劉 藝，熊 智

（中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

2013年1月29日，美國愛德曼國際公關公司發(fā)布了“2013年度全球信任調查”中國報告，中國政府以81%的信任度排名世界第一。在這一耀眼數據的背后，卻存在著民眾對地方政府的信任度與對中央政府的信任度相差甚大的尷尬局面。零點咨詢集團發(fā)布的公共服務評價指數調研報告顯示，普通民眾對于中央政府的信任度在八成以上，與愛德曼公司的調查數字非常接近，然而，民眾對地方政府的信任度卻只有65.4%，遠遠低于對中央政府的信任度。

《求是》雜志社下屬的《小康》雜志自2005年首度發(fā)布“中國信用小康指數”以來，一直對“政府公信力”進行著監(jiān)測。2011年，《小康》雜志的調查顯示，政府公信力指數為65.0；2012年為67.8；2013年，政府公信力指數繼續(xù)上升，達到70.1，但政府信用仍以高達63.6%的關注度排在 “公眾最擔憂的信用問題”之首。綜合近五年《小康》雜志社的政府公信力指數分析，絕大多數受訪者表示相信中央政府，但有超過半數以上受訪者表示不信任地方政府?！度嗣裾搲非藛柧碚{查數據也顯示，對地方政府信任度在“60%”以上的受調查者為45.1%；而信任度在“50%”以下的受調查者為54.9%；71%的受訪者認為當前基層政權“面臨諸多問題，正日趨弱化”?？傮w來看，公眾對地方政府的信任度不容樂觀。近年來頻繁發(fā)生的群體性事件更是昭顯出地方政府與民眾之間的信任關系已出現較大裂痕，如貴州甕安事件、云南孟連事件、湖北石首事件等等，其社會影響之大、波及范圍之廣、社會關注程度之高，都是前所未有的。中國社會科學院發(fā)布的《2013年社會藍皮書》數據顯示，我國每年發(fā)生的群體性事件可達十余萬起，深入剖析這些群體性事件，其背后有一個深刻的誘因，就是群眾對當地政府及工作人員缺乏信任，干群關系緊張，極大地削弱了基層政權的權威性，導致基層治理陷入信任困境。

一、地方政府信任缺失的表現與原因

從最近幾年的一些熱點事件中可以看到，越來越多的公眾對一些地方政府在應對突發(fā)事件中的所作所為，或是在日常工作中表現出來的職業(yè)素質，都產生了相當程度的質疑，人們開始把屢屢出現的食品安全、醫(yī)療藥品安全、住房質量安全、交通安全等問題都習慣性地歸因于政府。無論官方如何澄清，專家如何解釋，公眾都對其客觀性和真實性予以懷疑，對官方表態(tài)予以排斥，地方政府正面臨著公眾的信任挑戰(zhàn)。

根據《小康》雜志調查顯示，在影響公眾對政府信用評價的因素中，排在首位的是官員和公務員責任意識淡漠，失職瀆職；其次是政府行為透明度不高，比如財務收支不公開、公車數量不公開；接下來便是官員和公務員的腐敗行為、官員和公務員的不作為、弄虛作假、大搞政績工程和形象工程等。調查數據反映了公眾對政府缺乏信任的一些原因。然而究其更深層次的原因，則是社會轉型、網絡時代的輿論放大效應和政府行為失當等多方面因素共同作用而產生的。

從社會背景來看，中國社會正經歷著從傳統(tǒng)社會向現代社會的轉型，人們的信任關系面臨著三種由內而外的轉變：即從戶口所在地內流動到戶口所在地外，從計劃體制內轉移到市場體制，由熟人圈內延伸到熟人圈外。這樣的變化，讓人們在面臨壓力的時候，習慣性地選擇懷疑。加之當前中國正處于社會轉型的大變革時期，由于新舊體制的摩擦沖突，社會利益分化，價值取向多元化和外來思潮沖擊等諸多因素的影響，引發(fā)了許多社會矛盾，導致社會的總體信任水平不斷下降。中國社會科學院與北京美蘭德信息公司合作，對北京、上海、鄭州、武漢、廣州、重慶和西安共七城市市民的社會信任狀況進行了調查，調查發(fā)現中國2011年的社會總體信任程度已經進入了“不信任”水平。[1]這種不信任既表現為官民、警民、醫(yī)患、民商等社會關系的不信任，也表現在不同階層、群體之間的不信任。“三聚氰胺”、“染色饅頭”事件引發(fā)企業(yè)信任危機，“南京彭宇案”、“小悅悅事件”彰顯道德滑坡，這些個案都成為社會信任惡化的注腳。

其次是互聯(lián)網技術的發(fā)展和網絡的迅速普及，網絡成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器。新技術的發(fā)展，一方面使民眾參與政治成為可能，也極大地激發(fā)了公眾的參政熱情；而另一方面，網絡也成為信任危機烈度的放大器。政府施政中的種種不當行為很容易通過網絡這一“放大器”引發(fā)民意反彈，甚至形成全國輿論關注的焦點，加劇了民眾對政府的失望和不信任情緒。近年來一些影響較大的公共事件，從華南虎事件到躲貓貓事件，從鄧玉嬌案到錢云會案，從“表哥”到“房叔”，都是經由互聯(lián)網披露出來從而迅速升溫，使政府公信力受到了嚴重影響。一些網絡熱詞如被增長、被就業(yè)、臨時性強奸、俯臥撐、躲貓貓、欺世碼等的形成及傳播，一方面是網民對事件本身的調侃，更多的是公眾對政府行為失當的質疑和批評，折射出公眾對政府的不信任情緒。有學者指出“公眾對于政府有承認而缺乏信任，政府對于公眾有權力而缺乏權威。這些地方性個案經由互聯(lián)網的快速傳播，形成質疑的疊加，容易導致整個社會對政府威信的彌漫性消解。”[2]

第三，從政府自身來看，導致民眾信任缺失的原因主要有以下幾個。

一是作風問題。習近平同志指出：“作風問題是腐敗的溫床?！蹦壳俺霈F的形形色色的形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風等不良作風，嚴重影響了公眾對地方政府的信任，削弱了國家政權的群眾基礎，使得民眾對地方政府的信任不斷弱化。在我國近幾年查處的腐敗案件中，涉案官員級別越來越高，人數越來越多，金額越來越大，范圍越來越廣，極大地降低了政府在群眾中的形象。作風問題還體現在部分官員和公務員缺乏服務意識，辦事效率低下，對群眾反映的問題互相推諉，對待群眾麻木不仁，不關心群眾的利益，不了解群眾的疾苦，以致在民間出現“過去有困難找政府，現在找政府有困難”的說法。

二是地方政府政策多變和執(zhí)行力不強。公共政策的制定缺乏必要的民主性和公開性；政府決策朝令夕改，公共政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。一些地方政府形成“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”的局面，被老百姓嘲諷為：“黨的政策像月亮，初一十五不一樣?！痹趫?zhí)行時，地方政府往往過于追求政績，盲目追求GDP增長，忽視群眾利益，甚至讓群眾利益受損，從而失去群眾的信任。

三是地方政府與民眾缺乏有效溝通。首先是政府信息公開不夠。政務信息公開缺乏廣度與深度，更新速度緩慢、缺乏互動性；信息公開的手段和方法單一，傳統(tǒng)媒體刊載信息有限且查找困難；政府信息公開中選擇性公開、公開滯后的做法導致了民眾對政府習慣性的懷疑。其次是地方政府回應機制的缺乏。有些地方政府在面臨民眾的質疑時，一手遮天隱瞞真相或偽造“事實”，愚弄甚至剝奪民眾的“知情權”，因此極大地損害了自身形象，造成地方政府嚴重的信任危機。例如2013年備受輿論關注的“民警摔嬰案”，河南林州市一名從警近30年的民警，酗酒后突然搶走街上一男子懷里7個月大的女嬰，舉過頭頂后猛摔在地，導致嬰兒嚴重受傷。如此惡性的重大事件，涉事民警當時僅受到關禁閉15天的警務紀律處罰，而此消息居然被當地公安局隱瞞近一個月。一經媒體披露，讓全國輿論一片嘩然。地方政府在處理危機過程中封鎖信息及處置的失誤，使公眾對政府的能力產生懷疑，進一步加深了公眾對政府的不信任。

二、地方政府信任建設的必要性

信任作為一種社會關系存在于人類社會的每一個歷史階段。古今中外的執(zhí)政者與政治家都格外強調民眾的信任對于執(zhí)政者的重要性?！吧眺绷⒛緲湫拧?、“子貢問政”的典故都說明，我國古代執(zhí)政者對于民眾信任的高度重視。西方哲學家史里斯·博克也曾說過：“信任是我們必須保護的東西，因為它就像空氣和水源一樣，一旦受損，我們所居住的社會就會土崩瓦解。”

信任是社會合作的基礎，而民眾對政府的信任，更是一個政權賴以存在和進行有效管理的前提。良好的信任關系可以增強國家和社會的凝聚力，降低社會運營成本，提高政府行政效率。而薄弱的政府信任關系則會增加政府的行政成本，造成民眾的政治冷漠，從而削弱政權的權威性，具體表現在應對群體性事件的不力和社會控制能力的下降。例如2009年發(fā)生的湖北石首事件，當地一個酒店的廚師墜樓身亡后，雖然警方經勘探后宣布死者為自殺，但由于長期以來政府不作為、亂作為導致環(huán)境污染、治安惡化，已經喪失了當地民眾的信任，政府所作出的解釋沒有人相信，當地一些群眾借此機會發(fā)泄自己長期以來集聚的不滿情緒，從而釀成大規(guī)模群體性事件。正如石首一名基層官員指出的那樣：“石首事件演變不是單純的死因質疑事件，而是由死因質疑引發(fā)的長期以來積淀的社會深層次矛盾的總暴露。這些深層次矛盾說穿了，就是干群之間、警民之間、貧富之間的矛盾”。以上事件說明，缺乏群眾信任的政府，哪怕在再小的事件上，也會陷入困境，甚至付出高昂的行政成本，陷入“塔西佗陷阱”：當政府不受歡迎的時候，好的政策與壞的政策同樣都會得罪人民。它警示我們：當政府喪失民眾信任時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。

民眾對地方政府缺乏信任，不僅僅會在當地造成負面影響，損害政府治理，更會消耗整個執(zhí)政黨的執(zhí)政資源?！霸谛畔⒏叨劝l(fā)達的今天，這種消極影響會因各種傳播渠道突破一時一地，產生持久和放大的后果。作為人民選擇的執(zhí)政黨，放大的‘信任危機’會直接危及我們的執(zhí)政根基。”[3]

三、地方政府信任建設的路徑

2013年3月17日，習近平同志在十二屆全國人大一次會議上發(fā)表重要講話，強調指出要建設服務政府、責任政府、法治政府、廉潔政府，為新形勢下加強地方政府信任建設指出了明確的方向和有效的路徑。服務、責任、法治、廉潔是現代政府的標志，也是提升政府信任度的有力手段。

（一）建設服務政府是政府信任建設的前提

“服務是政府的基本性質，也是政府最基本的職能”。[4]推進服務型政府建設，是踐行黨的宗旨的根本要求，是改革發(fā)展的核心目標，是維護人民利益的內在需要，也是加強政府信任建設的前提。

群眾路線是建設服務型政府的靈魂。建設服務型政府與堅持群眾路線具有本質上的一致性；堅持群眾路線是建設服務型政府的有力保證，建設服務型政府是堅持群眾路線的具體體現。習近平同志曾經說過：“要群眾信任，決不僅僅靠權力，更主要的是靠你的人格魅力和工作能力，靠你做群眾工作的方法和本領?！泵芮新?lián)系群眾是我們黨的最大政治優(yōu)勢，當年正是靠與群眾的魚水深情和血肉聯(lián)系，我們黨才能在白色恐怖中喚起千千萬萬人民群眾，在殘酷斗爭中建立紅色政權，最終領導人民群眾取得中國革命的勝利。在全面建設小康社會的今天，我們更要發(fā)揮好這一政治優(yōu)勢，始終保持和發(fā)展黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，牢固樹立全心全意為人民服務的理念和宗旨，實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，真正做到權為民所賦，權為民所用。

轉變政府職能是建設服務型政府的核心。首先要實現政府角色的自覺轉變，“不僅從統(tǒng)治的角色改變?yōu)楣芾淼慕巧?，而且要從管理的角色改變到服務的角色上來”。[5]P15其次要深入推進行政管理體制改革,加快建設行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，深入推進政資分開、政企分開、政事分開、政社分開，把工作重心放在市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上。再次要完善公共服務體系，加強公共服務設施建設，提高公共服務支出占財政支出的比重，建立公共服務投入的穩(wěn)定增長機制，構建以人為本、覆蓋城鄉(xiāng)、分布合理、功能完備、運轉高效的公共服務體系，使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

（二）建設責任政府是政府信任建設的支撐

建設責任政府，是我國政治體制改革的一個基本目標，也是構建社會主義和諧社會的重要途徑，更是重拾政府信任的有力支撐。

建設責任政府，構建政府回應機制是基礎?！柏熑握仁乾F代民主政治的一種基本理念,又是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本價值理念，它要求政府必須回應社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足”。[6]要構建以政府為主導，以民眾的積極參與為基礎，多平臺、全方位的長效互動機制，滿足民眾和社會的訴求。

構建科學、完整的政府責任體系是責任政府建設的重要內容。首先要明確劃分行政責任，使問責有據可循。一是要理順政府部門間的職能分工，解決職能責任不清的問題；二是要健全崗位責任制，將部門職責和工作任務、工作目標、工作時限等要素明確地落實到具體機構、具體崗位和承辦人員。其次要完善問責制度，強化責任追究。對不負責任，工作不落實，甚至失職瀆職造成工作損失和不良影響的行政人員，要進行嚴格的問責，做到有責必問，有錯必糾；完善無為問責制，樹立“有錯是過、無為也是過，有錯要問責、無為也要問責”的執(zhí)政理念，構建“不換狀態(tài)就換人”的用人機制，提高公務員隊伍的責任意識和效率意識，提升政府的工作效率；強化行政首長問責制，讓行政首長承擔更多的責任，增強行政首長的責任感，提高行政首長的施政謹慎度。再次要加強責任監(jiān)督，確保責任到位。

要構建落實政府責任的全方位監(jiān)督體系，發(fā)展社會主義民主政治。引入包括民主黨派監(jiān)督、定期的民意質詢、輿論監(jiān)督等等，建立一個下行監(jiān)督和上行監(jiān)督、內部監(jiān)督和外部監(jiān)督相互配合、互相補充的監(jiān)督網絡；要完善協(xié)商民主體系、拓寬協(xié)商民主渠道、拓展協(xié)商民主形式，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，確保落實政府責任，踐行政府承諾，獲取民眾信任。

廣大行政干部是政府治理的具體實施者，行政干部的素質和能力直接關系到行政權力運作質量，關系到政府部門在民眾心目中的形象。特別是基層干部，他們處于社會治理的最前沿，直接面對民眾，實質擔當了黨和政府的形象代言人，其道德與品行，能力和作風，都影響著當地民眾對黨和政府的評價。因此，要對行政干部進行經?；?、制度化的責任培訓，提升廣大行政干部的責任意識，以勇于擔責的態(tài)度取得民眾的信賴。

（三）建設法治政府是政府信任建設的保障

依法行政是現代政治文明的重要標志，建設法治政府，是落實“依法治國基本方略”對政府工作的必然要求。

建設法治政府首先必須尊重和維護憲法和法律的權威。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。要堅持依法決策，嚴格依法行政，政府所有的行政行為都要有法可依，不僅要按法定權限辦事，還要按照法定程序辦事，用法律來規(guī)范和限制政府的職權，“把權力關進制度的籠子里”。

其次要深化司法體制改革，以維護司法公正為目標，以優(yōu)化司法職權配置、加強人權保障、提高司法能力、踐行司法為民為重點，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度。為中國經濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定提供有力的司法保障。

第三，要不斷深化行政執(zhí)法體制改革，推行行政執(zhí)法責任制，建立結構合理、配置科學、制約有效的權力運行機制，防止行政權力的亂用和濫用；完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，對每一個執(zhí)法行為都要制定具體的執(zhí)法工作程序。確保執(zhí)法行為的每一個環(huán)節(jié)、每一項措施、每一項程序都有嚴格的標準和具體的操作方式，使執(zhí)法環(huán)節(jié)清晰、執(zhí)法形式正確、執(zhí)法時限明確、崗位銜接密切，執(zhí)法活動流暢，有效地遏制行政權力尋租現象的滋生；進一步加強和改善行政執(zhí)法，改進執(zhí)法方式，做到文明執(zhí)法，尊重執(zhí)法對象的人身權利和人格尊嚴。

第四，加快透明政府建設。透明是法治的前提，透明政府是建設法治政府的更高要求，要把政府的決策、立法、行政和執(zhí)法過程向公眾開放，確保公眾充分的知情權。在信息化社會，公眾的參政熱情不斷高漲，因而對知情權的要求也越來越高。因此，要繼續(xù)加強透明政府建設，政府部門應當主動將掌握的政府信息，通過報刊、廣播、電視、網絡以及新聞等便于公眾知曉的方式公開；各級政府應當設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公眾獲取政府信息提供便利。用公開、透明的法治政府來消除公眾的猜疑，獲取民眾的信心。

（四）廉潔政府是加強政府信任建設的關鍵

廉潔是政府公信力的基石，所謂“公生明，廉生威”。建設廉潔政府是新形勢下政府建設的重大課題，也是民心所向，大勢所趨。

首先要加強制度建設，健全懲治和預防腐敗體系。黨的十八屆三中全會明確指出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策?！敝贫冉ㄔO是一個帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的問題。要樹立制度的權威，增強制度的約束力，針對腐敗現象易發(fā)多發(fā)的環(huán)節(jié)進行制度創(chuàng)新，彌補制度漏洞，從源頭上防止腐敗現象的發(fā)生。通過制度建設打造一張全方位的制度網絡，為政府及公務員不能腐、不敢腐、不必腐、不想腐提供強有力的制度保證。

其次是控制行政運行成本。廉潔政府同時也應當是“廉價政府”，要完善財政預算支出審議制度，規(guī)范和控制行政支出。要逐步建立政府財務報告制度，推進政府財務公開，通過公開來加強對政府財務支出的監(jiān)督。

其次要加大反腐力度。腐敗是導致政府信任缺失的最大“硬傷”?！度嗣裾搲氛{查“最傷民心的政府行為”中，82.6%的受調查者選擇了“貪污腐敗”，此選項高居榜首。因此，李克強總理在2013年3月參加國務院第一次廉政會議時深刻指出：“如果我們不能有效遏制和解決腐敗問題，加強反腐倡廉建設，政府就會失去公信力，人民就不會相信我們能把其他事情辦好，我們的一切工作和努力都有可能付諸東流?！币虼?，要從制度、法律和道德層面多管齊下，預防和懲治腐敗，堅定不移地貫徹“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉戰(zhàn)略方針，積極構建教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系，建立反腐的長效機制。

最后要培育廉政文化。打造一支廉潔的公務員隊伍是建設廉潔政府的保障，要重視教育的基礎性作用，大力加強公務員廉潔從政教育，引導、規(guī)范和警示各級公務員尤其是領導干部廉潔自律，實現干部清正、政府清廉、政治清明。同時要增強全社會的反腐倡廉意識，形成以廉為榮、以貪為恥的良好社會風尚，努力形成全黨全社會反腐倡廉強大合力。

[1]杜軍峰，饒印莎，楊宜音.城市居民社會信任狀況調查報告[J].民主與科學，2013，（3）.

[2]褚松燕.互聯(lián)網時代的政府公信力建設[J].國家行政學院學報，2011-10-20.

[3]牢筑干群關系的“信任基石”[N].人民日報，2011-11-03.

[4]吳玉宗.服務型政府：概念、內涵與特點.[J].西南民族大學學報，2004，（2）.

[5]張康之.尋找公共行政的倫理視角[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[6]張成福.責任政府論[J].中國人民大學學報，2000，（2）.