建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。許多沿海國家紛紛針對自己國家的情況，重新確立海洋發(fā)展目標(biāo)，建立相應(yīng)的海洋管理體制，制定海洋戰(zhàn)略，有效地促進(jìn)了本國海洋事業(yè)的發(fā)展［4］。

2.1.1 海洋管理體制的發(fā)展

海洋管理體制是海洋管理能夠有效序進(jìn)行，并高效發(fā)揮海洋管理職能的重要保障。當(dāng)前國外海洋綜合管理體制總體上分為集中管理型、半集中管理型和分散管理型3種類型［3］。

（1）集中管理型。海洋管理工作集中于一個(gè)部門，實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。集中管理模式有以下特點(diǎn)：第一，有專職的海洋管理職能機(jī)構(gòu)和比較健全完善的海洋管理體系；第二，有全國海洋政策與工作的協(xié)調(diào)機(jī)制；第三，有完善的海洋法律法規(guī)和海洋政策；第四，有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍。如，韓國、法國、荷蘭等國家。以韓國為例，為了從戰(zhàn)略高度加強(qiáng)對海洋產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo)，增強(qiáng)海洋開發(fā)實(shí)力，組建了海洋部，對全國的海洋事務(wù)進(jìn)行高度集中的統(tǒng)一綜合管理。

（2）半集中管理型。中央政府有一個(gè)專門的海洋行政管理部門，但只負(fù)責(zé)管理海洋事務(wù)的某些方面，不能統(tǒng)管全國海洋的一切事務(wù)。半集中管理模式的特點(diǎn)是：第一，海洋管理職能分散在多個(gè)部門，缺乏頂層總體設(shè)計(jì)；第二，有全國性高層次海洋工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)涉海部門之間的關(guān)系；第三，海洋法規(guī)體系基本健全；第四，建有海上統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍。例如，美國、印度、朝鮮等。以美國為例，美國商務(wù)部下屬的國家海洋大氣局，負(fù)責(zé)美國海域的海洋管理、海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)與服務(wù)、海洋資源開發(fā)利用與管理等工作，而美國國務(wù)院、內(nèi)政部、運(yùn)輸部等行業(yè)管理機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)海洋主權(quán)、海洋礦產(chǎn)、港口選址與管理等行業(yè)事務(wù)。海岸警備隊(duì)則是獨(dú)立的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)海上執(zhí)法。

（3）分散管理型。中央政府沒有集中管理海洋事務(wù)的職能部門，海洋管理工作和執(zhí)法力量分散到多個(gè)部門。例如，俄羅斯、英國、日本、德國、瑞典等國家。以英國為例，英國的海洋開發(fā)與管理事務(wù)分別由能源、工業(yè)、環(huán)境、科學(xué)教育等部門負(fù)責(zé)，并成立了協(xié)調(diào)海洋管理的皇家地產(chǎn)管理委員會(huì)和海洋科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門的海域的使用管理和海洋科技發(fā)展與管理。

從各個(gè)國家的海洋管理體制及海洋管理發(fā)展趨勢，可以看出：第一，不管集中管理、半集中管理，還是分散型管理都有一個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)或高層協(xié)調(diào)機(jī)制；第二，隨著海洋開發(fā)利用分工越來越細(xì)，海洋行業(yè)管理仍然是實(shí)現(xiàn)行業(yè)部門利益的行政管理手段，因此需正確處理好海洋綜合管理與海洋行業(yè)管理的關(guān)系；第三，綜合協(xié)調(diào)體制是海洋管理發(fā)展的必然趨勢。

2.1.2 海洋發(fā)展戰(zhàn)略的制定

《聯(lián)合國海洋法公約》生效后，澳大利亞于1998年出臺(tái) 《澳大利亞海洋政策》，包括總政策和特定部門的措施兩部分，基本目的是實(shí)現(xiàn)海洋規(guī)劃和管理的協(xié)調(diào)性和一致性，同時(shí)允許不同地區(qū)在政策上的多樣性。2004年美國海洋政策委員會(huì)制定的 《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》，全面分析了美國海洋政策現(xiàn)狀和未來發(fā)展對策問題。韓國2004年出臺(tái)的 《海洋韓國21》，以實(shí)現(xiàn) “藍(lán)色革命”為基礎(chǔ)，制定了100個(gè)海洋行動(dòng)計(jì)劃，達(dá)到 “提高海洋水域活力、開發(fā)以知識(shí)為基礎(chǔ)的海洋產(chǎn)業(yè)、堅(jiān)持海洋資源的可持續(xù)開發(fā)”的目標(biāo)，最終大力增強(qiáng)國家海洋權(quán)利。2008年日本批準(zhǔn)了 《海洋政策綱要》，成為日本自2008年度起5年內(nèi)日本海洋政策的指針，其目的是以日本政府綜合海洋政策總部為中心，統(tǒng)籌推進(jìn)橫跨多個(gè)部門的海洋政策，實(shí)現(xiàn)海洋事業(yè)和平、積極的發(fā)展與保護(hù)海洋環(huán)境之間的協(xié)調(diào)［5］。

2.1.3 海洋法律體系的構(gòu)建

海洋法律體系是由國家現(xiàn)行的各類海洋法律法規(guī)所構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一整體。沿海各國為了保障國家海洋主權(quán)利益、有序地開發(fā)利用海洋資源及保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，不斷完善其海洋管理法律法規(guī)體系。這些法律法規(guī)按照立法層次可劃分為：海洋基本法、海洋開發(fā)利用管理法律法規(guī)、海洋權(quán)益維護(hù)法律法規(guī)。

（1）海洋基本法。海洋基本法是一個(gè)國家海洋事務(wù)管理的基本法律依據(jù)，是一個(gè)國家海洋事務(wù)管理的 “憲法”。1999年加拿大頒布實(shí)施了 《海洋法》，對影響海洋的開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行綜合管理，成為世界上第一個(gè)綜合性海洋立法的國家。2000年美國通過了 《海洋法》，為美國在21世紀(jì)出臺(tái)的新的海洋政策奠定了法律基礎(chǔ)。2007年日本參議院通過了日本的 《海洋基本法》，日本實(shí)現(xiàn)了由 “海島國家”向 “海洋國家”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。2012年越南頒布了 《越南海洋法》，企圖通過單方面立法將我國南沙群島、西沙群島及其周邊海域納入其 “主權(quán)和管轄”范圍內(nèi)［6］。

（2）海洋開發(fā)利用管理法律法規(guī)。為了可持續(xù)利用海洋資源，沿海各國制定了各具特色的海洋開發(fā)利用管理法律法規(guī)。例如，美國制定了 《海岸帶管理法》 《國家海洋污染規(guī)劃法》和 《海洋區(qū)保護(hù)法》等海洋開發(fā)利用管理法律；日本制定了 《漁業(yè)法》和 《海洋水產(chǎn)資源開發(fā)促進(jìn)法》等法律法規(guī)；加拿大制定了 《漁業(yè)法》《海洋傾廢法》《航海法》和 《環(huán)境評價(jià)法》等。澳大利亞制定了 《海岸帶管理法》 《海洋保護(hù)法》和 《石油法》等［7］。

（3）海洋權(quán)益維護(hù)法律法規(guī)。海洋權(quán)益維護(hù)法律法規(guī)是一個(gè)國家依法享有海洋權(quán)益的法律依據(jù)，沿海國家都普遍重視海洋權(quán)益維護(hù)法律法規(guī)的立法與實(shí)施。美國早在1953年就頒布實(shí)施了 《水下國土法》和 《外大陸架國土法》，確立了其國家海上權(quán)益。日本簽署 《聯(lián)合國海洋法公約》以后，隨即于1996年頒布實(shí)施了《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》，宣布建立200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)［8］。同時(shí)俄羅斯、加拿大和澳大利亞等海洋大國等都制訂了本國的 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》和 《大陸架法》，依法確立了本國的海洋權(quán)益［6］。

2.1.4 海洋執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)

為了在激烈的海洋資源競爭中維護(hù)本國的海洋權(quán)益和謀取更多的海洋利益，各國相繼建立起強(qiáng)大、高效、精干的海上執(zhí)法部隊(duì)。目前，世界上有美國、俄羅斯、加拿大、英國、日本、韓國、印度等100余個(gè)國家擁有海洋綜合執(zhí)法隊(duì)伍。從執(zhí)法方式來講，沿海國的海上執(zhí)法力量主要分兩大類，即由單獨(dú)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施的集中統(tǒng)一的海上執(zhí)法和多個(gè)部門所屬的多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施的分散的海上執(zhí)法［9］。

（1）集中統(tǒng)一的海上執(zhí)法。集中統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍又可分為兩種類型：一是行政部門執(zhí)法。此類執(zhí)法多由一個(gè)政府部門主管，執(zhí)法隊(duì)伍為該部門的下屬單位或掛靠單位。如，美國海岸警備隊(duì)、日本海上保安廳和韓國海上警察廳等。這些海上執(zhí)法隊(duì)伍，職責(zé)幾乎涉及所有涉海部門的工作，且具有執(zhí)法的權(quán)限，而不具有司法權(quán)限。二是軍隊(duì)海上執(zhí)法。一些沿海國家，特別是一些中小沿海國家，其海上執(zhí)法由軍事部門管理，執(zhí)法任務(wù)由軍隊(duì)承擔(dān)。例如，瑞典海岸警備隊(duì)隸屬于國防部；荷蘭海岸警備隊(duì)由荷蘭皇家海軍指揮；印度海岸警備隊(duì)原隸屬于印度國防部等。他們既是海上的武裝力量，又是海上的執(zhí)法隊(duì)伍［10］。

（2）分散的多部門海上執(zhí)法。有的國家是多個(gè)部門執(zhí)法，其中包括軍隊(duì)。如德國的海上執(zhí)法部門有聯(lián)邦邊防保護(hù)警察和海關(guān)、船舶交通警察等；葡萄牙由海軍負(fù)責(zé)海上巡邏，空軍承擔(dān)空中巡邏和偵察走私、海洋事故和非法捕魚，內(nèi)政部設(shè)有稅務(wù)警察，國防部有海上警察和港口管理局等；印度尼西亞負(fù)責(zé)海上執(zhí)法的部門主要有海洋與漁業(yè)部、交通部、海關(guān)、警察和海軍等［11］。

以上國外的執(zhí)法方式中，以行政部門所屬的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一執(zhí)法為最佳。其優(yōu)越性在于可以統(tǒng)一調(diào)配使用人力、物力、財(cái)力資源，便于指揮，便于協(xié)調(diào)，應(yīng)急能力強(qiáng)，工作效率高，所以世界上大多數(shù)國家采用此種形式。

2.2 我國海洋綜合管理的發(fā)展

2.2.1 海洋管理體制的發(fā)展

中華人民共和國成立后，我國海洋事業(yè)開始全面發(fā)展，對于海洋的管理也逐步建立完善?？v觀我國海洋管理體制的演變，大體可分為3個(gè)階段［12］：各部門、各地區(qū)的分散管理階段、海軍統(tǒng)管階段、國家海洋局具體負(fù)責(zé)的綜合管理推進(jìn)階段。1989年國家決定采取聯(lián)合國提倡的海洋管理模式，確定建立海洋綜合管理制度。國務(wù)院把業(yè)已設(shè)置的國家海洋局明確為管理全國海洋事務(wù)的職能部門，并賦予海洋綜合管理的職責(zé)。至此，我國 “海洋綜合管理與分部門分級管理相結(jié)合”的體制開始形成。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國家海洋局由新成立的國土資源部管理，海洋資源行政管理職能被劃歸國土資源部。

2013年 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，“設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會(huì)”“重新組建國家海洋局，……國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法……”。這為進(jìn)一步加強(qiáng)海域綜合管理和海洋維權(quán)，提供了保障和契機(jī)［13］。

2.2.2 海洋發(fā)展戰(zhàn)略的制定

為了在維護(hù)各自海洋利益的爭奪中占據(jù)先機(jī)，當(dāng)今沿海各國紛紛制定實(shí)施國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，明確其在涉及海洋開發(fā)利用領(lǐng)域的國家意志。我國 “十二五”規(guī)劃綱要中明確 “堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”的發(fā)展方向，并提出“加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善海洋管理體制”的發(fā)展要求［14］。2013年國務(wù)院批準(zhǔn) 《國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，突出強(qiáng)調(diào)了國家海洋局 “綜合管理” “統(tǒng)一執(zhí)法”的職責(zé)［15］。

近年來，國家在海洋戰(zhàn)略規(guī)劃方面也開展了大量工作。國務(wù)院相繼批準(zhǔn)了國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要、全國海洋功能區(qū)劃、全國海島保護(hù)規(guī)劃、全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要、渤海綜合整治規(guī)劃以及沿海地區(qū)區(qū)域規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，初步形成了海洋區(qū)劃規(guī)劃體系，為我國海洋空間開發(fā)、資源利用、環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理提供了重要依據(jù)。2012年國務(wù)院批準(zhǔn)的新一輪全國海洋功能區(qū)劃及沿海省級海洋功能區(qū)劃，成為我國海洋空間開發(fā)、控制和綜合管理的整體性、基礎(chǔ)性、約束性文件，是海域管理、海洋環(huán)境保護(hù)等海洋管理工作的重要依據(jù)［16］。

2.2.3 海洋法律體系的構(gòu)建

近年來，我國海洋法制建設(shè)快速推進(jìn)，已頒布實(shí)施海洋法律法規(guī)多部。其中，《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和 《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》明確了我國領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的海洋疆土空間范圍、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)等權(quán)利內(nèi)容和性質(zhì)，以及國內(nèi)外在管轄海域活動(dòng)的管控要求；《中華人民共和國海域使用管理法》建立了海洋功能區(qū)劃、海域權(quán)屬管理、海域有償使用3項(xiàng)基本制度；《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》對海岸工程、海洋工程、陸源污染物和船舶傾廢等污染源的環(huán)境防治提出了明確的法律要求，確定了入海污染物總量控制制度、海洋生態(tài)保護(hù)制度、海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度等基本制度?！吨腥A人民共和國海島保護(hù)法》確立了海島保護(hù)規(guī)劃制度、海島生態(tài)保護(hù)制度、海島使用審批制度、有償使用制度和特殊用途海島保護(hù)制度。同時(shí)，還制定了 《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》和 《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等法規(guī)［17］。

2.2.4 海洋執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)

我國原有的海上執(zhí)法力量包括海洋、海事、漁政、海關(guān)和邊防等部門所屬的執(zhí)法隊(duì)伍。這些執(zhí)法力量在同一海區(qū)各自執(zhí)法，執(zhí)法力量分散。2013年 《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中提出：“將實(shí)現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局”“國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)”［13］。

目前隸屬中國國家海洋局的海監(jiān)總隊(duì)擁有萬余名執(zhí)法人員，10架執(zhí)法飛機(jī)，400余艘各類執(zhí)法船艇，其中千噸級以上專用執(zhí)法船27艘，隨著國家海洋局的重組，農(nóng)業(yè)部中國漁政和公安部邊防海警都將整合進(jìn)新的國家海洋局，下屬大型巡邏船數(shù)量將升至38艘，另有36艘大噸位海監(jiān)船正在建造過程中，未來1～2年內(nèi)即可投入使用［18］。

3 存在的主要問題

海洋綜合管理的發(fā)展是一個(gè)不斷實(shí)踐，逐步完善的過程，相比較于國外海洋綜合管理經(jīng)驗(yàn)，目前尚存在以下問題。

3.1 海洋管理目標(biāo)定位不準(zhǔn)確

現(xiàn)行的海洋管理中，仍然存在以追求海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主、而忽略海洋社會(huì)效益和生態(tài)效益的管理模式，導(dǎo)致海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以犧牲海洋環(huán)境和資源為代價(jià)。

3.2 海洋綜合管理體制不健全

目前，我國海洋綜合管理實(shí)行的是統(tǒng)一管理與分部門、分級管理相結(jié)合的體制。盡管國家海洋局被賦予海洋綜合管理的職能，但由于行政級別層次不夠高，綜合管理的作用難以得到應(yīng)有的發(fā)揮。在海洋開發(fā)過程中，各行業(yè)部門之間存在管理范圍、職責(zé)重疊的現(xiàn)象。另外，我國海上執(zhí)法力量也分屬不同的部門，自成體系，執(zhí)法力量分散。

3.3 海洋管理的法律法規(guī)尚不完善

我國的海洋立法滯后于我國海洋開發(fā)利用及管理的進(jìn)程，現(xiàn)行法律法規(guī)散見于各部門法或是各行業(yè)行政法規(guī)。目前尤其缺乏能與國際公約對接的諸如 《國家海洋法》等綜合性的法律；少量已經(jīng)制定的綜合性法律如 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》則存在缺乏具有操作性的實(shí)施細(xì)則、規(guī)定過于籠統(tǒng)等問題，導(dǎo)致主管部門不明確而難以實(shí)施［19］。例如，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定 “環(huán)境保護(hù)行政主管部門在批準(zhǔn)設(shè)置入海排污口之前，必須征求海洋、海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門的意見”，然而對國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門及有關(guān)部門如何進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，以及履行這一重要職能卻沒有進(jìn)一步做出詳細(xì)的規(guī)定。

3.4 海洋開發(fā)總體規(guī)劃有待加強(qiáng)

隨著海洋開發(fā)的深入以及海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)?；l(fā)展，沿海各地紛紛制定地方海洋發(fā)展規(guī)劃。但由于缺乏國家層次的總體規(guī)劃體系，使得各種管理規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中難免出現(xiàn)偏差。因而，需要有一個(gè)統(tǒng)一的、高層次的、對地方規(guī)劃起指導(dǎo)作用的海洋開發(fā)總體規(guī)劃。

3.5 與鄰國海洋權(quán)益之爭凸現(xiàn)

海洋管理的對象不僅涉及我國各級涉海管理部門、涉海企業(yè)和相關(guān)的非政府組織，而且還涉及某些與中國有海洋權(quán)益之爭的沿海國家。我國在南海、東海、黃海海域都面臨著與鄰國的權(quán)益之爭問題，海洋維權(quán)形勢嚴(yán)峻。

4 建議

海洋綜合管理是海洋管理發(fā)展的必然趨勢。新中國成立后，黨中央、國務(wù)院對海洋事業(yè)發(fā)展十分重視?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》中首次明確提出了以提高海洋綜合管理能力、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、維護(hù)海洋權(quán)益為基本內(nèi)容的海洋戰(zhàn)略［14］。近期，國家海洋委員會(huì)以及中國海警局的應(yīng)時(shí)而生，解決了海洋綜合管理的高層議事協(xié)調(diào)及海上統(tǒng)一執(zhí)法的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為下一步的海洋綜合管理工作需加強(qiáng)以下幾個(gè)方面。

4.1 明確海洋綜合管理的目標(biāo)定位

將十八大報(bào)告中提出的 “建設(shè)海洋強(qiáng)國”和 “大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”納入海洋綜合管理工作中，以 “海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展”為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。結(jié)合遠(yuǎn)期目標(biāo)，針對現(xiàn)階段海洋管理現(xiàn)狀，制定切實(shí)可行的海洋綜合管理近期目標(biāo)，保證在海洋經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對海洋資源、海洋環(huán)境的高效管理。

4.2 制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略

從有效維護(hù)國家安全權(quán)益，合理開發(fā)利用海洋資源，切實(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)海洋資源、環(huán)境的可持續(xù)利用和海洋事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，以便用于籌劃和指導(dǎo)海洋開發(fā)、利用、管理、安全和保護(hù)，為國家制定海洋政策提供依據(jù)。

4.3 完善海洋綜合管理法律法規(guī)

從國家層面，建立完善的海洋綜合性法律法規(guī)體系，并針對各涉海部門職能交叉環(huán)節(jié)，制定詳細(xì)的法律規(guī)定［2］。重點(diǎn)是在海洋統(tǒng)一綜合管理體系下，處理好海洋資源開發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。同時(shí)也應(yīng)該盡快制定海上綜合執(zhí)法相關(guān)法律，包括海洋執(zhí)法隊(duì)伍的地位、權(quán)限、職責(zé)范圍、海洋執(zhí)法程序等方面的立法，以便使我國海洋執(zhí)法走上有法可依、責(zé)權(quán)明確的法制化軌道。

4.4 編制國家層面的海洋開發(fā)總體規(guī)劃

制定統(tǒng)一的、高層次的、對地方規(guī)劃起指導(dǎo)作用的海洋開發(fā)總體規(guī)劃，給予沿海各地地方海洋發(fā)展規(guī)劃的制定提供規(guī)范和監(jiān)督依據(jù)。

4.5 設(shè)置地方海洋綜合管理部門

地方各級沿海政府也應(yīng)相應(yīng)地設(shè)置海洋管理委員會(huì)，建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，賦予其必要的權(quán)力，并整合各涉海部門的力量，形成相對集中管理和聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制，配合和協(xié)調(diào)中央與地方的海洋管理工作，并實(shí)現(xiàn)權(quán)利清晰、責(zé)任明確。

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