國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行聯(lián)合課題組

改革農(nóng)村土地征收制度

改革城市融資

改革的時機(jī)、次序和風(fēng)險

編者按

如何開拓新型城鎮(zhèn)化之路，是中國當(dāng)前和今后面臨的新挑戰(zhàn)。為此，國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行圍繞這一主題聯(lián)合開展了一項大型研究。這項有100余位專家學(xué)者參與的研究從2012年初冬開始，到2014年初春竣工，歷時一年多，研究成果包括題為《中國：推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》的總報告和與之相關(guān)的七個專題報告，共50余萬字。

該項研究全面系統(tǒng)地闡述和分析了中國城鎮(zhèn)化取得的成就和面臨的挑戰(zhàn)，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中迫切需要實施的改革提出了具有可操作性的政策建議，建言中國要推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，同時描述了改革情境下2030年的中國城鎮(zhèn)化格局。

今年3月25日，以該項研究報告為主題的國際研討會在北京召開，與會者對報告給予了高度評價。研討會后，課題組還將根據(jù)與會部門和專家的意見進(jìn)一步完善報告。4月11日，亦即世行春季年會在華盛頓召開期間，將舉辦這項研究成果的正式發(fā)布會。

茲將該總報告摘要刊出，以饗讀者。

由于推行新的城鎮(zhèn)化模式，中國的城市將面貌一新。中國將繼續(xù)快速的城鎮(zhèn)化，在改革的情景下，城鎮(zhèn)化率到2030年將接近70%，使中國的城鎮(zhèn)化率與基于其收入水平作出的預(yù)期相一致。

在改革的情景下，到2030年中國的城市面貌將更加多樣化，原因在于城鎮(zhèn)化進(jìn)程將不會是整齊劃一的，而且會反映出各個城市的比較優(yōu)勢。在中國最發(fā)達(dá)的城市，服務(wù)業(yè)（而非工業(yè)）將在經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮更大的作用，這是因為城市是更加成熟、附加值更高的服務(wù)業(yè)發(fā)展沃土。城市群中北京、上海、廣州等大城市近年來增長迅速，成為通往國際市場的門戶，而且這種趨勢還可能通過改革進(jìn)一步增強(qiáng)。這些聚集效應(yīng)將帶來城市的多樣性，鼓勵人們在大學(xué)和商業(yè)區(qū)中相互學(xué)習(xí)，并把人們同世界其他地區(qū)連接起來。

中國有能力實現(xiàn)更有效、包容和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。本研究進(jìn)行的模擬分析表明，城鎮(zhèn)化總成本占GDP的比重會逐步下降。在2013-2030年間，所有城市公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房的年均成本約占GDP的6.1%。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的融入和政府大規(guī)模的保障性住房計劃，初期（2013-2017年）城鎮(zhèn)化成本一度會達(dá)到占GDP7.3%的峰值。根據(jù)過去的經(jīng)驗，近四分之三的成本由政府通過基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)公司和融資平臺公司支付。根據(jù)模型的模擬分析，政府能夠承擔(dān)得起這些成本，這是因為來自不動產(chǎn)稅的額外收入以及其他收入來源總體上足以覆蓋這些成本，而且不增加政府債務(wù)占GDP的比重。這些模擬分析假設(shè)，給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口按城市標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)的成本是新增的，也就是說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在農(nóng)村地區(qū)的同類支出占GDP的比重不會下降。

在改革的情景下，城市密度更高，對基礎(chǔ)設(shè)施投資需求更少，尤其是在道路方面。對城市的住宅和現(xiàn)有城市土地增值征收不動產(chǎn)稅，及對存量土地的資產(chǎn)經(jīng)營，完全可以彌補(bǔ)土地用途轉(zhuǎn)換減少的收入。對財政體制進(jìn)行重大改革，改變地方政府的激勵機(jī)制，調(diào)整地方稅收基礎(chǔ)和政府間財政體制，規(guī)范地方政府舉債行為。改革情景假設(shè)，在土地政策和地方政府舉債方面進(jìn)行改革，并保留一部分土地收入和地方舉債。如果完全沒有土地收入和地方舉債，那么財政空間不足以覆蓋城鎮(zhèn)化的支出。

改革農(nóng)村土地征收制度

用于公共設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)的土地仍然需要通過征收渠道獲取，但必須對其進(jìn)行限制，以確保這類土地占地規(guī)模比過去明顯降低，并明確以這類名義征收的土地不得用于經(jīng)營性使用。還應(yīng)進(jìn)行配套改革，對地方政府的政績考核激勵機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，干部政績不與經(jīng)濟(jì)增長掛鉤。同時對政府征收土地的經(jīng)濟(jì)激勵予以制約，比如規(guī)定土地轉(zhuǎn)用后的出讓收入不得用于當(dāng)期投資，那么就能降低現(xiàn)任市長進(jìn)行過量土地征收與轉(zhuǎn)讓的激勵。

增加對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用途的補(bǔ)償。將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為商業(yè)（非公共利益）用途，相關(guān)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與該土地的商業(yè)價值相符，并應(yīng)從中扣除地方政府為將該土地用于非農(nóng)業(yè)用途要支付的成本。在現(xiàn)行制度下，補(bǔ)償金額上限為土地平均年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍，這一最高補(bǔ)償上限通常也不足以維持失地農(nóng)民生計。因此，農(nóng)村土地征收制度改革應(yīng)遵循《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中規(guī)定的原則（和已在部分省份實行的規(guī)則）。

法律中應(yīng)體現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民在土地征收過程中的訴訟權(quán)利。中國的訴訟法對與農(nóng)村土地征收相關(guān)的規(guī)定不完善。中央有關(guān)提高農(nóng)民訴訟權(quán)利的政策和《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，為制定與訴訟權(quán)利相關(guān)條款提供了指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)寫入法律的訴訟權(quán)利包括知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)。明確規(guī)定在土地征收中舉行聽證會，有助于增加交易的透明度和減少權(quán)力濫用的可能性。

與征收年度不動產(chǎn)稅的改革建議相呼應(yīng)，可以考慮對進(jìn)入城市土地市場的集體建設(shè)用地征收資本收益稅，從而保證當(dāng)此類土地作為商業(yè)用途進(jìn)入城市土地市場時，地方政府可以從中獲取一部分收入。對新增建設(shè)用地征收不動產(chǎn)稅的工作應(yīng)逐步進(jìn)行，并應(yīng)根據(jù)土地登記、評估和記錄入檔在內(nèi)的稅務(wù)管理體制改革與發(fā)展情況而定。

發(fā)展農(nóng)村建設(shè)用地市場

目前土地用途轉(zhuǎn)換主要由地方政府主導(dǎo)，需要建立健全土地轉(zhuǎn)換方式。更為市場化的土地轉(zhuǎn)換有許多優(yōu)點，最為明顯的是可以更有效地配置資源和減少社會緊張關(guān)系。在政府嚴(yán)格的規(guī)劃和用途管制下，這種方法可以避免出現(xiàn)不必要的土地轉(zhuǎn)用，因為只有當(dāng)開發(fā)商認(rèn)為轉(zhuǎn)用是一項有利可圖的事業(yè)，農(nóng)村集體也認(rèn)為交易可使他們獲益時，土地轉(zhuǎn)用才會發(fā)生，而且土地購買和開發(fā)的時間和價格都視市場情況而定。此外，社會的緊張關(guān)系以及被征地農(nóng)民與當(dāng)?shù)卣臎_突也將會大大減少，原因在于政府不是交易的當(dāng)事人，價格由市場制定。市場價格也很可能會高于政府主導(dǎo)土地轉(zhuǎn)用時通常提供的補(bǔ)償水平。

在符合規(guī)劃和用途管制前提下，應(yīng)允許農(nóng)民集體將土地用于非農(nóng)業(yè)工商業(yè)活動。然而，在現(xiàn)行法律下，集體建設(shè)用地不得出租給非集體單位用于商業(yè)或工業(yè)開發(fā)。此外，農(nóng)村宅基地權(quán)利也受到一些限制，農(nóng)民只有占有權(quán)和使用權(quán)，沒有收益權(quán)，而且具有很強(qiáng)的集體成員身份性。為了保證今后城鎮(zhèn)化的用地空間，促進(jìn)城市與農(nóng)村一體化發(fā)展，以及逐步將現(xiàn)行的政府主導(dǎo)的土地征收和轉(zhuǎn)用制度，轉(zhuǎn)變?yōu)楦行实囊允袌鰹閷?dǎo)向的土地配置制度，城鄉(xiāng)土地市場的發(fā)展和深化以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化是至關(guān)重要的?，F(xiàn)實中，大量集體建設(shè)用地已在“法外”進(jìn)入城市土地市場，特別是在中國東部沿海地區(qū)和大城市。人們越來越認(rèn)識到，應(yīng)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入城市土地市場。包括廣東、重慶、成都、安徽、浙江、江蘇在內(nèi)的許多省市都在試行新的措施，允許租賃、流轉(zhuǎn)和抵押集體建設(shè)用地。然而，由于現(xiàn)行法律禁止，集體建設(shè)用地不能正式地進(jìn)入城市土地市場，相關(guān)措施還停留在試點層面。在總結(jié)各地試點工作的基礎(chǔ)上，中國可以考慮修訂《土地管理法》和《物權(quán)法》，明確集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地具有平等進(jìn)入市場的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，制定集體建設(shè)用地進(jìn)入城市土地市場的實施條例，明確規(guī)定可被納入城市建設(shè)用地市場的農(nóng)村土地類型、進(jìn)入方式、利益分配機(jī)制。對已經(jīng)進(jìn)入城市土地市場的存量集體建設(shè)用地進(jìn)行分類處理，納入城市總體規(guī)劃并依法進(jìn)行管理。endprint

強(qiáng)化并明確宅基地的相關(guān)權(quán)利。農(nóng)村宅基地是中國農(nóng)村土地權(quán)利體系中非常獨(dú)特的一個類別。現(xiàn)有法律規(guī)定，宅基地只有集體組織成員才能獲得，實行一戶一宅，且農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓和租賃沒有獲得準(zhǔn)許。但在現(xiàn)實中，農(nóng)民宅基地在許多地區(qū)一直大量在租賃和轉(zhuǎn)讓。因此，宅基地制度的改革面臨的抉擇是，如何使法律和現(xiàn)實更好地契合。完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度對于促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一十分重要。

法律賦予農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，但對宅基地的賦權(quán)僅限于“占有權(quán)”和“使用權(quán)”，沒有“收益權(quán)”，改革應(yīng)考慮將宅基地用益物權(quán)的賦權(quán)與一般用益物權(quán)同步，即延伸到包括收益權(quán)。同時，鑒于人口城鎮(zhèn)化加快、尤其是農(nóng)民市民化后，宅基地的成員身份性和不可交易性不利于土地有效利用和農(nóng)民無法實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值，建議選擇不同類型地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革試點，探索宅基地有償獲得與使用、宅基地交易與流轉(zhuǎn)、打破宅基地成員和村社邊界，基本取向是逐步實現(xiàn)以財產(chǎn)權(quán)賦權(quán)交換福利分配權(quán)。當(dāng)然在這類試點中土地使用管制必須加強(qiáng)。另外，由于農(nóng)民住房和宅基地的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓是實現(xiàn)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的重要內(nèi)容，建議選擇若干地區(qū)試點，探索農(nóng)民住房和宅基地使用權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。待條件成熟，適時推進(jìn)宅基地抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。這一做法也有利于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)與城市住宅產(chǎn)權(quán)相一致，目前這兩者權(quán)利的不平等，是造成城鄉(xiāng)居民收入鴻溝的重要原因。

城市周邊區(qū)域土地制度的創(chuàng)新

將城中村整合到正式的城市發(fā)展進(jìn)程中，將會增加可用于城市發(fā)展的土地供應(yīng)。整合還將提供改善低收入家庭居住條件的機(jī)遇；由于能夠以更充分的土地權(quán)利來參與城市發(fā)展，此類整合還將使城市周邊地區(qū)的集體組織和農(nóng)村居民從城鎮(zhèn)化過程中獲得經(jīng)濟(jì)上的好處。如上所述，必須對《土地管理法》和其他法律進(jìn)行修訂，同時應(yīng)頒布實施辦法對城中村改造進(jìn)行指導(dǎo)，使城市周邊地區(qū)的農(nóng)村集體組織能夠合法利用集體建設(shè)用地，或?qū)⑵渑c開發(fā)商入股、聯(lián)營，以便在城市總體規(guī)劃框架內(nèi)進(jìn)行城市商業(yè)和住宅建設(shè)。通過合理功能分區(qū)，在保留集體建設(shè)用地所有權(quán)情況下，地方政府可為上述區(qū)域集體土地建保障性住房提供獎勵，同時也可避免政府征地模式下高昂的安置和拆遷成本。

完善城市土地的使用

用一種更加動態(tài)性的城市規(guī)劃體系代替當(dāng)前這種基于各種標(biāo)準(zhǔn)的城市規(guī)劃體系，對于中國而言將是十分有益的。這將有助于推動土地的高效利用，改善規(guī)劃與融資之間的協(xié)調(diào)。根據(jù)國際上成功的經(jīng)驗，這一規(guī)劃體系將綜合以下各方面：戰(zhàn)略和長期的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃；部門規(guī)劃與融資的協(xié)調(diào)；考慮開發(fā)活動對交通、環(huán)境、公共服務(wù)等關(guān)鍵城市系統(tǒng)的影響；增強(qiáng)公共和私人參與；績效監(jiān)測。

城市的土地使用應(yīng)該更加以市場為基礎(chǔ)。目前在供地中偏向于工業(yè)用地以及為吸引工業(yè)投資而給予工業(yè)用地補(bǔ)貼的做法，使中國的結(jié)構(gòu)調(diào)整難度加大，對服務(wù)業(yè)發(fā)展造成障礙，導(dǎo)致住房價格居高不下。此外，以公益目的劃撥給各單位的土地占據(jù)了大量城市區(qū)域、且利用率低下。政府可制定措施允許此類土地的一部分進(jìn)入市場，并明確土地轉(zhuǎn)換用途以后的增值收益分配比例。對需求敏感的城市土地進(jìn)行功能分區(qū)，以及通過拍賣來配置土地使用權(quán)，將使很多城市的工業(yè)用地量下降，并增加商業(yè)和住房用地。隨著土地市場化配置后帶來的價格上升，土地密集型工業(yè)企業(yè)將向二線城市和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，重新開發(fā)的工業(yè)用地可以分區(qū)作為混合用途。隨著工業(yè)用地的第一個40年租約到期，各地方政府有機(jī)會回收利用率低下的工業(yè)用地。經(jīng)過重新分區(qū)和整理后，可對這些土地進(jìn)行競爭性拍賣，既可以保證產(chǎn)業(yè)升級企業(yè)的用地需求，又可以將工業(yè)用途調(diào)整為住宅和服務(wù)業(yè)用途。

城市土地市場改革還應(yīng)包括提高土地二級市場交易的透明度。在城市地區(qū)，政府壟斷了土地一級市場，而后續(xù)交易的市場（即二級市場）發(fā)展水平低下且缺乏透明度。地方政府都缺乏監(jiān)測土地二級市場交易的手段，且當(dāng)土地轉(zhuǎn)用于更高價值的用途時，政府往往無法從相關(guān)土地交易中取得收益或獲取價值。應(yīng)規(guī)定所有二級市場上交易和再開發(fā)的城市土地都應(yīng)在當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T進(jìn)行登記。更加完善的登記制度可使地方政府從交易中收取費(fèi)用，并從城市土地升值中獲益。

靈活的城市分區(qū)有助于鼓勵更高效的城市開發(fā)，降低將農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地的需要。容積率是衡量建筑密度的一個指標(biāo)，最好以單個建筑地塊來衡量，而不是在大型街區(qū)的層面衡量；可以制訂更簡潔的審批程序，以便現(xiàn)有地塊可以根據(jù)市場需求和開發(fā)重點來提高密度，提高現(xiàn)有建成區(qū)密度的激勵，減少城市邊緣的開發(fā)。還可以改革規(guī)劃體系，允許開發(fā)商將大型街區(qū)加以分割，向第三方出售單個地塊，而對每個地塊都有具體的容積率和分區(qū)規(guī)定。一旦土地價格上漲，這類改革就會推動土地交易的大量出現(xiàn)，對提高現(xiàn)有城區(qū)的建筑密度非常有效。

新的土地開發(fā)中應(yīng)當(dāng)鼓勵較小地塊的開發(fā)和混合用途開發(fā)。中國的城市應(yīng)從大型街區(qū)模式轉(zhuǎn)向小地塊模式，同時改善小地塊的連通性。發(fā)達(dá)國家的街區(qū)通常不超過150米x150米，而且有多個地塊，相比而言中國城市的街區(qū)往往要大出幾倍?？s小街區(qū)的規(guī)模有助于建立更有活力的城市土地市場，有利于小型開發(fā)商參與競爭。小地塊對促進(jìn)社區(qū)融合、發(fā)揮集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、推動內(nèi)填式開發(fā)也至關(guān)重要。

優(yōu)化土地利用和提高密度需要在建筑物、社區(qū)和大都市區(qū)幾個層面進(jìn)行。在建筑物和街區(qū)層面，采用傳統(tǒng)的中等高度（5-7層樓）、邊長100米的街區(qū)模式，能夠最大限度地提高密度，其毛容積率（包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)）是那種“公園里一座摩天樓”、邊長400米的超大街區(qū)的3倍。在社區(qū)層面，可以通過密集的街道來貫穿城市社區(qū)，同時建有密布的公園和便利設(shè)施，以此滿足高密度人口的需要。在大都市區(qū)層面，規(guī)劃人員需要找出哪些地方可以通過填入式開發(fā)使城市更緊湊，降低城市區(qū)域的碎片化。規(guī)劃人員還可以將提高密度的開發(fā)活動集中在主要交通線路的沿線地帶，避免出現(xiàn)斷層區(qū)和城市邊緣的擴(kuò)張，從而提高大都市區(qū)的開發(fā)效率。

實行不動產(chǎn)稅有助于優(yōu)化土地利用。在財政改革中可以引入不動產(chǎn)稅，使地方政府的財政收入與支出更好地對應(yīng)起來。實行不動產(chǎn)稅的另外一個好處是，它將可以鼓勵對空地和未充分利用土地的開發(fā)，增加土地交易。一些國家的城市選擇采用差別稅率的不動產(chǎn)稅，用低稅率來鼓勵用來改善老舊建筑的資本投資，而對那些在城市增長區(qū)持有未開發(fā)土地坐等升值的投機(jī)行為課以重稅，這樣就推動了填入式開發(fā)和重新開發(fā)。美國賓西法尼亞州一些社區(qū)的經(jīng)驗顯示，差別稅率是刺激中心城區(qū)復(fù)蘇的一個有效工具。這種稅制在悉尼、香港、匹茲堡和丹麥、芬蘭等地都有采用。endprint

將土地利用規(guī)劃與住房、基礎(chǔ)設(shè)施和融資問題統(tǒng)籌考慮

土地利用規(guī)劃必須與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌考慮，不僅要滿足當(dāng)前的需求，還要考慮未來的需求。提高城市密度可以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這也需要進(jìn)行額外的基礎(chǔ)設(shè)施投資，以確保高密度帶來的益處不被擁堵成本、環(huán)境成本或其他成本所抵消。中國面臨獨(dú)一無二的歷史機(jī)遇，采用公交導(dǎo)向（TOD）發(fā)展模式，并沿城市主要交通走廊最大程度地完善和強(qiáng)化土地利用。到2015年，城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)將達(dá)到3，000公里，到2020年將超過6，000公里，累計投資將超過4萬億元人民幣。到2020年，高鐵和快速鐵路網(wǎng)絡(luò)預(yù)計也會將人口超過50萬的所有主要城市連通起來。

可將開發(fā)活動集中于城市交通走廊沿線地帶。隨著公共交通的改善，對某些公交走廊可允許更高的開發(fā)密度，允許地方政府將走廊地帶以外增長緩慢地區(qū)的土地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于走廊地帶。為推動交通節(jié)點附近的協(xié)調(diào)開發(fā)，市政規(guī)劃分區(qū)的改變程序可以有所簡化，允許公交站點周圍和特定的道路、地塊周圍有更高的容積率、人口密度和建筑高度。

土地利用法規(guī)可以鼓勵住宅、商業(yè)和某些產(chǎn)業(yè)（媒體和娛樂）的綜合用途開發(fā)，鼓勵將商業(yè)建筑轉(zhuǎn)變?yōu)樽≌绕涫窃谥饕缆泛凸徽军c附近。政府可以給開發(fā)商提供更高的容積率來建設(shè)廉租房，將房價控制在可管理、低收入家庭可負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)。應(yīng)該采取新的土地價值捕獲機(jī)制，以支持必需的交通及其他城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營。

可對現(xiàn)有的城市地區(qū)進(jìn)行改造，提供可負(fù)擔(dān)的住房，減少低密度開發(fā)和城市擴(kuò)張。國際經(jīng)驗表明，郊區(qū)的開發(fā)雖然可以帶來經(jīng)濟(jì)效益，但通常在5-7年達(dá)到峰值后就開始減退。城市核心地區(qū)的改造由于涉及更為復(fù)雜的土木建設(shè)，要對公共空間加以升級，還要改善目前所需的服務(wù)，因此需要更高的前期成本。但一旦恢復(fù)了這些地區(qū)的活力，這些核心地區(qū)就可以在較長時間內(nèi)吸引更多的投資，具有自我延續(xù)發(fā)展的能力。

可以提供恰當(dāng)?shù)募睿瑏泶_保以可負(fù)擔(dān)的價格建設(shè)所需的住房。城市分區(qū)政策，可以要求開發(fā)商或給予其激勵，在新的大型住宅開發(fā)/混合用途開發(fā)項目中，建設(shè)面向包括低收入群體在內(nèi)的住房。經(jīng)合組織國家中，低收入住房占住房存量的比例通常為10-20%?？梢栽试S開發(fā)商和房地產(chǎn)業(yè)主提高建筑密度，使用額外的容積率來提供低收入家庭住房和可負(fù)擔(dān)住房。此外，政府還可以提供專門補(bǔ)貼用于可負(fù)擔(dān)住房的建設(shè)。一些國家成功地使用了“包容性城市分區(qū)”或“激勵分區(qū)”的做法，如美國佛吉尼亞州的費(fèi)爾法克斯縣批準(zhǔn)了對維也納地鐵站附近重新分區(qū)、大幅提高建筑密度的計劃，同時要求開發(fā)商所建房屋中至少5%是可負(fù)擔(dān)住房。政府手中閑置、廢棄和未充分開發(fā)的土地可被用來建設(shè)可負(fù)擔(dān)住房，包括公共建筑周圍的停車場、規(guī)劃為高密度區(qū)域里的低密度建筑、鐵路、機(jī)場和規(guī)模過大的道路附近區(qū)域等政府所有的土地。將現(xiàn)有的老舊建筑進(jìn)行改造，達(dá)到起碼的安全標(biāo)準(zhǔn)，這樣也可以為低收入人群提供合理的、可負(fù)擔(dān)的住房。

在城市開發(fā)過程中整合城中村的土地可以增加低收入住房的供給。隨著今后農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明晰，城郊地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能會面臨新的機(jī)遇，即在城市總體規(guī)劃的框架內(nèi)開發(fā)或出租集體建設(shè)用地，將其用于商業(yè)及住宅開發(fā)。這種以目前試點為基礎(chǔ)的方式，將使得失去農(nóng)業(yè)收入的農(nóng)村集體及其成員從城市土地開發(fā)中獲得收入。

改革城市融資

改革政府收入來源

財政體系是一個重要的激勵機(jī)制——應(yīng)當(dāng)對稅基和轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，為地方政府提供必要的資源和激勵，使它們能夠并愿意向所有居民提供公共服務(wù)，同時積極為城市發(fā)展和增長提供良好條件，而不是直接扮演土地開發(fā)商和城市擴(kuò)張者的角色。需要控制地方政府招商引資的激勵，以便抑制低效的稅收競爭以及對沒有生命力的企業(yè)的支持。在這方面，改革稅收結(jié)構(gòu)和稅收分享體系非常重要，但關(guān)于政府對企業(yè)其他支持方式的法規(guī)也很重要——包括廉價供應(yīng)土地、公用事業(yè)補(bǔ)貼和稅收減免等?？刹扇〉囊粋€改革步驟是要求地方政府公布其對企業(yè)的支持，將這項信息作為年度預(yù)算的附件。對房產(chǎn)征收不動產(chǎn)稅將為地方政府提供一個穩(wěn)定的收入來源，而且征稅對象也與公共服務(wù)的受益者一致。不少發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家，不動產(chǎn)稅都是地方政府的主要稅種。在中國征收不動產(chǎn)稅可以實現(xiàn)兩個重要目標(biāo)：它接近于一種對城市公共服務(wù)的收費(fèi)，又是對房地產(chǎn)財富的征稅。不動產(chǎn)稅永遠(yuǎn)不會受到選民歡迎，但從一定意義上說這正是這類稅項的原理：如果地方政府想多花錢，那它就必須有充分理由，向納稅人說明花錢的必要性。實行了不動產(chǎn)稅，轄區(qū)內(nèi)土地升值會使地方政府收入增加，這是對地方領(lǐng)導(dǎo)人良好管理的一種回報。此外，不動產(chǎn)稅還可以鼓勵房地產(chǎn)的所有者對其加以最好的利用——比如將公寓出租，或是對未使用或未充分利用的土地進(jìn)行開發(fā)，從而促進(jìn)對存量住房和城市土地的更好利用。中國應(yīng)當(dāng)力圖使不動產(chǎn)稅成為地方政府收入的一個重要組成部分。但即便如此，不動產(chǎn)稅也可能不能完全取代當(dāng)前的土地出讓收入。目前，中國正在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房產(chǎn)稅立法，不斷完善地方稅體系，以培育地方主體稅種，屆時房產(chǎn)稅收入占GDP的比重會不斷增加，并有望超過1%，當(dāng)然這還需要加強(qiáng)稅收征管能力才能逐漸達(dá)到。此外，不動產(chǎn)稅的開征還需要一些過渡性的安排，如提供二至三年的過渡期，使人們有時間對自己持有的房產(chǎn)調(diào)整，之后再征收不動產(chǎn)稅。不動產(chǎn)稅應(yīng)有廣泛的稅基，以達(dá)到它在增加稅收收入和調(diào)節(jié)激勵機(jī)制這兩個方面的目標(biāo)。目前在上海和重慶的試點針對的范圍太窄，無法發(fā)揮大的作用，全國性的不動產(chǎn)稅制度應(yīng)當(dāng)有更宏偉的目標(biāo)。

地方收入的其他來源也有很大潛力。上海等城市已經(jīng)開始拍賣汽車牌照，將汽車保有量限制在可持續(xù)的水平。今后可以提高車輛登記費(fèi)和燃油稅，同時對公共交通做出特殊安排，限制這些稅費(fèi)對公交價格的影響。在那些就業(yè)和消費(fèi)集中的城市可征收地方一級的所得稅和銷售稅。

將公共交通、垃圾收集、供水、污水處理、電力、天然氣等城市服務(wù)的價格，提高到能完全回收成本的水平，有助于增強(qiáng)服務(wù)的可持續(xù)性和增加收入。國際上，對具有私人產(chǎn)品屬性的政府服務(wù)實行收費(fèi)是非常普遍的，在高收入國家這些收費(fèi)往往能覆蓋所有服務(wù)成本——包括運(yùn)營和維護(hù)成本以及折舊和合理利潤。可以對燃料、電、水征收特種稅，來反映它們的環(huán)境影響。對貧困人員維持基本生活所需要的服務(wù)，以較低價格收費(fèi)，這樣可以實現(xiàn)政府在收入分配方面的目標(biāo)。對公共交通進(jìn)行覆蓋成本的定價在國際上很少能做到，但在非公交通勤成本隨著各種稅費(fèi)上漲而上升的情況下，中國可以逐步提高公交價格。endprint

地方政府還有一些其他收入來源。經(jīng)合組織國家的環(huán)境稅平均占政府總收入的6%（土耳其高達(dá)15%），占GDP的近2%（丹麥超過4%）。擁堵收費(fèi)也可以帶來一些收入。新加坡1998年實行了“電子道路收費(fèi)計劃”后，車流量下降了15%，每年收費(fèi)超過5000萬美元。2008年倫敦的擁堵收費(fèi)系統(tǒng)收取的費(fèi)用達(dá)到4.35億美元，差不多是倫敦交通局全部收入的9%。

中國可以進(jìn)一步改善稅收結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。一個重要步驟就是用增值稅代替服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅，這方面的改革已經(jīng)啟動。

改革分稅制

進(jìn)一步明確各級政府的職能劃分有助于提高效率。更廣泛地來說，要確保各級政府有提供服務(wù)所需的資源，首先必須明確劃分支出責(zé)任。在中國，目前由地方政府負(fù)責(zé)的某些職能最好由中央政府來承擔(dān)，其中最主要的一項就是養(yǎng)老保障。由中央來負(fù)責(zé)養(yǎng)老保障有助于提高勞動力的流動性，制定全國性標(biāo)準(zhǔn)，解決與風(fēng)險分擔(dān)相關(guān)的一些重要問題。

需要大力改進(jìn)分稅制，消除那些導(dǎo)致地方政府出于財政收入考慮而扶持低效企業(yè)的激勵。中央與地方分享的主要稅種（增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅）是根據(jù)征稅地點來與地方分享的。這種安排從兩個方面扭曲了資源配置：首先，它鼓勵地方政府保留那些本應(yīng)遷到其他地方的企業(yè)；其次，它對大城市特別有利，因為公司總部往往在大城市，而總部所在地通常就是公司納稅地點。不同省份之間的收入分享可以逐漸轉(zhuǎn)為一個公式化體系，在這個體系里，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付將根據(jù)對各地需求的客觀衡量來分配，而不是根據(jù)稅收征繳地點?？梢韵葟脑鲋刀惖姆窒磙k法改起，從當(dāng)前只按增值稅征繳地點分享，轉(zhuǎn)為兼顧消費(fèi)地點的體系。實行增值稅共享的國家通常采納以下兩種辦法之一：或是中央與地方政府增值稅分享的規(guī)則并不加以明確；或是按照某種客觀依據(jù)如人口（德國）或消費(fèi)（日本）來分享。在中國，那些高收入省份因此損失的收入將由其他地方稅收的增加來彌補(bǔ)。假以時日，可以對所有共享稅采用統(tǒng)一的分享比例。

即使在強(qiáng)化了地方政府的收入之后，它們的自有收入加上分享收入與其支出責(zé)任之間仍有缺口，需要通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)。轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)當(dāng)鼓勵地方政府執(zhí)行國家的優(yōu)先事項。中國當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系正變得越來越有效：轉(zhuǎn)移支付規(guī)模迅速增大，而且越來越多地被分配給貧困省份，用于國家的優(yōu)先事項。但另一方面，由于對地方政府的專項撥款有200多種，造成這個體系十分復(fù)雜，管理成本很高，同時也不利于地方政府的問責(zé)和治理。與專項轉(zhuǎn)移支付相比，以促進(jìn)地方財力均等化、確?；竟卜?wù)的一般性轉(zhuǎn)移支付不到轉(zhuǎn)移支付總量的一半。而且，目前的轉(zhuǎn)移支付體系也不能對不斷變化的形勢及時作出反應(yīng)，尤其是不能對人口流動及時作出反應(yīng)，因此中央政府已經(jīng)開始向地方政府追加撥款，用于向農(nóng)民工提供服務(wù)。近期內(nèi)中國可以考慮將多種專項轉(zhuǎn)移支付整合為種類有限的整體撥款，將這些整體撥款與中央的總體目標(biāo)聯(lián)系起來，并建立相應(yīng)的績效指標(biāo)和考核體系。

在中期，中國可以按照一種基于財力和支出需要的公式來分配財政資源。很多經(jīng)合組織國家都使用這種制度，如澳大利亞就有一套精細(xì)的確定支出需要的體系。這種方法能滿足中國在全國提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的目標(biāo)。支出需要將依照最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來確定，而當(dāng)前的稅收分享安排和轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)為一種公式化撥款制度，這對每個地方政府得到的資金將產(chǎn)生很大影響。因此，這項改革應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)，并與地方政府培育新的征稅能力相配合。比如，可以根據(jù)支出需求和收入能力等客觀因素給地方政府設(shè)定它們各自的“份額目標(biāo)”，但實施起來要逐漸到位，剛開始時以地方政府在撥款中的現(xiàn)有份額作為起點。

需要對省級以下財政制度進(jìn)行改革，確保資源得到恰當(dāng)使用。只調(diào)整中央與省級政府的財政關(guān)系，無法確保地方政府有足夠的預(yù)算資源推進(jìn)城鎮(zhèn)化。實際上，解決省內(nèi)財政資源的不平衡可能比解決省際之間的不平衡意義更大。省以下各級政府收入分享安排在不同省份的差別很大，中央政府對此沒有強(qiáng)制性要求——這個特點常見于聯(lián)邦制國家，但在單一制國家很少見。

改革土地財政

對城鎮(zhèn)存量土地進(jìn)行開發(fā)是一種獲得財政收入的新辦法。由于住宅和商業(yè)用地短缺，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)為住宅或商業(yè)用途可以帶來更多收入。對那些因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而升值的房地產(chǎn)可以征收“改良稅”（Betterment Tax）。除土地租賃之外，拍賣城鎮(zhèn)土地的開發(fā)權(quán)也可以增加收入，加快城市改造。最后，通過設(shè)計良好的土地增值稅，從地方政府不直接介入的土地交易中獲取增值收益。

需要確立相關(guān)的監(jiān)管法規(guī)，確保土地融資為推進(jìn)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)揮作用，同時確保更好地管理相關(guān)的財政風(fēng)險。首要任務(wù)是對地方土地所有權(quán)、土地銷售、公私合作項目中的土地入股、不同類型的地方機(jī)構(gòu)之間的土地交易以及賣地收入建立統(tǒng)一的報告要求。其次，公共財政的“黃金法則”應(yīng)當(dāng)被用于地方土地融資，即土地資產(chǎn)的銷售收入應(yīng)當(dāng)只用于投資。第三，對用土地?fù)?dān)保的舉債行為加以監(jiān)管，確定以土地?fù)?dān)保貸款的最低抵押率或貸款率，并制訂土地估價原則。第四，應(yīng)當(dāng)禁止將富余土地轉(zhuǎn)讓給其他政府部門或企業(yè)、私人開發(fā)商或公私合作關(guān)系項目，除非轉(zhuǎn)讓合同完全公開。

加強(qiáng)公共財政管理

改善財政管理，增強(qiáng)透明度。實行“中期預(yù)算制度”有助于進(jìn)行多年期的資金安排，將投資項目的維護(hù)和運(yùn)營成本納入支出預(yù)測，從而改善資本支出，使城市發(fā)展規(guī)劃的制訂和實施在財政上更為合理。對地方財政帳戶進(jìn)行獨(dú)立審計，定期公布關(guān)鍵財政數(shù)據(jù)，披露隱性負(fù)債和擔(dān)保，并將預(yù)算外債務(wù)納入預(yù)算內(nèi)——這些都有助于提高財政透明度。最后，地方政府建立“首席財務(wù)官”（CFO）制度可以把地方政府的財務(wù)職責(zé)集中在一起，明確財務(wù)管理的職權(quán)，改變地方政府舉債過程中缺乏協(xié)調(diào)、各自為政的現(xiàn)狀。首席財務(wù)官最好是來自財政部門或其上級主管部門。首席財務(wù)官辦公室將與預(yù)算制定機(jī)構(gòu)、財政部門、投資管理部門（發(fā)改委）和其他政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，共同確定舉債戰(zhàn)略和計劃。發(fā)債方案與預(yù)算方案將提交本地人民代表大會批準(zhǔn)并向公眾公開。中央政府需要在確保各地遵守地方舉債的法規(guī)方面發(fā)揮重要作用。endprint

推動公私合作關(guān)系的發(fā)展

中國已經(jīng)制訂了向私營部門采購服務(wù)的政策框架，這是向私營企業(yè)開放公共服務(wù)行業(yè)的一個積極信號，但還需要進(jìn)一步改善關(guān)于私營部門提供公共服務(wù)的政策和激勵。中國在利用私人投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)方面還有很大的發(fā)展空間，應(yīng)當(dāng)制訂必要的政策和法律框架以充分發(fā)揮公私合作關(guān)系（PPP）的作用。為簡化項目審批制度，促進(jìn)地方政府的審慎決策，可以在中央層面統(tǒng)一PPP法規(guī)，對各個部門和地區(qū)的審批程序以及如何解決合同糾紛PPP統(tǒng)一指導(dǎo)。政府應(yīng)當(dāng)制訂鼓勵私營部門參與的政策和激勵措施，還要建立引導(dǎo)和監(jiān)管PPP的體系。有效法規(guī)、監(jiān)管和爭端解決體系所提供的法律保障，將有助于鼓勵私營部門的參與。

中國可以將PPP合同的內(nèi)容拓寬，既包括資本融資，也包括服務(wù)提供，這可以通過把對資產(chǎn)建設(shè)的投資與資產(chǎn)的長期（如20年）運(yùn)營維護(hù)捆綁在一起來實現(xiàn)。大多數(shù)關(guān)于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)提供的公私合作關(guān)系，在合同期間將有賴于地方政府的付費(fèi)。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)允許地方政府作出多年財務(wù)承諾。地方政府未來向PPP提供的款項，不超過預(yù)期的經(jīng)常性財政收入，以保持財政的可持續(xù)性。

擴(kuò)大PPP會增加政府的或有債務(wù)，因此需要進(jìn)行謹(jǐn)慎的風(fēng)險評估，設(shè)計恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險共擔(dān)安排。PPP法應(yīng)當(dāng)確保項目負(fù)責(zé)官員有恰當(dāng)?shù)募?、信息和能力來充分考慮或有債務(wù)的成本和風(fēng)險。PPP合同安排應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險共擔(dān)安排?？梢栽诘胤綄用娼⒕哂羞\(yùn)營能力的專門的PPP機(jī)構(gòu)，由其獨(dú)立管理因PPP項目產(chǎn)生的財政風(fēng)險。地方政府可以引入新的運(yùn)營模式和競爭機(jī)制，以推動項目的公開、透明和效率。基礎(chǔ)設(shè)施部門要放開競爭，就要在財務(wù)成本披露、預(yù)算補(bǔ)貼以及服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量方面對公用事業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。

中國已制定發(fā)布了政府向社會力量購買服務(wù)的政策框架，這是一個積極的信號。今后應(yīng)加大推進(jìn)力度，逐步完善政策體系和激勵機(jī)制，通過購買服務(wù)方式鼓勵、支持和引導(dǎo)社會力量參與到公共服務(wù)提供之中。

改善債務(wù)融資政策框架

中國應(yīng)當(dāng)對地方政府舉債確立財務(wù)規(guī)則和債務(wù)上限，以便對系統(tǒng)性債務(wù)違約風(fēng)險進(jìn)行事前管理。很多國家允許地方政府以一般預(yù)算收入或?qū)ｍ検杖胱鲹?dān)保來舉債（后者即為收益?zhèn)?，發(fā)債主體或是地方政府，或是某個專門機(jī)構(gòu)?！包S金法則”是很多國家奉行的一個基本規(guī)則，即舉債必須用于長期的公共資本投資。對單個城市以及所有地方政府的總體債務(wù)規(guī)模都要設(shè)立上限。要根據(jù)考慮公共部門（中央和地方政府）的財政能力，設(shè)立債務(wù)規(guī)模上限。對提供基本公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)也要設(shè)置部門性債務(wù)限額，確保不超出其償債能力。此外，地方政府要進(jìn)入資本市場，由信用評級機(jī)構(gòu)對它們進(jìn)行嚴(yán)格的信用評估是前提條件。為進(jìn)行信用評估，地方政府需要滿足很多條件，其中之一就是要完整披露經(jīng)過獨(dú)立審計的政府財務(wù)報告，這有助于強(qiáng)化市場在財政監(jiān)督方面的作用。

只有建立起地方政府無力償債問題的處理框架，才能使中央對地方政府“不施救”的承諾具有可信度，才能明確過度舉債的地方政府的債務(wù)重組規(guī)則。好的政策框架應(yīng)當(dāng)能夠減少地方政府的道德風(fēng)險，防止“免費(fèi)搭車”，促使所有地方政府追求可持續(xù)的財政政策，減少短視行為，降低不可持續(xù)的財政政策對未來幾代人的影響。當(dāng)前進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資和建設(shè)的地方政府融資平臺公司可轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｉT目的機(jī)構(gòu)（SPV），而純粹的融資平臺公司則可以在地方政府能夠正式而公開地進(jìn)入資本市場后解散。專門目的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)剝離它們的商業(yè)活動，專注于提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，同時要通過改革變得更透明、財務(wù)上更強(qiáng)健。它們將遵循國際上關(guān)于公司治理和金融審計與報告的良好做法。專門目的機(jī)構(gòu)與政府預(yù)算之間的財務(wù)關(guān)系應(yīng)當(dāng)向公眾披露。由于前者的債務(wù)構(gòu)成了地方政府的或有債務(wù)，因此需要建立對這類機(jī)構(gòu)舉債目的、程序和限額的法規(guī)。最后，雖說全部地方政府債務(wù)占GDP的25-30%不算過度負(fù)債，但不少地方和地方政府融資平臺公司現(xiàn)在已經(jīng)面臨很大的償債壓力，可能需要制定清晰的規(guī)則，進(jìn)行債務(wù)重組。

拓寬競爭性、多元化的基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道可以降低融資成本。除土地收入以外，中國的基礎(chǔ)設(shè)施融資主要依靠商業(yè)銀行和政策性銀行——這種情況的弊端是商業(yè)銀行的負(fù)債和資產(chǎn)期限可能存在錯配。在短期，商業(yè)銀行和政策銀行將繼續(xù)向地方政府和具有財務(wù)存續(xù)能力的公用事業(yè)專門目的機(jī)構(gòu)提供大量融資。在中期，發(fā)展地方政府債券是可行也是必要的。針對不同融資渠道的監(jiān)管框架和制度框架需要整合，以建立公平的競爭環(huán)境。這樣可以抑制影子銀行的發(fā)展，改善地方政府債務(wù)融資的質(zhì)量，支持健康的金融創(chuàng)新，還可以保證透明度，確保市場定價，保護(hù)各種金融工具的投資者權(quán)益。所有這些方面都有助于推動債務(wù)市場的長期發(fā)展，加強(qiáng)金融體系的穩(wěn)定，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供高效、穩(wěn)定的長期融資渠道。

要建立地方債券市場，就需要一套協(xié)調(diào)統(tǒng)一的證券法規(guī)。適用于地方債券發(fā)行和交易的證券法規(guī)和制度框架，如關(guān)于信用評級機(jī)構(gòu)、經(jīng)紀(jì)交易商、承銷商和審計機(jī)構(gòu)的法規(guī)，與適用于主權(quán)債券和公司債券的法規(guī)與制度框架相似。中國需要對政府債券市場建立可靠的收益曲線，統(tǒng)一公共部門的會計準(zhǔn)則，改善財政透明度。中國已經(jīng)對發(fā)行地方政府債券進(jìn)行了嘗試：由中央政府代理地方政府發(fā)行地方政府債券，并已有6個省市開展了自行發(fā)債試點。要隨著各省市獲得信用評級、展示其償債能力、建立發(fā)行和管理債務(wù)的技術(shù)能力的提升，盡可能快地允許更多地方政府直接進(jìn)入地方政府債券市場。財政部代發(fā)地方政府債券的做法可逐步退出；或者對其進(jìn)行大幅改革，按與地方政府直接發(fā)債相同的標(biāo)準(zhǔn)（如償債能力、透明度、信用評級、無隱形擔(dān)保等），代發(fā)債券。

應(yīng)當(dāng)對銀行向地方政府的貸款加以監(jiān)管，強(qiáng)化地方政府的預(yù)算紀(jì)律和財政透明度。通常商業(yè)銀行貸款要遵守一般審慎規(guī)則，如果對地方政府應(yīng)用這些規(guī)則，將會限制地方政府的貸款機(jī)會。這些規(guī)則包括：風(fēng)險敞口限額，規(guī)定銀行向單個客戶的貸款額度；集中度限額，規(guī)定銀行對某一類客戶（如地方政府）的貸款額度；內(nèi)部人貸款限制，規(guī)定銀行向其對股東的貸款額度。中國已經(jīng)有這方面的法規(guī)，但需要確保它們得到切實實施。除上述規(guī)則以外，很多國家還采用了一些創(chuàng)新措施來加強(qiáng)金融紀(jì)律。例如，巴西等國家在發(fā)生了大范圍的地方政府債務(wù)違約后，禁止地方政府擁有金融機(jī)構(gòu)。在中國，地方政府直接擁有的銀行股份有限，但可以通過人事任命權(quán)對銀行產(chǎn)生很大影響。需要考慮改革這種制度，以確保銀行向地方政府貸款的決策獨(dú)立性。在墨西哥，大額長期融資要經(jīng)過競爭性的借款人篩選程序和貸款評級，雖然這些要求不是強(qiáng)制性的，但如果銀行向未經(jīng)評級的地方政府貸款，就需要達(dá)到更高的資本充足率。endprint

需要對影子銀行進(jìn)行監(jiān)管，限制低門檻資金流向地方政府。近年來，地方政府融資平臺公司越來越多地依靠影子銀行的理財產(chǎn)品和信托基金貸款提供的資金。這些融資平臺公司使地方政府可以獲得預(yù)算外融資，但它們作為靈活融資工具的優(yōu)點，不足以彌補(bǔ)透明度差、可能增加地方或有負(fù)債、給投資者和管理影子銀行業(yè)務(wù)的銀行增加風(fēng)險等缺陷。為規(guī)范影子銀行業(yè)務(wù)，所有的資產(chǎn)管理產(chǎn)品都應(yīng)遵循同樣的基本監(jiān)管準(zhǔn)則。包括銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會在內(nèi)的政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)對各種集合投資產(chǎn)品的監(jiān)管政策。需要制訂一個改革影子銀行法律和監(jiān)管框架的計劃，包括在短期內(nèi)對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，長期則要對主要法律加以修訂。向理財產(chǎn)品、信托基金或其他集合投資計劃的投資，不應(yīng)受到隱性擔(dān)保的保護(hù)。

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策性銀行在提供長期融資方面的作用，彌補(bǔ)長期融資市場供給短缺。政策性銀行可以在合法合規(guī)的范圍內(nèi)，在支持資本市場長期工具的使用方面發(fā)揮積極作用，可采取的做法有：發(fā)行有助于支持固定收益市場發(fā)展的創(chuàng)新金融工具；為地方政府債券提供擔(dān)保；適度購買新發(fā)地方政府債券，以做市商的角色根據(jù)其他投資者的需求進(jìn)行債券的買賣。

改革的時機(jī)、次序和風(fēng)險

時機(jī)和次序

土地、財政和金融體系改革是我們提出的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點，實施這些改革是重要而迫切的任務(wù)。它們不僅支持著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而且也是國務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行共同編寫、2013年春出版的《2030年的中國》報告中提出的總體改革戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，該戰(zhàn)略倡導(dǎo)從政府向市場的決定性轉(zhuǎn)變，也是中國經(jīng)濟(jì)增長從重數(shù)量轉(zhuǎn)為重質(zhì)量的基石。

解決土地市場扭曲的土地改革，特別是城市邊緣地區(qū)的土地改革是改革的良好起點，可為其他改革打下基礎(chǔ)。這方面改革將使城市邊緣的土地得到競爭性使用，遏制不可持續(xù)的城市蔓延，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，減少因此產(chǎn)生的社會矛盾。在政府加強(qiáng)對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的同時，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地的年度指標(biāo)，因為大多數(shù)城市短期內(nèi)存量土地挖潛的空間很大。土地改革也是改革城市規(guī)劃體系的基礎(chǔ)，應(yīng)整合土地利用、住宅和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，形成一個以建設(shè)宜居城市為目標(biāo)的綜合性空間發(fā)展戰(zhàn)略。

風(fēng)險

有人擔(dān)心對個人住房征收不動產(chǎn)稅會引起房價下降，進(jìn)而打擊銀行業(yè)和地方財政。這種風(fēng)險看來是有限的：首先，提議的不動產(chǎn)稅是房產(chǎn)價值的1%，這與當(dāng)前房地產(chǎn)每年升值8%（大城市往往是兩位數(shù)增長）相比，是非常低的。第二，即使房地產(chǎn)價格受到影響，銀行也不至于受到?jīng)_擊，這是因為對貸款按揭比率是有規(guī)定的，這給銀行提供了充分保護(hù)。宣布將實行不動產(chǎn)稅可能會導(dǎo)致住房供給上升，尤其是當(dāng)前作為投資持有的二套房可能會被出售，而這正是政策意欲達(dá)到的效果。

還有一種擔(dān)心是關(guān)于不動產(chǎn)稅的可負(fù)擔(dān)性。中國的房產(chǎn)價格與人們當(dāng)前的收入相比是非常高的，對那些靠固定收入生活的人（如養(yǎng)老金領(lǐng)取者）來說尤其如此。即使是很低的稅率，不動產(chǎn)稅也可能占部分房產(chǎn)所有者收入的很高比例。從效率的角度來說，那些負(fù)擔(dān)不起不動產(chǎn)稅的人應(yīng)當(dāng)賣掉現(xiàn)在的住房，搬到城市里較便宜的地段，把房子騰給那些負(fù)擔(dān)得起的人。但這從社會角度來說是不可接受的。其他國家在處理這個問題時，對低收入者實行免稅或某種形式的住家房產(chǎn)免稅。但如果把免稅額定得太高，不動產(chǎn)稅收入就會大為減少。處理這個問題還可以考慮先采用低稅率、然后逐步提高的做法，這是因為實行了不動產(chǎn)稅以后，城市的工資很可能會相應(yīng)調(diào)整，人們也可以調(diào)整自己的居住安排，比如將部分公寓用以出租以獲得收入。那些有一套以上公寓、用于投資目的的人在實行不動產(chǎn)稅后更可能將房產(chǎn)出售，這樣有助于改善房地產(chǎn)市場，因此是一個很好的結(jié)果。使用不動產(chǎn)稅的替代方案——如只在房產(chǎn)買賣時按房產(chǎn)價值或升值部分征稅——也可以解決不動產(chǎn)稅的可負(fù)擔(dān)性問題，但這樣會扭曲房地產(chǎn)市場，而且會使稅收失去作為對房產(chǎn)使用者享受城市服務(wù)而收費(fèi)的基本功能。

允許農(nóng)村建設(shè)用地直接出售供開發(fā)可能存在過快、無序開發(fā)的風(fēng)險。一般來說，通過城市分區(qū)限制可以防止這種情況。但地方政府可能急于擴(kuò)張城市，所以積極地對農(nóng)村土地進(jìn)行重新分區(qū)。強(qiáng)化農(nóng)民的土地權(quán)利應(yīng)當(dāng)可以阻止這種現(xiàn)象——因為征地的價格會提高。但比較謹(jǐn)慎的做法是在制訂全國性政策前擴(kuò)大試點。

有些人擔(dān)心加強(qiáng)農(nóng)村土地持有者的權(quán)利會妨礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程，因為土地用途轉(zhuǎn)換的成本將變得太高。這種情況不會出現(xiàn)。城市邊界的擴(kuò)張可能會放緩，但不能把這與城鎮(zhèn)化放緩混為一談。因為正如本研究所指出的，城鎮(zhèn)化完全可以通過在現(xiàn)有土地上提高密度和改造開發(fā)來推進(jìn)。而且，只要土地用途轉(zhuǎn)換能夠產(chǎn)生足夠高的增值收益，地方政府仍然可以將農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地。

最后，有一種風(fēng)險是隨著戶籍改革，人們會涌向福利和公共服務(wù)最好的地方，而不是根據(jù)他們在哪里生產(chǎn)率最高來決定居住地點。但中國各地過去的經(jīng)驗并不支持這種說法——可能除了最大的幾座城市之外。國際上來說，關(guān)于“福利移民”的證據(jù)很少。但在國內(nèi)，人們確實想搬到提供更好公共服務(wù)（如教育）的城市。這意味著在戶籍改革的過渡時期，對大城市的居住要求可能需要比其他地方更嚴(yán)格——但要有明確的逐步取消限制的時間表。在中期，應(yīng)盡快取消對人口流動的不合理限制，要調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，對那些從城市的福利和服務(wù)中受益的人征稅——如不動產(chǎn)稅，這樣會得到最優(yōu)結(jié)果。

改革的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和治理要求

綜合的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要多方面互動，包括中央與地方的協(xié)調(diào)以及不同部委機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。要使城鎮(zhèn)化順利發(fā)展，就需要在各個層面采取“整體政府”方式。在中央一級，不同部委之間難以協(xié)調(diào)是眾所周知的問題，各部往往在相互孤立的狀態(tài)下獨(dú)自制訂本部門的部門戰(zhàn)略。從更廣泛的改革議程來看，應(yīng)當(dāng)將城鎮(zhèn)化相關(guān)的改革納入已成立中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組重要議程，并由該小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)在國家層面的有關(guān)改革政策的出臺和試點。

中國將繼續(xù)依靠行政分權(quán)結(jié)構(gòu)來實施改革，但需要重新平衡中央與地方政府的職能，中央應(yīng)當(dāng)對全國性政策承擔(dān)更大責(zé)任——如基本社會保障政策。為了促使地方政府的行為改變，中央在確定了總體改革方向后，需要更好地使用指導(dǎo)地方政府行動的兩個工具——一是財政制度，二是以國家發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向的地方官員政績考核制度。endprint

在當(dāng)前的人事制度下，地方政府為了實現(xiàn)GDP增長目標(biāo)，再加上它們有可觀的技術(shù)能力和來自土地收入的充裕資金，往往就直接扮演城鎮(zhèn)化的執(zhí)行者的角色，利用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為提高短期GDP增長和創(chuàng)造就業(yè)的途徑。將來，為推動高效、包容、可持續(xù)的發(fā)展，各級政府都需要轉(zhuǎn)變職能，讓市場發(fā)揮更大作用。這并不意味著政府角色的削弱，而是說政府要扮演不同于以往的角色：政府將不再是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要實施者，而是要為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好條件。通過財政制度改革，同時通過更平衡的政績考核指標(biāo)和延長官員任期來推動包容性和可持續(xù)性，就可以使地方政府將注意力從建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向用新的地方政策和措施來解決像空氣污染這類更復(fù)雜和困難的問題。地方政府也可以在開發(fā)監(jiān)管方面發(fā)揮更積極的作用，包括確保地方和區(qū)域性環(huán)境目標(biāo)和社會包容目標(biāo)的實現(xiàn)。

中國省和地方行政結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定，這一方面是個優(yōu)勢，因為它有利于鼓勵地方的創(chuàng)新和主動性，但同時也是個弱點，因為省、市之間的激烈競爭阻止了有效的區(qū)域合作。在交通干線建設(shè)這類領(lǐng)域，通過由中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用克服了地方上的協(xié)調(diào)困難，但在其他領(lǐng)域，如水資源和空氣污染管理，缺乏區(qū)域規(guī)劃與合作導(dǎo)致了負(fù)面影響急劇上升。要管理大都市區(qū)，實現(xiàn)集聚效應(yīng)和管理好外部性，就必須有跨越省界、市界的區(qū)域性解決方案。

最后，公眾對城鎮(zhèn)化進(jìn)程的更多參與有助于加強(qiáng)對地方政府的問責(zé)，確保政府的政策能及時回應(yīng)當(dāng)?shù)氐男枰?。在某些領(lǐng)域，中國有相對成熟的公眾參與制度，如地方選舉、環(huán)境影響評價的協(xié)商過程以及長期存在的投訴制度等。但在很多情況下，由于人們無法獲得相關(guān)信息，公眾參與的作用就大打折扣。尤其是在環(huán)境領(lǐng)域需要加強(qiáng)污染信息的披露和透明度，從而使公眾可以更有效、更有建設(shè)性地參與相關(guān)事務(wù)的管理。

建議要點

增加對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為商業(yè)用途的補(bǔ)償

對進(jìn)入城市土地市場的集體建設(shè)用地征收資本收益稅

建議要點

應(yīng)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入城市土地市場

修訂《土地管理法》和《物權(quán)法》，明確集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地具有平等進(jìn)入市場的權(quán)利

應(yīng)頒布實施辦法對城中村改造進(jìn)行指導(dǎo)，使城市周邊地區(qū)的農(nóng)村集體組織能夠合法利用集體建設(shè)用地

建議要點

重新開發(fā)的工業(yè)用地可以分區(qū)作為混合用途

應(yīng)規(guī)定所有二級市場上交易和再開發(fā)的城市土地都應(yīng)在當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T進(jìn)行登記

建議要點

允許地方政府將走廊地帶以外增長緩慢地區(qū)的土地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于走廊地帶

政府可以給開發(fā)商提供更高的容積率來建設(shè)廉租房

在新的大型住宅開發(fā)/混合用途開發(fā)項目中，建設(shè)面向包括低收入群體在內(nèi)的住房

建議要點

要求地方政府公布其對企業(yè)的支持，將這項信息作為年度預(yù)算的附件

不動產(chǎn)稅的開征還需要一些過渡性的安排，如提供二至三年的過渡期，使人們有時間對自己持有的房產(chǎn)予以調(diào)整，之后再征收不動產(chǎn)稅

將公共交通、垃圾收集、供水、污水處理、電力、天然氣等城市服務(wù)的價格，提高到能完全回收成本的水平

建議要點

目前由地方政府負(fù)責(zé)的某些職能最好由中央政府來承擔(dān)，其中最主要的一項就是養(yǎng)老保障

先從增值稅的分享辦法改起，從當(dāng)前只按增值稅征繳地點分享，轉(zhuǎn)為兼顧消費(fèi)地點的體系

建議要點

將多種專項轉(zhuǎn)移支付整合為種類有限的整體撥款，將這些整體撥款與中央的總體目標(biāo)聯(lián)系起來，并建立相應(yīng)的績效指標(biāo)和考核體系

對省級以下財政制度進(jìn)行改革，確保資源得到恰當(dāng)使用

建議要點

對那些因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而升值的房地產(chǎn)可以征收“改良稅”（Betterment Tax）

應(yīng)當(dāng)禁止將富余土地轉(zhuǎn)讓給其他政府部門或企業(yè)、私人開發(fā)商或公私合作關(guān)系項目，除非轉(zhuǎn)讓合同完全公開

地方政府建立“首席財務(wù)官”（CFO）制度建議要點

在地方層面建立具有運(yùn)營能力的專門的PPP機(jī)構(gòu)

對地方政府舉債確立財務(wù)規(guī)則和債務(wù)上限，以便對系統(tǒng)性債務(wù)違約風(fēng)險進(jìn)行事前管理

盡可能快地允許更多地方政府直接進(jìn)入債券市場

建議要點

對銀行向地方政府的貸款加以監(jiān)管，強(qiáng)化地方政府的預(yù)算紀(jì)律和財政透明度

建議要點

應(yīng)當(dāng)將城鎮(zhèn)化相關(guān)的改革納入已成立中央改革領(lǐng)導(dǎo)小組重要議程，并由該小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家層面有關(guān)改革政策的出臺和試點

要管理大都市區(qū)，實現(xiàn)集聚效應(yīng)和管理好外部性，就必須有跨越省界、市界的區(qū)域性解決方案

（本項研究由中國財政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行共同組織實施。本課題的總負(fù)責(zé)人為國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉和世界銀行常務(wù)副行長Sri Mulyani Indrawati，執(zhí)行負(fù)責(zé)人為國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦、韓俊，世界銀行中蒙局局長Klaus Rohland與東亞和太平洋地區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Bert Hofman。主報告由劉世錦、韓俊、Klaus Rohland、Bert Hofman、侯永志、Mara Warwick、Chorching Goh、何宇鵬、劉培林、卓賢撰寫，并得到劉守英、貢森、巴曙松、汪義達(dá)、陳昌盛、劉云中、金三林、王金照、趙敏、Gailius Draugelis、Elena Glinskaya、Paul Procee、Ulrich Schmitt、Karlis Smits、Mark Lundell、Kathryn Funk、Uwe Deichmann和Somik Lall等的支持。本文為該報告總報告的摘要）endprint