周振剛,杜言利

(1.中共張店區(qū)委黨校，山東 淄博 255023；2.山東理工大學 教務處，山東 淄博 255049)

一、公共政策制定在突發(fā)事件應急管理中的重要性

所謂突發(fā)事件，是“指突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞等嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。[1]2突發(fā)事件具有四方面的特性：一是突發(fā)性，事件發(fā)生突如其來；二是具有緊急性，事件爆發(fā)后必須采取緊急措施，否則將會造成不可估量的損失和后果；三是不可預測性，事件在任何時間、形態(tài)下都可能發(fā)生，毫無規(guī)律可言，事先準確預測、判斷較為困難；四是危害性，存在對公共安全、人身、財產(chǎn)等的威脅和損害。當前，突發(fā)事件爆發(fā)呈現(xiàn)以下趨勢：一是突發(fā)事件頻發(fā)，應急處置成為政府常態(tài)化的工作；二是突發(fā)事件發(fā)生類型多樣化，波及范圍更廣泛；三是由于利益多元化，社會群體面對突發(fā)事件時心態(tài)更復雜，更容易引發(fā)群體事件。

政府的行政管理活動大多通過公共政策來實施，為防止突發(fā)事件的巨大沖擊力導致社會政治、經(jīng)濟、人民生活秩序等嚴重失控，需要運用國家行政權力制定公共政策來調(diào)整緊急情況下國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各種社會關系，以有效控制和消除危機，恢復正常的社會生活秩序。公共政策是社會公權運行的集中體現(xiàn)，是政府應對突發(fā)事件進行危機管理的重要途徑。政府的行政管理正確與否，關鍵在于相關政策的科學性、可行性。在突發(fā)事件情境下，在信息有限、資源有限、時間緊迫的情況下，政府應急管理的重心就在于如何有效、快捷、科學地制定政策及應對措施。為此，政府應不斷優(yōu)化政策制定系統(tǒng)，從而提高政府管理水平。

二、突發(fā)事件狀態(tài)下公共政策制定過程中存在的問題

(一)突發(fā)事件防范意識淡薄

目前，在政府管理過程中還存在突發(fā)事件意識不強、應急管理意識不到位、思想認識麻痹、重視程度不夠等現(xiàn)象，反映到政府政策制定過程中，表現(xiàn)為存在僥幸心理、對突發(fā)事件的發(fā)生機率估計不充分、對其緊急程度和威脅性認識不夠等。

(二)信息披露缺乏公開和透明

知情權是現(xiàn)代社會公民的基本權利。公共信息具有社會性，與每一個公民的利益直接相關。政府有責任有義務讓社會公眾了解和知悉公共信息?，F(xiàn)階段，我國的突發(fā)事件處理機制存在嚴格控制信息傳播的現(xiàn)象：突發(fā)事件爆發(fā)后，信息傳遞交流基本上是在官方內(nèi)部，以部門為單位逐級匯報，缺乏快捷、有效的溝通渠道。社會公眾、媒體對突發(fā)事件信息的了解基本依賴官方所公布。民間則主要以小道消息的形式進行傳播，容易滋生各種謠言。如果政府由于擔心信息披露會引起公眾恐慌，而采取了“信息壟斷”措施，就極易引發(fā)公眾猜測和社會混亂。

(三)預防機制不健全

預警是預防和處置突發(fā)事件的首要環(huán)節(jié)，必須樹立居安思危、防微杜漸的思想。當前，我國相應的突發(fā)事件預警機制正處于不斷完善之中，對各種突發(fā)事件還不能及時做出正確的分析和判斷，對事件可能造成的后果估計不足，容易導致對突發(fā)事件不能及時發(fā)現(xiàn)和采取有效措施，同時也會造成各地區(qū)、各部門以及各級政府之間協(xié)調(diào)處理的不當。

(四)政府人員應對突發(fā)事件的能力有待提高

對突發(fā)事件的處置，政府既是政策決策主體同時也是政策執(zhí)行主體。從當前情況看，政府主體在以下兩方面的能力亟待提高：一是決策者的決策能力有待提高。由于突發(fā)事件的突發(fā)性和緊迫性，留給決策人員的決策時間有限、所依據(jù)的有關政策信息有限、備選方案也非常有限，決策者承受的心理壓力很大?，F(xiàn)階段，在緊急情況下能科學預見并快速作出決策的人員非常稀缺。二是突發(fā)事件狀態(tài)下制定政策時可依靠的專業(yè)技術人員相對缺乏。面對重大或一些技術性很強的突發(fā)事件，制定重大政策或采取措施時，需要有各方面的專家、科技人員提供必要的技術支持，否則，制定的政策或措施將是片面的甚至是非常危險的，可能會引起更大的危害。目前我國這方面的專業(yè)咨詢機構不健全，信息系統(tǒng)研發(fā)及應用能力較弱，再加上突發(fā)事件狀態(tài)下緊急決策的訓練和教育略顯不足，導致對突發(fā)事件缺乏準確的預警，從而引起被動“防災”情況。

(五)公共政策決策過程未完全制度化、規(guī)范化

突發(fā)事件的有效管理要求政府行為法制化、決策過程規(guī)范化。當前，在突發(fā)緊急狀態(tài)下，我國仍是行政命令優(yōu)于法治。有專家指出：“從立法角度來看，我國先后制定了對付社會動亂的《戒嚴法》，對付重大自然災害的《防震減災法》《防洪法》和《消防法》等，但是法律與制度規(guī)范還沒有成為危機處理的主要規(guī)則，特別是在危機狀態(tài)下的政策制定過程主觀隨意性還很大，也缺乏危機管理機構設置和職權分配的法律法規(guī)?！盵2]因此，今后應加強政府公共政策制定系統(tǒng)的建設。

三、完善政策制定系統(tǒng)的建議

(一)政策制定的科技化、知識化

1.以現(xiàn)代科學成果為指導，提高政策制定水平。

第一，充分利用各級各類培訓機構、高校、網(wǎng)絡、實驗室等渠道，加強理論、業(yè)務等方面的專業(yè)培訓，提高決策者的認識水平和業(yè)務能力，使決策研究制定過程更完善。第二，充分利用現(xiàn)代信息技術，建立公共信息共享平臺。加強對國內(nèi)外各類典型突發(fā)事件信息的搜集、整理、研究，通過對信息的分析、鑒別、消化、吸收，加強政策決策系統(tǒng)的規(guī)范化建設。第三，建立突發(fā)事件“案例庫”，分析、研究各類突發(fā)事件的誘因及應對策略，積累決策經(jīng)驗。同時，采用定量分析法與定性分析法，提升突發(fā)事件決策和管理的水平。

2.加大培訓力度，完善應急管理培訓系統(tǒng)。

應急管理知識培訓是西方國家公務員的必修課程。我國必須重視對公務人員突發(fā)事件知識的培訓工作。一方面，要利用培訓機構對公務人員進行必要的課程培訓，幫助他們學習應急管理知識，掌握處理突發(fā)事件的方法；另一方面，要加強模擬實戰(zhàn)演練，提高政府公務人員的應變能力和實戰(zhàn)能力。

(二)政策制定的系統(tǒng)化、規(guī)范化

1.防控并舉，預防為先。

未雨綢繆，防患于未然是預防和應對突發(fā)事件的關鍵，就是要做“防疫員”而不是做“消防員”。我國對預警機制建設非常重視，黨的十六屆四中全會提出，要建立健全社會預警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效的運轉(zhuǎn)機制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。要建立全國預警系統(tǒng)，就必須建立全國電子信息分布網(wǎng)絡，確保各級政府能迅速、全面掌握相關信息，從而做出及時、正確的判斷與決策。要建立定期考核機制，對實際運行情況進行有效的績效考評。

2.成立專門的危機處理核心機構。

黨的十八屆三中全會提出要“健全公共安全體系，健全防災減災救災體制，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”。各級政府的危機處理核心機構要建立一個“條塊結合、分級管理、權責明確、指揮有力、密切合作的應急管理體制”。[3]省級以上政府職責是制定應急管理統(tǒng)一決策規(guī)劃，對地方應急管理提供指導和幫助。地方政府的職責主要體現(xiàn)在選擇政策方案、確定和執(zhí)行政策方案，形成一種多中心決策體制。同時堅持誰授權誰負責的原則。有專家指出：“非典事件表明，我國傳統(tǒng)體制下，即高度集權政策制定和執(zhí)行機制在處理突發(fā)事件時的效率是十分低下的。從中我們總結出經(jīng)驗教訓是深刻的。所以，在突發(fā)事件情境下，構建一個條塊結合、分級管理的架構是十分必要和可行的?！盵4]102

3.掌控全局，及時公布災情。

現(xiàn)代信息技術為我們提供了收集、傳播信息的有效物質(zhì)手段。要建立專門的應急管理信息政府網(wǎng)站，成立專門的信息機構和專業(yè)信息隊伍；在政策制定過程中要充分利用信息體系，減少信息傳播環(huán)節(jié)，做到及時、準確、最大化地公開信息；建立全國性的突發(fā)事件信息網(wǎng)絡平臺，做到資源共享，信息共享；充分發(fā)揮新聞媒體的作用，加強與新聞媒體間的溝通，讓新聞媒體在第一時間充當政府的喉舌，將突發(fā)事件的真實情況及時、準確地公之于眾。

(三)政策制定的公開化、法制化

1.政策制定要做到及時、公開。

突發(fā)事件爆發(fā)后，政府應及時通過各種渠道將真實情況公之于眾，特別是對一些重特大災害事件，應最大可能地及時、準確地告知社會公眾實情，以避免因為信息公開的滯后而導致無謂的恐慌。因此，政府應拓寬信息發(fā)布渠道，建立發(fā)言人制度，充分利用微博、微信等新興網(wǎng)絡手段，開放公共空間，形成開放的公共輿論空間。盡快建立健全政策公開的法律制度，將政策制定、修改的程序法制化、規(guī)范化、大眾化，做到政策制定的程序公開、透明。

應充分發(fā)揮非政府組織的作用，打破社會公共事務由政府完全壟斷的格局，鼓勵和支持各類非政府組織參與到社會事務中。要放開社會公眾對政策制定過程的監(jiān)督渠道，讓公眾對政策制定的每一個環(huán)節(jié)都有知情權、建議權、批評權。

2.加強應急管理決策的法律、法規(guī)建設。

在現(xiàn)代社會，應急管理不是一個孤立的單純事件，“應急管理決策過程所依據(jù)的法律體系應滿足兩項相互關聯(lián)的標準：一是涉及社會各行各業(yè)，事無巨細。突發(fā)事件處置是一個復雜的社會系統(tǒng)工程，應急決策涉及的法律法規(guī)主要包括國家安全、物流運輸、物資保障、災民安置、媒體傳播等領域，而且要配套具體的實施細則。二是社會部門、單位之間要目標高度一致，相互協(xié)調(diào)，憲法與各部門規(guī)章、地方性行政法規(guī)等不能相互沖突，特別是不能與憲法相違背。這是對政策內(nèi)容的一個根本性的指導原則”。[5]在這個系統(tǒng)的法律框架指導下，充分保證所制定的決策內(nèi)容合法、合理，保證各政策之間目標一致，相互補充，相得益彰，形成協(xié)調(diào)一致的統(tǒng)一體。

政策制定實現(xiàn)法制化，能夠從根本上保證政策內(nèi)容的真實性和合法性，從而保障政策的實現(xiàn)。突發(fā)事件決策因有其特殊性，所以，無需嚴格遵循常規(guī)決策時的程序和步驟，但突發(fā)事件狀態(tài)下政策制定過程必須符合相關法律和制度的要求。如果政策執(zhí)行者出現(xiàn)違法違規(guī)行為時，必須為此付出代價，還要追究其法律責任。

[參 考 文 獻]

[1]丁文喜.突發(fā)事件應對與公共危機管理 [M].北京:光明日報出版社，2009.

[2]向玉瓊.論政府危機管理中的公共政策制定[J].云南社會科學，2005，(2)

[3]高小平.我國應急管理述評[J].中國行政管理, 2009,(10) .

[4]孔令棟,馬奔.突發(fā)公共事件應急管理[M].濟南:山東大學出版社，2011 .

[5]何海燕.政府決策參與體制設計研究[J].中國行政管理,2000，(4).