鄭澤金，張國祥

（中共湖北省宜昌市委黨校，湖北宜昌443000）

城市網(wǎng)格化管理拓展研究
——以宜昌市網(wǎng)格化管理為例

鄭澤金，張國祥

（中共湖北省宜昌市委黨校，湖北宜昌443000）

拓展城市網(wǎng)格化管理，是基層社會服務管理領域的一場變革，城市網(wǎng)格化管理在全國多地試點、在湖北全省推行并取得重要成果，是拓展城市網(wǎng)格化管理的現(xiàn)實基點；先行試點的宜昌市在城市網(wǎng)格化管理拓展方面創(chuàng)造了成功經(jīng)驗；影響城市網(wǎng)格化管理拓展的主要問題是發(fā)展中的問題；進一步拓展城市網(wǎng)格化管理要從完善網(wǎng)格管理信息系統(tǒng)、制定網(wǎng)格化管理中長期規(guī)劃、擴大網(wǎng)格化管理領域和范圍、加快網(wǎng)格化管理規(guī)范建設、統(tǒng)一標準、拓展網(wǎng)格服務擴大社會參與、確保網(wǎng)格信息安全等方面著手。

社會治理；網(wǎng)格化管理；拓展

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.04.010

網(wǎng)格化管理就是運用數(shù)字化、信息化手段，以街道、社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍，以事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責任人，通過城市網(wǎng)格化管理信息平臺，實現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動、資源共享的一種社會治理新模式。湖北省宜昌市的網(wǎng)格化管理是湖北省乃至全中國網(wǎng)格化管理的一個縮影，研究宜昌市網(wǎng)格化管理拓展的基本經(jīng)驗，探討城市網(wǎng)格化管理進一步拓展的相關問題，對創(chuàng)新社會治理具有理論與實踐價值。

一、拓展城市網(wǎng)格化管理的現(xiàn)實基點和意義

學術界對于網(wǎng)格概念的界定是一個不斷發(fā)展的過程，但總的來看有兩種：空間網(wǎng)格和計算機網(wǎng)格。空間網(wǎng)格是網(wǎng)格應用的具體表現(xiàn)，而計算機網(wǎng)格則是網(wǎng)格應用的技術核心[1]（P117）。關于城市網(wǎng)格化管理，各地在實踐中有著基本一致的看法，就是以社區(qū)、街道為基礎，在其管理區(qū)域內(nèi)，把l萬平方米左右的區(qū)域劃為一個單元網(wǎng)格，在此基礎上建立城市網(wǎng)格的信息管理系統(tǒng)，最終實現(xiàn)對社區(qū)和街道的管理[2]（P66）。網(wǎng)格化管理是順勢而生的，因為改革開放以后的城市化和城區(qū)的快速發(fā)展為管理研究帶來了新的課題，繁雜的城市日常事務及突發(fā)公共事件均要求進行體制機制創(chuàng)新，網(wǎng)格化為城市管理的精細化提供技術支撐[3]（P89）。有學者認為，城市網(wǎng)格化管理是為破解城市政府如何為市民提供更便捷的公共管理和公共服務這一難題,并適應解決諸多問題的需要而產(chǎn)生的[4]（P56）。2004年，北京市以東城區(qū)為試點創(chuàng)建萬米單元網(wǎng)格管理法和城市部件網(wǎng)格管理法，推行網(wǎng)格化城市管理新模式，得到了國家有關部委的高度關注。此后，網(wǎng)格化管理在全國其他地區(qū)試點和推進。

作為一種新型的數(shù)字化城市管理模式，網(wǎng)絡化管理出現(xiàn)了若干典型樣本：樣本之一是湖北省宜昌市的“一本三化”（以人為本、服務為先，網(wǎng)格化管理、信息化支撐、全程化服務）社會管理新體系；樣本之二是河南漯河“一格四員”（首先是劃分“網(wǎng)格”，其次是在每個網(wǎng)格配備管理員、協(xié)管員、警務員和監(jiān)督員）運作模式；樣本之三是寧夏石嘴山大武口區(qū)“4+6”運作模式（“4”即網(wǎng)格督導員、網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格警員、民生助理員等“四

員”；“6”即社情民意收集員、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督員、政策法規(guī)宣傳員、計劃生育監(jiān)督員、治安巡邏員、矛盾糾紛調(diào)解員等“六員”）；樣本之四是山西長治“三位一體”管理模式（它整合資源建設融黨的建設、社會管理、公共服務三位一體的網(wǎng)格化社會管理服務信息平臺，打造覆蓋“區(qū)—街道—社區(qū)—單元網(wǎng)格”的網(wǎng)格化社會管理新模式）。

第一，拓展城市網(wǎng)格化管理是適應社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化，加強和改進社會治理的重要途徑；是推動基層社會建設、促進公平正義、實現(xiàn)社會和諧的現(xiàn)實需要；是鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基、實現(xiàn)社會長治久安和人民安居樂業(yè)的重要舉措；也是基層社會服務管理領域的一場變革，是社會控制與社區(qū)自治的結(jié)合點。

第二，拓展城市網(wǎng)格化管理是社會管理工作的科學化表現(xiàn)。它充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術在社會管理創(chuàng)新中的基礎性、關鍵性作用，全面推進以網(wǎng)格為基礎的整個社會管理服務信息數(shù)字化，建設“數(shù)字網(wǎng)格”和“電子地圖”，構(gòu)建地域統(tǒng)一、動態(tài)更新、聯(lián)通共享、功能齊全的社會管理綜合信息平臺。緊緊依托人口基礎信息系統(tǒng)和房屋基礎信息系統(tǒng)，進一步探索形成了社區(qū)、網(wǎng)格綜合服務管理信息應用系統(tǒng)和專業(yè)服務管理信息應用系統(tǒng)。通過著力構(gòu)建以兩大基礎信息系統(tǒng)和兩大應用系統(tǒng)為基礎、開放兼容共享式社會管理綜合信息平臺，為相關各方及時準確掌握社會動態(tài)、推進服務管理、提高行政效能奠定了堅實的信息支撐。

第三，拓展城市網(wǎng)格化管理是社會治理的重要創(chuàng)新。首先，它是社會治理方式的創(chuàng)新。拓展城市網(wǎng)格化管理是在地方黨委領導下進行的，“法務網(wǎng)格工程”、民族宗教事務網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)等體現(xiàn)了政府的主導作用，工會參與社會服務管理創(chuàng)新、主動融入網(wǎng)格化管理，是社會參與的重要標志。網(wǎng)格化管理領域和地域的拓展，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)了政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。其次，它是預防和化解社會矛盾體制機制的創(chuàng)新。它推動基層社會服務管理由傳統(tǒng)的“單位體制”向?qū)俚鼗?、社會化的現(xiàn)代社區(qū)體制轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織服務群眾、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾和維護穩(wěn)定的作用。

二、宜昌市城市網(wǎng)格化管理的拓展方向：領域拓展+地域拓展

2011年，宜昌市按照“街巷定界、規(guī)模適度、無縫覆蓋、動態(tài)調(diào)整”的原則，把城區(qū)121個社區(qū)劃分為1110個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格涵蓋約300戶居民，每個網(wǎng)格配備一名網(wǎng)格管理員，構(gòu)建起市、區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格“五級”管理體系。建設“數(shù)字網(wǎng)格”和“電子地圖”，推動各類社會服務資源在網(wǎng)格上聚集整合，構(gòu)建以網(wǎng)格化管理為基礎的全方位、動態(tài)式、便捷高效的社會服務管理體系。社區(qū)網(wǎng)格管理員主要負責公安、綜治、人社、民政、計生、城管、食品安全七項信息采集和綜合服務，通過社會服務進小區(qū)、進樓棟、進家庭，實現(xiàn)城區(qū)網(wǎng)格化管理服務全覆蓋。一個統(tǒng)一的網(wǎng)格平臺，34個部門，267個單位，121個社區(qū)，1110個網(wǎng)格，1110名網(wǎng)格員……100多萬人口的宜昌城區(qū)，繁雜龐大的社會管理事務，都匯集于這個全新的網(wǎng)格管理模式之中。

網(wǎng)格化管理并不是宜昌首創(chuàng)，但宜昌把網(wǎng)格化和信息平臺有機結(jié)合起來，在中國開了先河。2012年以來，宜昌市網(wǎng)格化管理開始了拓展，基本方向有兩個，一個是領域拓展，一個是地域拓展。

1.領域拓展

第一，實施“法務網(wǎng)格工程”?！胺▌站W(wǎng)格工程”主要是由司法行政干部、律師、公證員、基層法律服務工作者按就近原則，定點定人定向負責法律服務工作。其主要目標是延伸司法行政工作服務體系，構(gòu)建無事開展法制宣傳、有事提供法律服務、有困難提供法律援助、有問題進行糾紛調(diào)解、有特殊人群依法服務管理的法務工作新體系；其主要任務為“4353”，即法務“四進網(wǎng)格”（法律服務、人民調(diào)解、社區(qū)矯正安置幫教工作、法制宣傳進網(wǎng)格），建立“三級平臺”（法務指導中心、法務工作站、法務工作網(wǎng)格）組織體系，建立法務工作“五支隊伍”（人民調(diào)解員、法律服務專業(yè)人員、法制宣傳員、特殊人群關照員、法律援助協(xié)辦員），建立法務工作“三項機制”（法務訴求快速反應機制、“三級平臺”管理機制、法務信息綜合支撐機制），建立法務指導中心月例會制度、法務工作站“周碰頭”工作制度和法務聯(lián)絡員“日排查、即處理”制度，把司法行政法制宣傳、法律服務和法律援助三大職能整體延伸到社區(qū)網(wǎng)格（農(nóng)村中心戶），面向基層在第一時間、第一現(xiàn)場開展法律服務、人民調(diào)解、法制宣傳、法律援助、社區(qū)矯正、安置幫教等司法行政工作，讓百姓切實感受到“法律服務就在我身邊”。

第二，建立民族宗教事務網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)有10多億條信息，利用空間地理信息技術，對人口基礎信息進行空間化處理，在1：500的電子地圖上直觀地展示“人、房、物”等各類基礎信息和城市部件，具有自動統(tǒng)計、分類查詢、實時監(jiān)控等功能。信息系統(tǒng)設置了城區(qū)少數(shù)民族人口分布、清真“三食”網(wǎng)點、

宗教活動場所、宗教教職人員等專題。少數(shù)民族人口信息來源于經(jīng)社區(qū)網(wǎng)格員采集并與全國戶政信息比對后的全市人口基礎信息系統(tǒng)，信息真實有效，即時更新。利用網(wǎng)格化管理，宜昌實現(xiàn)了全市少數(shù)民族情況全掌握。網(wǎng)格員對網(wǎng)格內(nèi)的少數(shù)民族群眾都進行了走訪，做到平時有人訪、信息有人報、困難有人幫；利用宜昌市民族宗教事務網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)，對城區(qū)清真“三食”網(wǎng)點進行了準確定位，做到整體布局、從業(yè)人員全摸清，經(jīng)營狀況、人員動態(tài)全掌握。

第三，實施“網(wǎng)格促廉”工程。中共宜昌市紀委會同市委組織部、市民政局聯(lián)合下發(fā)《關于實施“網(wǎng)格促廉”工程，推進城市社區(qū)黨風廉政建設工作創(chuàng)新的意見》。宜昌市城區(qū)按照“一網(wǎng)格一黨小組一廉情監(jiān)督員”的模式，建立網(wǎng)格黨小組，聘請網(wǎng)格廉情監(jiān)督員。實行網(wǎng)格廉情監(jiān)督預警，構(gòu)建社區(qū)黨員干部監(jiān)管新機制；建立網(wǎng)格宣教隊伍，拓展網(wǎng)格宣教陣地，豐富網(wǎng)格宣教內(nèi)容，打造廉榮貪恥的精神家園；探索民主議事會進網(wǎng)格制度，完善“網(wǎng)格戶代表會議”制度，健全居務監(jiān)督委員會制度，加強社區(qū)民主管理；拓展社區(qū)服務領域，促進黨員干部作風轉(zhuǎn)變。這樣，就實現(xiàn)了社區(qū)黨風廉政建設與網(wǎng)格化管理的全面對接，形成了以網(wǎng)格為基本單元的城市社區(qū)黨風廉政建設工作新格局。

第四，建設宜昌市總工會參與社會服務管理創(chuàng)新網(wǎng)絡平臺。2013年9月13日，宜昌市總工會社會管理創(chuàng)新服務網(wǎng)絡平臺的基礎信息系統(tǒng)、職工服務系統(tǒng)、勞動爭議調(diào)處系統(tǒng)和職工在線服務平臺等“三個系統(tǒng)、一個平臺”投入試運行，工會工作和服務觸角延伸到城區(qū)1203個網(wǎng)格。它對接全市公安、人社、民政、房管、工商、稅務等基礎信息系統(tǒng)，推進與工會基礎信息的關聯(lián)比對、地理位置網(wǎng)格分布、動態(tài)信息及時采集，基本實現(xiàn)了工會基礎信息與社會公共信息的“關聯(lián)比對、綜合集成、專業(yè)利用、交換共享”，為職工信息全掌握奠定了堅實基礎，為服務職工群眾提供了全新的信息支撐。它把工會建在網(wǎng)格、在網(wǎng)格中開展服務，解決了小微企業(yè)建會難、管理難、服務難問題，實現(xiàn)了社區(qū)工會組織的無縫覆蓋。比對式對接、扁平式聯(lián)動、一站式服務、網(wǎng)格化建會，是宜昌市總工會參與社會服務管理創(chuàng)新的鮮明特點，使工會基礎信息更準確，服務職工群眾更快捷，實現(xiàn)了干部作風大轉(zhuǎn)變。

2.地域拓展

第一，擴大城市（鎮(zhèn)）網(wǎng)格化管理覆蓋面。宜昌城區(qū)網(wǎng)格由2011年的1110個擴大到2013年的1203個。2012年，又把各縣市城關鎮(zhèn)54個社區(qū)劃分為628個網(wǎng)格，實行網(wǎng)格化管理。宜昌市在城市社區(qū)網(wǎng)格管理拓展方面創(chuàng)造了成功經(jīng)驗：信息共享、部門聯(lián)動；兩網(wǎng)對接、專群結(jié)合；統(tǒng)一指揮、扁平管理；痕跡管理、客觀評價；制度跟進、機制創(chuàng)新。

第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，試點農(nóng)村網(wǎng)格化管理。宜昌市在宜都、夷陵等地試點，以信息技術為支撐，初步搭建起農(nóng)村信息化綜合服務平臺。以宜都為例：首先，一張專網(wǎng)運行，推動農(nóng)村網(wǎng)絡“全覆蓋”；一個平臺管總，推動信息系統(tǒng)“全覆蓋”；一站服務到戶，推動信息終端“全覆蓋”。初步形成“網(wǎng)有服務站、格有服務員、戶有對接點”的“三點一線”信息化服務管理格局。其次，“三化并進”探索運行機制。以組織網(wǎng)格化為基礎，以自治規(guī)范化為動力，以服務綜合化為核心。2012年以來，試點村項目征地拆遷數(shù)量是前幾年3倍，但無群體上訪、無重大刑事治安案件、無重大安全責任事故發(fā)生。據(jù)初步統(tǒng)計，試點村僅農(nóng)資直購化肥一項，每年就可節(jié)省30余萬元，相當于村民人均增收160元以上。再次，“四務聯(lián)動”整合信息資源。推行電子村務，集成電子學務，拓展電子商務，優(yōu)化電子服務?！八膭章?lián)動”有效解決了農(nóng)民群眾出門難、辦事難、買賣難的“最后一公里”問題。

綜上所述，宜昌市拓展網(wǎng)格化管理的基本經(jīng)驗是：黨政合力共同拓展網(wǎng)格化管理領域，工會發(fā)力填補社會協(xié)同短板，城鄉(xiāng)一體擴大網(wǎng)格化管理空間。

三、城市網(wǎng)格化管理拓展的主要問題和對策

網(wǎng)格化管理的生命力，在于完善社會治理，為民眾提供全方位服務，前者是政府和社會組織的生命沖動，后者是人們的幸福保障。從總體上說，城市網(wǎng)格化管理尚處于初創(chuàng)階段，拓展城市網(wǎng)格化管理作為新生事物，有一個逐步探求真諦、摸索規(guī)律的過程；它涉及到方方面面，是一個系統(tǒng)工程，不可一蹴而就；工業(yè)化中后期社會發(fā)育水平還不夠高，人們對網(wǎng)格化管理還有不同認識，網(wǎng)格化管理的理論和實踐還不夠成熟。因此，城市網(wǎng)格化管理的拓展難免存在一些問題：一是人員信息尚不完備，有些人還游離于網(wǎng)格管理之外，信息準確率還有待提高；二是網(wǎng)格化管理缺少中長期規(guī)劃，而且它的拓展多在試行階段，覆蓋面有待提高；三是網(wǎng)格化管理的規(guī)范化不夠，網(wǎng)格員的“執(zhí)法”也得不到法律條文支持；四是農(nóng)村的網(wǎng)格化管理與城區(qū)建設標準不一樣，公共服務標準化建設滯后；五是網(wǎng)格管理服務面偏窄，社會參與偏少；六是網(wǎng)格化管理拓展面臨信息

安全問題。總體上看，這些問題屬于發(fā)展中的問題，需要通過經(jīng)濟社會發(fā)展和社會治理創(chuàng)新來解決。

第一，進一步完善網(wǎng)格管理信息系統(tǒng)。一是建立完備的企業(yè)法人信息系統(tǒng)，全面錄入企業(yè)員工信息、組織信息等；二是改變網(wǎng)格員被動式服從任務、簡單根據(jù)指標進行處理的管理方式，強化主動式管理和服務，要在信息采集和監(jiān)督復核的過程中實現(xiàn)主動管理，提高信息準確率；三是為解決信息上下聯(lián)動不暢的問題，市、區(qū)、街辦三級應加快硬件建設，形成聯(lián)動機制，構(gòu)建一套完整的信息聯(lián)動體制。此外，在國家層面，應建立統(tǒng)一規(guī)范的國家人口信息指標體系。

第二，制定網(wǎng)格化管理中長期規(guī)劃，拓展網(wǎng)格化管理覆蓋面。規(guī)劃內(nèi)容可包括：網(wǎng)格化管理現(xiàn)狀，指導思想、基本原則和總體目標，主要任務，保障措施等等；拓展網(wǎng)格化管理覆蓋面，在工作領域方面可以納入黨建信息系統(tǒng)；在地域方面將網(wǎng)格化管理覆蓋整個城區(qū)，在農(nóng)村由試點轉(zhuǎn)為全面推廣。

第三，加快網(wǎng)格化管理規(guī)范建設，保障其法治化運作。城市網(wǎng)格化管理性質(zhì)、地位的明確，需要法規(guī)方面的支持。城市網(wǎng)格化管理模式作為一種新型的城市管理模式，與傳統(tǒng)城市管理模式有一定的矛盾，需要通過及時有效統(tǒng)一的制度來修正，使這一模式不斷走向成熟規(guī)范。建議制定并試行省級層面的城市網(wǎng)格化管理工作指導意見。在此基礎上，各地市州出臺統(tǒng)一的《社區(qū)網(wǎng)格設置及調(diào)整辦法》、《街道網(wǎng)格管理中心工作職責》、《社區(qū)網(wǎng)格管理站工作職責》、《網(wǎng)格管理員工作職責》、《網(wǎng)格管理員行為規(guī)范》、《網(wǎng)格管理員基本工作制度》、《網(wǎng)格管理員管理辦法》等工作細則，形成一套制度體系。

第四，統(tǒng)一技術標準，加快公共服務標準化建設。應遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的思路，至少在地市州層面統(tǒng)一網(wǎng)格化管理技術標準，相對成熟后再推廣。與此同時，制定或修訂與人民生活密切相關的服務安全和質(zhì)量標準，建立社會治理和公共服務標準體系。如加強教育公共服務平臺建設，建立學校、學生、教職工、教育資源、教育地理信息五大數(shù)據(jù)庫，以及學校管理、學生管理、教職工管理、教育資源、教學應用、教育決策指揮和教育公共服務八大子系統(tǒng)，促進教育均衡發(fā)展，提升教育公共服務水平；啟動以政務誠信、商務誠信、司法誠信和個人誠信為主要內(nèi)容的社會誠信體系建設，突出解決“兩安全”（食品安全、藥品安全）和“兩社會”（社會非法集資、社會傳銷）難題，加快建設法人征信基礎系統(tǒng)、個人征信基礎系統(tǒng)、社會信用預警系統(tǒng)和社會信用公共信息發(fā)布系統(tǒng)，建立全地域社會征信公共基礎平臺，構(gòu)建社會征信體系的工作框架和運行機制。

第五，拓展網(wǎng)格服務，擴大社會參與。在拓展網(wǎng)格服務方面，要通過界定服務范圍、組建服務團隊、明確服務內(nèi)容、規(guī)范層級管理、強化信息互動五個方面的有機融合，形成網(wǎng)格服務的強大合力，同時優(yōu)化網(wǎng)格化管理流程和服務手段，從而強化網(wǎng)格化的服務功能，以服務促管理，提升城市社會治理水平，做到“一網(wǎng)情深”，提高群眾的安全感、滿意度和幸福感。拓展網(wǎng)格服務的重點：一是深入推進常住人口生命周期和流動人口居住周期的綜合服務管理；二是強化社會服務，特別是提供社會組織發(fā)揮服務作用的平臺。擴大社會參與方面，一要更新觀念。網(wǎng)格化管理應該從單一的政府主管部門管理的形式，走向包括各種組織公眾共同參與治理的新局面。這種多元化的治理方式，會充分調(diào)動各種社會力量的積極性，并充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，對政府的管理起到很好的補充作用，同時也將降低政府的管理成本。二要進一步發(fā)揮工會和其他社會組織的作用，搭建平臺擴大社會參與；再造社區(qū)治理的微觀主體，擴大公眾參與。三要融合社會工作力量優(yōu)化社會工作流程，走向政府管理與群眾參與管理、自主管理相結(jié)合的多元化治理。

第六，研發(fā)高密技術、提高保密意識，確保網(wǎng)格信息安全。網(wǎng)格化管理拓展后，實現(xiàn)了更大范圍和更深層次的資源共享，信息泄密風險增大。應對這類風險，必須提供更強大的身份安全論證、訪問控制、信息保密性等安全技術的支持，研發(fā)高保密技術。涉密人員要接受保密教育，具備防范本能，自覺保護公民個人隱私和法人秘密，違者應予追究。網(wǎng)格監(jiān)管部門和安全機構(gòu)，應加大依法管理網(wǎng)絡力度，確保網(wǎng)絡和信息安全。

[1]王喜,范況生,楊華,張超.現(xiàn)代城市管理新模式：城市網(wǎng)格化管理綜述[J].人文地理,2007,（3）.

[2]趙語慧.網(wǎng)格化管理與政府職能定位[J].人民論壇,2013，（2）.

[3]何軍.網(wǎng)格化管理中的公眾參與[J].北京行政學院學報, 2009，（5）.

[4]張大維.城市網(wǎng)格化管理模式的創(chuàng)新研究[J].理論與改革,2006,（5）.

（責任編輯 周吟吟）

鄭澤金（1962—），男，宜昌市委黨校常務副校長、副教授，主要研究社會管理學；張國祥（1957—），男，宜昌市委黨校教授，研究方向為社會管理。

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