李景光，閻季惠

（1．國家海洋局 北京 100860；2．國家海洋環(huán)境預報中心 北京 100081）

聯(lián)合國的海洋事務及其協(xié)調(diào)*

李景光1，閻季惠2

（1．國家海洋局 北京 100860；2．國家海洋環(huán)境預報中心 北京 100081）

自1982年《聯(lián)合國海洋法公約》問世以來，尤其是1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以后，聯(lián)合國日益重視海洋，海洋事務在聯(lián)合國議事日程中的地位日趨突出。文章介紹了聯(lián)合國有關公約和文件對海洋的重要性的論述、聯(lián)合國關注的主要海洋議題以及聯(lián)合國系統(tǒng)的主要涉海機構，同時介紹了聯(lián)合國海洋事務協(xié)調(diào)情況，歸納了聯(lián)合國海洋事務與協(xié)調(diào)工作的特點以及對我國海洋工作的啟示。

聯(lián)合國；海洋事務；協(xié)調(diào)機制

海洋是全球生命支持系統(tǒng)的重要組成部分，在全球經(jīng)濟、社會與環(huán)境發(fā)展中起著獨特作用。聯(lián)合國一向積極推動全球海洋事業(yè)的發(fā)展，自20世紀中期以來，日益認識到海洋及其資源與環(huán)境的重要性，不斷加大海洋工作力度，重視和加強海洋事務協(xié)調(diào)，海洋在聯(lián)合國事務中的地位日趨突出。

1 聯(lián)合國主要涉海公約和文件有關海洋的論述

聯(lián)合國一系列公約和文件闡述了海洋的重要性，建立了管理各種涉?；顒拥姆芍贫?，提出了推進海洋可持續(xù)發(fā)展的目標與措施。

1.1 《聯(lián)合國海洋法公約》

1982年通過的 《聯(lián)合國海洋法公約》［1］被譽為 “海洋憲法”，為全球的海洋事務管理建立了全面的法律框架。主要內(nèi)容包括：領海和毗連區(qū)；用于國際航行的海峽；群島國；專屬經(jīng)濟區(qū)；大陸架；公海；島嶼制度；封閉或半封閉海；內(nèi)陸國出入海洋的權利和過境自由；國際海底區(qū)域；海洋環(huán)境的保護和保全；海洋科學研究；海洋技術的發(fā)展和轉讓以及爭端的解決等。 《聯(lián)合國海洋法公約》明確規(guī)定了各國在海上不同區(qū)域的權利和在行使權利時應履行的義務。

1.2 《21世紀議程》

1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會通過的《2l世紀議程》，以國際法律文件的形式確認了加強海洋與海岸帶管理是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑［2］?！?1世紀議程》第17章指出， “海洋是一個整體，是全球生命支持系統(tǒng)的基本組成部分，是有助于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富”，要求 “沿海國承諾對其在國家管轄內(nèi)的沿海區(qū)和海洋環(huán)境進行綜合管理和可持續(xù)發(fā)展”， “每個沿海國都應考慮或在必要時加強適當?shù)膮f(xié)調(diào)機制，在地方和國家層面推進海洋及其資源的綜合管理與可持續(xù)發(fā)展”。該議程確定了6個與海洋綜合管理相關的方案領域：① 海洋綜合管理和可持續(xù)發(fā)展；② 海洋環(huán)境保護；③ 國家管轄范圍內(nèi)海洋生物資源的可持續(xù)利用和保護；④ 處理海洋環(huán)境管理和氣候變化方面的重大不確定因素；⑤ 加強各地區(qū)的合作與協(xié)作；⑥ 小島嶼的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》

2002年全球可持續(xù)發(fā)展高峰會議通過的《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》著重指出，海洋、島嶼和海岸帶是地球生態(tài)系統(tǒng)不可分割的重要組成部分，是全球食物供應安全和保持各國經(jīng)濟繁榮的關鍵，要求：① 各國批準或加入并執(zhí)行《聯(lián)合國海洋法公約》；② 促進對 《21世紀議程》第17章的執(zhí)行；③ 在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)建立海洋事務協(xié)調(diào)機制；④ 鼓勵應用生態(tài)系方法，促進各國的海岸帶和海洋綜合管理；⑤ 鼓勵并協(xié)助沿海國家制定海岸帶綜合管理政策和建立所需機制；⑥ 加強相關區(qū)域組織和計劃間的協(xié)調(diào)與合作；⑦ 采取措施促進漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；⑧ 促進海洋環(huán)境保護與管理，保護海洋環(huán)境免受城市廢水污染和避免棲息地的物理變化和遭破壞，提高海事安全水平和保護海洋環(huán)境免受航運活動污染；⑨ 加強對海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)的科學認識與評估，為正確決策服務。

1.4 2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會成果文件《我們憧憬的未來》

2012年召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會通過的會議成果文件 《我們憧憬的未來》第五部分闡述了可持續(xù)發(fā)展具體領域的未來行動，其中涉海內(nèi)容主要有：① 海洋及其資源的養(yǎng)護和可持續(xù)利用對可持續(xù)發(fā)展具有重要意義；② 敦促所有締約方充分履行根據(jù) 《聯(lián)合國海洋法公約》承擔的義務；③ 加強海洋科學研究，積極推進技術轉讓；④ 支持海洋環(huán)境狀況全球報告和評估經(jīng)常程序；⑤ 加強國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用；⑥ 加強陸源污染控制，減少海洋廢棄物；⑦ 防止外來物種入侵；⑧ 努力應對海平面上升和海岸侵蝕對許多沿海地區(qū)和島嶼帶來的嚴重威脅；⑨ 應對海洋酸化以及氣候變化對海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)及資源的影響；⑩ 依照謹慎與預防方針處理海洋肥化問題；加強對脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護；敦促各國執(zhí)行 《魚類種群協(xié)定》和《負責任漁業(yè)行為守則》；打擊和取締非法、未報告和無管制的捕撈活動；提高區(qū)域漁業(yè)管理組織管理工作的透明度和推行問責制；養(yǎng)護珊瑚礁和紅樹林生態(tài)系統(tǒng)；到2020年，使10%的沿海和海洋區(qū)域得到有效保護。

2 聯(lián)合國關注的主要海洋議題

聯(lián)合國關注的海洋議題主要有如下內(nèi)容。

2.1 海洋和沿海地區(qū)生物多樣性

聯(lián)合國有關報告指出，世界海洋及沿岸地區(qū)正面臨著嚴峻威脅，生態(tài)環(huán)境正發(fā)生迅速改變。海洋及沿岸地區(qū)面臨的主要威脅包括：陸源污染與富營養(yǎng)化；過度、破壞性捕撈和非法、未報告與無管制捕撈；生態(tài)棲息地遭受物理改變；外來物種入侵和全球氣候變化等。

聯(lián)合國在這方面開展的工作主要有：① 通過 《生物多樣性公約》支持建設跨國海洋保護區(qū)；② 環(huán)境規(guī)劃署編制的 《海洋生物多樣性評估和展望報告》論述了全球海洋生物受到的影響情況，預測了到2050年海洋生物多樣性的狀況，提出防止物種滅絕的重要舉措；③ 環(huán)境規(guī)劃署從1974年起開始實施區(qū)域海計劃，迄今已有140多個國家參與；④《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》對瀕危野生物種的國際貿(mào)易進行了相關規(guī)定或限制；⑤ 簽署了 《養(yǎng)護野生動物移棲物種公約》；⑥ 教科文組織實施了 “人與生物圈計劃”，海洋、海岸帶和島嶼地區(qū)是人與生物圈計劃七類區(qū)域之一；⑦ 建設了生物勘探信息資源數(shù)據(jù)庫；⑧推動實施2011—2020年生物多樣性戰(zhàn)略計劃。

2.2 海洋與氣候變化

政府間氣候變化專門委員會的評估報告指出，近50多年來，全球海水溫度一直在上升，進而導致海水膨脹和海平面上升。20世紀，海平面上升約0．17 m，2100年前海平面可能升高1 m或1 m以上。逐漸變暖的海水和表面洋流的變化直接影響著海洋動植物群落，改變魚類種群的分布和數(shù)量。海平面的持續(xù)上升對許多小島嶼國家造成威脅，作為許多國家主要收入來源的旅游業(yè)受到嚴重影響。

聯(lián)合國在應對氣候變化方面開展的工作主要有：① 簽署了 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，為應對氣候變化國際合作奠定了法律基礎；② 通過了 《摩納哥宣言》，呼吁減少二氧化碳排放量，避免海洋酸化對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重危害；③ 世界海洋大會發(fā)布 《萬鴉老海洋宣言》，要求制訂可持續(xù)管理海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)的國家戰(zhàn)略；④ “小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展國際會議”通過了 《關于進一步執(zhí)行小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展行動綱領的毛里求斯戰(zhàn)略》；⑤ 通過了 《保護臭氧層維也納公約》和《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》。

2.3 海洋環(huán)境污染

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指出：海洋污染的80%來源于陸地，按照目前的污染速度，海洋污染程度在40年內(nèi)將翻一番，各國應履行保護海洋環(huán)境免受陸上活動影響的責任，1995年11月，108個國家的政府和歐盟達成了 《保護海洋環(huán)境免受陸上活動污染全球行動綱領》，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署承擔了該行動綱領秘書處的職責。此外，聯(lián)合國還啟動了海洋環(huán)境狀況全球報告經(jīng)常程序。

2.4 海洋與人類食物

聯(lián)合國糧農(nóng)組織報告指出，捕撈漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)2011年全球產(chǎn)量約為1．54億t，其中1．31億t供人類食用。在海洋與人類食物問題上，聯(lián)合國采取了一系列措施，以發(fā)展可持續(xù)的水產(chǎn)養(yǎng)殖，減少過度捕撈和預防并遏制非法、未報告和無管制的捕撈行為，包括要求各國按照 《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》，采取嚴格的管理計劃來恢復漁業(yè)資源的可持續(xù)生產(chǎn)能力，落實《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》，加強對高度洄游、跨界和公海漁業(yè)資源的保護與養(yǎng)護。1995年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過了 《負責任漁業(yè)行為守則》，2001年，在 《負責任漁業(yè)行為守則》框架內(nèi)通過了一項 《預防、制止和消除非法、未報告和無管制捕魚國際行動計劃》。

2.5 海盜問題

2013年聯(lián)合國秘書長發(fā)表的海洋和海洋法報告稱，2012年國際海事組織收到全世界341起已發(fā)生或未遂海盜和武裝搶劫船舶行為的報告，在西非、馬六甲海峽和地中海的襲擊次數(shù)有所增加。聯(lián)合國安理會2008年12月通過授權有關國家和國際組織向索馬里附近海域派遣軍隊打擊海盜的決議。2011年，安理會通過了旨在加強打擊海盜行為的決議草案，決定在索馬里境內(nèi)和境外設立特別法庭。2009年1月，國際海事組織召集的高級別會議簽署了 《關于在西印度洋及亞丁灣海域打擊海盜和武裝劫船的行為守則》。

3 聯(lián)合國主要涉海機構

聯(lián)合國許多機構都涉及海洋事務，其中主要有：

3.1 聯(lián)合國糧農(nóng)組織

糧農(nóng)組織總部設在意大利羅馬，截至2013年12月，共有197個成員，其中包括194個成員國、1個成員組織 （歐洲聯(lián)盟）和2個準成員（法羅群島和托克勞）。

為了推動漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，糧農(nóng)組織分別制定了 《負責任漁業(yè)行為守則》《預防、制止和消除非法、未報告和無管制捕魚國際行動計劃》和 《港口國預防、抵制及消除非法、未報告和無管制捕撈活動的措施協(xié)定》等。糧農(nóng)組織是全球海洋環(huán)境與資源管理項目的積極參與者，其中包括由全球環(huán)境基金資助的許多國際項目以及涉及生物多樣性保護和國際水域等方面的其他項目，例如國家管轄以外海域生物多樣性保護項目。

3.2 國際海事組織

國際海事組織的宗旨是促進各國間的航運技術合作，鼓勵各國在促進海上安全、提高船舶航行效率、防止和控制船舶對海洋污染方面采取統(tǒng)一的標準以及處理有關的法律問題，主要工作是制定和修改有關海上安全、防止海洋污染、促進海洋運輸和提高航行效率以及與此有關的海事責任方面的公約、規(guī)則、議定書和建議案。截至2013年12月，國際海事組織制定并負責保存的公約、規(guī)則和議定書共47個，已經(jīng)生效的43個，其中包括 《國際海上人命安全公約》《國際海上避碰規(guī)則公約》《國際防止船舶污染公約》 《國際油污損害民事責任公約》《國際海上搜尋救助公約》 《制止危及海上航行安全非法行為公約》《國際油污防備、反應和合作公約》和 《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》等。國際海事組織積極參與全球環(huán)境基金和其他機構資助的國際海洋項目的實施。

3.3 國際海底管理局

國際海底管理局是 《聯(lián)合國海洋法公約》設立的國際海底區(qū)域管理機構，負責組織和控制成員國在國家管轄范圍外的深海底進行的活動，特別是管理該區(qū)域礦物資源的勘探與開發(fā)活動。主要職能包括：① 審議各國的勘探工作計劃申請，并監(jiān)督已核準的勘探工作計劃的實施；② 執(zhí)行與已登記的先驅投資者有關的決定；③ 跟蹤和審議深海底采礦活動趨勢；④ 研究深海底礦物生產(chǎn)對發(fā)展中陸地生產(chǎn)國的經(jīng)濟可能產(chǎn)生的影響；⑤ 制定海底開發(fā)活動及保護海洋環(huán)境所需的規(guī)則、規(guī)章和程序；⑥ 促進和鼓勵海底采礦方面的海洋科學研究。

3.4 聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部

經(jīng)濟和社會事務部的宗旨是通過與各國政府和利益攸關方的合作，協(xié)助各國實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境目標。經(jīng)濟和社會事務部是涉及海洋事務的一系列重大國際峰會的組織者和推動者，其中包括：1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會；1994年小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展全球會議；2002年可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議；2010年聯(lián)合國千年發(fā)展目標峰會；2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會等。這些會議均做出了許多與海洋直接相關的決議，為推動和指導各國和全球海洋可持續(xù)發(fā)展提出了全面的政策框架。

3.5 聯(lián)合國法律事務部海洋事務和海洋法司

海洋事務和海洋法司的主要職能：① 就《聯(lián)合國海洋法公約》及相關的協(xié)定、海洋和海洋法問題以及與海洋研究和法律制度有關的具體事項提供咨詢意見并組織相關研究；② 就海洋和海洋法問題為聯(lián)合國大會等提供服務；③ 跟蹤和研究海洋事務和海洋法的進展；④ 為聯(lián)合國大陸架界限委員會提供服務；⑤ 建設和維護相關的地理信息系統(tǒng)和設施；⑥ 與 《聯(lián)合國海洋法公約》設立的機構保持密切聯(lián)系，并為國際海洋法法庭提供行政支撐；⑦ 為發(fā)展中國家提供海洋事務和海洋法領域的能力建設援助。

3.6 聯(lián)合國開發(fā)計劃署

開發(fā)計劃署是聯(lián)合國促進發(fā)展的全球網(wǎng)絡。環(huán)境與能源是聯(lián)合國開發(fā)計劃署的重要領域之一，其關注重點是：① 水治理；② 可持續(xù)能源；③ 可持續(xù)土地管理；④ 生物多樣性保護；⑤ 化學品管理。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署積極參與海洋與海岸帶管理計劃，通過該計劃，開發(fā)計劃署與聯(lián)合國其他相關機構、國際金融機構、地區(qū)漁業(yè)組織和其他相關機構和團體一道，不斷加強對海洋的有效管理，共同推進全球、地區(qū)、各國和各地方的海洋管理和確?？沙掷m(xù)生計。開發(fā)計劃署還積極組織和實施 “大海洋生態(tài)系統(tǒng)計劃”，通過該計劃，聯(lián)合國開發(fā)計劃署和全球環(huán)境基金積極支持對世界10多個大海洋生態(tài)系統(tǒng)區(qū)開展基于生態(tài)系的管理，提高海洋資源與環(huán)境管理水平。

3.7 政府間海洋學委員會

政府間海洋學委員會的宗旨是促進海洋研究、海洋公益服務、海洋觀測、海洋減災防災與能力建設方面的國際合作與協(xié)調(diào)，以加深對海洋與沿海地區(qū)及其資源的了解并有效地管理海洋環(huán)境及其資源。政府間海洋學委員會的基本業(yè)務領域主要分：① 海洋科學；② 海洋服務；③ 培訓、教育和互援。政府間海洋學委員會的主要計劃涉及的領域包括：① 全球海洋觀測系統(tǒng)；②海洋綜合管理；③海洋法；④ 海洋減災防災：⑤ 氣候變化；⑥ 海洋生態(tài)系統(tǒng)健康。

3.8 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署

環(huán)境規(guī)劃署的宗旨是促進環(huán)境領域的國際合作，主要任務是：① 分析全球環(huán)境狀況并評價全球和區(qū)域環(huán)境趨勢，提供政策咨詢，并就各類環(huán)境威脅提供早期預警，促進和推動國際合作和行動；② 促進和制定旨在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的國際環(huán)境法；③ 采取行動應付新出現(xiàn)的環(huán)境挑戰(zhàn)；④ 加強聯(lián)合國系統(tǒng)有關環(huán)境工作的協(xié)調(diào)；⑤ 促進公眾環(huán)境意識；⑥ 為各國政府和其他有關機構提供政策和咨詢服務。環(huán)境規(guī)劃署涉及海洋的重大事項有：① 地中海行動計劃；② 聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會及其 《21世紀議程》；③ 《生物多樣性公約》；④ 《保護海洋環(huán)境免受陸地活動污染全球行動綱領》；⑤ 聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議及其 《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》；⑥ 聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會及其成果文件《我們憧憬的未來》。

3.9 國際海洋法法庭

《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，國際海洋法法庭的管轄權及于下列案件：① 有關 《聯(lián)合國海洋法公約》的解釋或適用的任何爭端；② 關于與 《聯(lián)合國海洋法公約》的目的有關的其他國際協(xié)定的解釋或適用的任何爭端；③ 如果同《聯(lián)合國海洋法公約》主題事項有關的現(xiàn)行有效條約或公約的所有締約國同意，有關這種條約或公約的解釋或適用的爭端，也可提交法庭。截至2013年12月，各國向聯(lián)合國海洋法法庭提交了22個案件，已審理20個。

3.10 大陸架界限委員會

成立大陸架界限委員會的目的，是便利聯(lián)合國成員國在確定從測算領海寬度的基線量起200海里以外大陸架外部界限方面執(zhí)行 《聯(lián)合國海洋法公約》。 《聯(lián)合國海洋法公約》為大陸架界限委員會規(guī)定的職能是：審議沿海國提出的關于擴展到200海里以外的大陸架外部界限的資料和其他材料，并按照 《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定提出建議；為沿海國提供科學和技術咨詢意見。截至2013年12月，大陸架界限委員會共收到各國提交的外大陸架界限資料67份，大陸架界限委員會已審議其中26份。

3.11 世界銀行集團

世界銀行集團是為發(fā)展中國家實施項目提供貸款的國際金融機構，宗旨是消除貧困。世界銀行集團目前由國際復興開發(fā)銀行、國際開發(fā)協(xié)會、國際金融公司、多邊投資擔保機構和解決投資爭端國際中心五個成員機構組成。世界銀行集團在海洋領域的重點工作包括：① 可持續(xù)漁業(yè)；② 氣候變化；③ 海岸帶與海洋綜合管理；④ 污染預防與控制；⑤ 海洋生物多樣性和海洋生態(tài)系統(tǒng)保護；⑥ 珊瑚礁管理；⑦ 解決食品供應危機。2012年，世界銀行宣布啟動“保護海洋健康伙伴關系計劃”，呼吁各國政府、國際組織、民間社團和私營企業(yè)攜手共同對付過度捕撈、海洋生態(tài)退化和棲息地喪失等問題。

4 聯(lián)合國海洋事務的協(xié)調(diào)

為了協(xié)調(diào)聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)各機構的涉海事務，2003年聯(lián)合國成立了 “聯(lián)合國海洋網(wǎng)絡”，全稱為 “聯(lián)合國海洋事務協(xié)調(diào)機制”。

聯(lián)合國海洋事務協(xié)調(diào)機制的主要職能是：① 加強并促進聯(lián)合國系統(tǒng)與海洋和海岸帶有關的各項工作的協(xié)調(diào)和一致；② 定期交流各成員單位在聯(lián)合國相關框架內(nèi)正在進行和計劃進行的工作和其他活動，以確定需要開展合作與協(xié)調(diào)的領域；③ 支持與海洋有關的聯(lián)合國會議與工作；④ 促進有關的可持續(xù)發(fā)展目標的制定和落實；⑤ 界定聯(lián)合國系統(tǒng)有關機構的共同行動并設立專門特設工作組；⑥ 推進海洋和海岸帶的可持續(xù)綜合管理；⑦ 為聯(lián)合國秘書長海洋和海洋法年度報告提供信息和資料；⑧ 促進機構間的信息交換；⑨ 提高全球海洋意識。

為支持各項任務和工作，聯(lián)合國海洋事務協(xié)調(diào)機制設立了相關的特設工作組：① 海嘯后應對特設工作組；② 海洋保護區(qū)和其他以區(qū)域為基礎的管理手段特設工作組；③ 建立海洋環(huán)境全球評價經(jīng)常程序特設工作組；④ 聯(lián)合國海洋圖集特設工作組；⑤ 氣候、漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖全球伙伴關系特設工作組；⑥ 保護海洋環(huán)境免受陸地活動污染全球行動計劃特設工作組；⑦ 國家管轄范圍以外海域生物多樣性特設工作組；⑧ 宣傳和推廣特設工作組；⑨ 海洋垃圾問題特設工作組。

2012年，聯(lián)合國聯(lián)合檢查組根據(jù)聯(lián)合國大會有關決議對聯(lián)合國海洋事務協(xié)調(diào)機制進行審議和評估。評估報告指出，聯(lián)合國海洋事務協(xié)調(diào)機制成員單位的工作，83%與 《千年發(fā)展目標》相一致，55%與 《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》目標一致。聯(lián)合檢查組還指出，海洋事務協(xié)調(diào)機制未能有效地履行職能，主要原因 “一是結構性缺陷”，沒有專門的秘書處，二是 “沒有專門預算”。為此，提出了5項建議：① 各國設立海洋和有關問題的國家協(xié)調(diào)中心；② 修訂聯(lián)合國海洋事務協(xié)調(diào)機制的職責范圍；③ 成立專職秘書處；④ 為聯(lián)合國海洋事務協(xié)調(diào)機制制定業(yè)務指南；⑤ 加強與聯(lián)合國能源機制和聯(lián)合國水機制的協(xié)調(diào)。

5 聯(lián)合國海洋事務管理與協(xié)調(diào)的特點及其啟示

5.1 特點

聯(lián)合國在海洋事務管理與協(xié)調(diào)方面的主要特點有如下內(nèi)容。

5.1.1 不斷完善法律體系，通過法規(guī)，規(guī)范和管理涉?；顒?/p>

聯(lián)合國十分重視依法管理涉?；顒?，為規(guī)范涉海事務建立了比較完整的法律框架。聯(lián)合國及其所屬機構為此制定了一系列公約、協(xié)議和準則等，其中最主要的是1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》。聯(lián)合國有關機構的涉海法規(guī)涉及領域眾多，內(nèi)容廣泛，例如國際海事組織的 《國際海上避碰規(guī)則公約》 《國際防止船舶污染公約》和 《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》等；聯(lián)合國糧農(nóng)組織的諸多公約與準則中，最有代表性的是 《負責任漁業(yè)行為守則》和 《港口國預防、抵制及消除非法、未報告和無管制捕撈活動的措施協(xié)定》等；國際海底管理局制定的 《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和 《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規(guī)章》，也是聯(lián)合國系統(tǒng)涉海法規(guī)的重要組成部分。

5.1.2 成立與海洋事務有關的機構，擴展已有機構的涉海職能

為了推進海洋事務，聯(lián)合國相繼成立了相關機構，其中最主要的有大陸架界限委員會、國際海底管理局和國際海洋法法庭。除此之外，聯(lián)合國秘書處法律事務廳設有海洋和海洋法司，在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)設有政府間海洋學委員會、國際海事組織、糧農(nóng)組織以及環(huán)境規(guī)劃署等。隨著國際海洋事務的發(fā)展，這些組織的職能在不斷擴展和強化，例如政府間海洋學委員會，原來專門肩負海洋科學技術任務，迄今已把工作范圍擴展到海洋法和海洋與海岸帶綜合管理等領域。2012年7月，連國際原子能機構都成立了 “海洋酸化國際協(xié)調(diào)中心”，世界銀行于2012年2月宣布實施全球海洋伙伴關系計劃。

5.1.3 將海洋事務列為重要議程

目前，海洋事務已經(jīng)成為聯(lián)合國的重要議程之一，主要表現(xiàn)是：

（1）組織定期海洋會議和開展海洋問題辯論：定期舉行的海洋會議主要有 《聯(lián)合國海洋法公約》締約國大會和聯(lián)合國海洋和海洋法問題不限成員名額非正式協(xié)商進程?！堵?lián)合國海洋法公約》締約國大會從1994年公約生效至今共召開了20次會議；聯(lián)合國大會于1999年11月24日決定啟動 “不限成員名額非正式磋商會議”，以便利聯(lián)合國大會每年審議聯(lián)合國秘書長關于海洋和海洋法的報告，至2013年已召開14屆。此外，聯(lián)合國大會在每年的屆會上，還圍繞海洋問題舉行辯論。聯(lián)合國大會海洋問題辯論到2013年底共舉行了22次。

（2）將海洋作為可持續(xù)發(fā)展議程的重要領域：在聯(lián)合國的可持續(xù)發(fā)展議程中，海洋已經(jīng)成為不可或缺的重要領域，其中最具代表性的是 《21世紀議程》《聯(lián)合國千年宣言》《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》和 《我們憧憬的未來》等。

5.1.4 積極實施海洋管理、保護與服務項目

為了推動海洋環(huán)境及其資源的保護和可持續(xù)開發(fā)利用，聯(lián)合國系統(tǒng)積極推動有關項目，其中最主要的有環(huán)境規(guī)劃署的區(qū)域海計劃，由全球環(huán)境基金資助的大海洋生態(tài)系項目和國家管轄范圍以外海域生物多樣性保護項目，由政府間海洋學委員會推動的全球海洋觀測系統(tǒng)計劃等。

5.1.5 發(fā)布海洋和海洋法年度決議與報告［3－4］

從1993年起，聯(lián)合國大會每年都通過海洋與海洋法問題決議，2013年4月聯(lián)合國大會發(fā)布的第六十七屆大會通過的海洋與海洋法決議，共分18部分，主要內(nèi)容包括： 《聯(lián)合國海洋法公約》和相關協(xié)定及文書的執(zhí)行；和平解決爭端；國際海底區(qū)域；國際海底管理局和海洋法法庭的有效運作；大陸架界限委員會的工作；海事安全和安保與船旗國的執(zhí)行情況；海洋環(huán)境和海洋資源；海洋生物多樣性；海洋科學；海洋環(huán)境狀況全球報告和評估經(jīng)常程序和區(qū)域合作等。從1994年起，聯(lián)合國秘書長向聯(lián)合國大會提交關于海洋和海洋法問題的年度報告，全面和系統(tǒng)地介紹 《聯(lián)合國海洋法公約》的年度實施進展情況。

5.1.6 不斷強化海洋事務的協(xié)調(diào)

為了強化聯(lián)合國系統(tǒng)涉海事務的合作與協(xié)調(diào)，2003年成立了聯(lián)合國海洋事務協(xié)調(diào)機制。目前協(xié)調(diào)機制有成員組織16個。2012年聯(lián)合國聯(lián)合檢查組還專門應聯(lián)合國大會要求對海洋事務協(xié)調(diào)機制的工作進行評估，提出了加強協(xié)調(diào)機制的工作的五大建議，聯(lián)合國有關機構對該評估報告普遍表示歡迎，評估報告提出的改進措施正在落實之中。

5.2 啟示

2013年7月，國家主席習近平指出，21世紀，人類進入了大規(guī)模開發(fā)利用海洋的時期。我國既是陸地大國，也是海洋大國，擁有廣泛的海洋戰(zhàn)略利益。我們要堅持陸海統(tǒng)籌，堅持走依海富國、以海強國、人海和諧、合作共贏的發(fā)展道路，扎實推進海洋強國建設。

近幾十年來，我國的海洋工作取得了長足發(fā)展，但也存在諸多不足。聯(lián)合國的海洋事務，為我們提供了許多有益的啟示［5］。其中主要有：

（1）將海洋事務作為國家的重要議事日程。聯(lián)合國反復強調(diào)海洋在可持續(xù)發(fā)展事業(yè)中的重要性，要求各國將海洋納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。我們應進一步重視海洋，提高海洋在國家總體規(guī)劃與發(fā)展議程中的地位。

（2）不斷強化和完善海洋管理與協(xié)調(diào)體制。2013年，我國重組了國家海洋局并成立國家海洋委員會，為海洋事業(yè)的發(fā)展奠定了有益的體制基礎。但由于各種因素的制約，管理與協(xié)調(diào)工作仍然滯后。進一步提升管理體制和強化協(xié)調(diào)工作，是擺在我們面前的重要和緊迫任務。

（3）加強涉海法規(guī)建設。聯(lián)合國在這方面為我們樹立了良好的榜樣。我國盡管出臺了一些涉海法規(guī)，但缺乏國家海洋基本法，有些法律缺乏配套法規(guī)，制約了海洋工作的開展。因此，應盡快制定國家海洋基本法，全面完善海洋法規(guī)體系，為涉海工作建立全面的法律框架。

（4）發(fā)展海洋科學技術，為管理與決策提供依據(jù)。聯(lián)合國的年度海洋報告與決議中，海洋科學技術是重要內(nèi)容之一。我國應進一步發(fā)展海洋科學技術，加深對海洋的了解與認識，進而促進海洋決策與管理工作。

（5）加強國際合作。聯(lián)合國在許多文件中指出，全球海洋是一個整體。海洋的流動性與整體性，決定了海洋國際合作的重要性。積極推進雙邊與多邊合作，積極參與全球海洋事務，是發(fā)展我國海洋事業(yè)的重要保障。

（6）大力提高全民海洋意識，加強海洋教育與培訓。聯(lián)合國系統(tǒng)組織了包括 “海洋日”在內(nèi)的一系列促進全球海洋意識的活動以及針對海洋的教育、訓練與援助計劃。我國長期受“重陸輕?！彼枷氲氖`，國民海洋意識淡薄，應采取有效措施強化海洋意識，并加大海洋人才培養(yǎng)力度。

［1］ 劉振民．海洋法基本文件集［M］．北京：海洋出版社，2002：1－500．

［2］ UN Department of Public Information．Agenda 21［M］．New York：United Nations，1993．

［3］ UN General Assembly．Resolution on Oceans and the Law of the Seas［M］．New York：Uited Nations，2013：1－45．

［4］ UN General-Secretary．Report on Oceans and the Law of the Seas［M］．New York：United Nations，2013：4－37．

［5］ 高之國，張海文，賈宇．國際海洋法論文集［M］．北京：海洋出版社，2004：1－230．

中國海洋發(fā)展研究中心2013年項目（AOCZD20130）．