李春鋒

（湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江湖州313000）

從“政府全能管控”到“多元協(xié)同共治”
——外來人口集聚區(qū)“新土客沖突”治理模式新變革

李春鋒

（湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江湖州313000）

歷史上我國(guó)南方的諸多省份均發(fā)生過大規(guī)模的土客沖突，當(dāng)前亦是我國(guó)人口流動(dòng)高峰期，外來人口與當(dāng)?shù)鼐用竦男峦量蜎_突事件不斷增多。新土客沖突的發(fā)生是由土客雙方經(jīng)濟(jì)生活競(jìng)爭(zhēng)、文化情感沖突及制度安排不公等多種因素引起。傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)新土客沖突是以“政府全能管控”的模式為主，忽視社會(huì)力量的參與及其重要性，此種模式治理績(jī)效不高，而新興的協(xié)同學(xué)和多中心治理理論能很好契合新土客沖突的治理系統(tǒng)。在新形勢(shì)下應(yīng)實(shí)現(xiàn)新土客沖突治理模式的變革，構(gòu)建多種治理主體參與的新土客沖突“多元協(xié)同共治”治理模式。

外來人口；土客沖突；全能管控；多元協(xié)同

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2014.04.016

我國(guó)歷史上一直存在著人口族群的頻繁流動(dòng)，外來人口流入能推動(dòng)流入地開發(fā)與發(fā)展，促進(jìn)文化交流與融合，但也經(jīng)常發(fā)生慘烈的土客沖突事件。如歷史上我國(guó)的廣東、廣西、福建、江西、浙江等省份均發(fā)生過較大規(guī)模的土客沖突，其中清末兩廣地區(qū)的土客沖突最為慘烈，雙方械斗延續(xù)數(shù)十年，致死人口達(dá)至百萬之眾。當(dāng)前亦是我國(guó)人口流動(dòng)高峰期，改革開放以來，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)率先崛起，提供了豐富的就業(yè)崗位及較為優(yōu)越的生活條件，吸引了內(nèi)地大批人口就業(yè)和生活。據(jù)2011年公布的我國(guó)第六次人口普查結(jié)果顯示，居住地和戶口登記地不一致且離開戶口登記地半年以上的人口達(dá)26139萬人，許多沿海村鎮(zhèn)出現(xiàn)了外來人口遠(yuǎn)超過本地居民的“人口倒掛”現(xiàn)象，在珠三角和長(zhǎng)三角城鎮(zhèn)化農(nóng)村，本地居民與外來人口比例超過1：10甚至1：20的不在少數(shù)。伴隨而來的是外來人口與本地居民的新土客沖突事件不斷增多，如近年來接連發(fā)生的廣東潮州古巷事件、廣州新塘事件、中山沙溪事件，浙江的湖州織里事件、溫州瑞安事件等。如何有效應(yīng)對(duì)新土客沖突事件，避免歷史慘劇的重演，是當(dāng)前政府和學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。本文擬在分析傳統(tǒng)治理模式績(jī)效與限度的前提下，結(jié)合新興的協(xié)同學(xué)和多中心治理理論，提出“多元協(xié)同共治”新模式。

一、新土客沖突：外來人口集聚區(qū)的殤與痛

土客沖突從狹義來講專指明清時(shí)期，在我國(guó)南部多族群混合居住地區(qū)，廣府民系與客家民系之間發(fā)生的激烈長(zhǎng)期的沖突，沖突發(fā)生最高峰是清末咸豐、同治年間兩廣地區(qū)土客間的大規(guī)模械斗。土、客分別代指廣府人和客家人。從廣義上來講，“土”可代指一個(gè)地區(qū)的原著居民、先住居民，“客”可代指一個(gè)地區(qū)后住居民、外來人口。土客之間由于風(fēng)俗文化、經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)地位、政治訴求等方面的分歧，常常會(huì)發(fā)生沖突摩擦。近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)吸引了大批外來人口就業(yè)和生活，本地居民與外來人口常常混合居住，土客之間的沖突也時(shí)有發(fā)生，有時(shí)甚至?xí)l(fā)較大規(guī)模、較為劇烈的群體性暴力事件。區(qū)別于明清時(shí)期廣府人與客家人之間的沖突，本文將當(dāng)前新時(shí)代背景下，主要出

現(xiàn)在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的本地居民與外來人口之間所發(fā)生的沖突稱之為“新土客沖突”，此類沖突的頻繁出現(xiàn)對(duì)土客雙方及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)生活造成了嚴(yán)重的損害。當(dāng)前大量的人口流入到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工作和生活，經(jīng)常遭遇“流入地政府服務(wù)管理不到位，流動(dòng)人口在城市的公共服務(wù)水平低，權(quán)益保護(hù)力度低，社會(huì)參與程度低，對(duì)流動(dòng)人口政治歧視、利益剝奪”的處境[1]（P46），同時(shí)，外來人口特別是農(nóng)民工常處于社會(huì)最底層，具有較強(qiáng)的社會(huì)剝奪感，加之當(dāng)前國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制不斷減弱，民眾對(duì)基層政府的信任度有所降低等因素構(gòu)成了新土客沖突的直接原因。而土客雙方經(jīng)濟(jì)生活與文化情感方面存在的沖突及當(dāng)?shù)卣贫劝才糯嬖诘牟还葎t是新土客沖突產(chǎn)生的根源性原因。

1．土客雙方經(jīng)濟(jì)生活存在競(jìng)爭(zhēng)與沖突

美國(guó)著名學(xué)者Donald T.Campbell的“現(xiàn)實(shí)沖突理論”認(rèn)為：“不同社群產(chǎn)生‘沖突’的原因是基于他們對(duì)于‘有限資源’的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)面臨競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，個(gè)人將做出有利于他們?nèi)后w利益的抉擇，以提高他們的‘社會(huì)認(rèn)同’?！盵2]（P283-311）經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)爭(zhēng)是新土客沖突發(fā)生的主要原因。外來人口流動(dòng)到發(fā)達(dá)地區(qū)的主要?jiǎng)訖C(jī)就是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益。外來人口的流入，在促進(jìn)流入地經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)也帶來了土客雙方經(jīng)濟(jì)利益的競(jìng)爭(zhēng)。

首先表現(xiàn)在勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)上。由于我國(guó)人口眾多的國(guó)情，加上高校畢業(yè)生增加及下崗職工再就業(yè)等因素的共同影響，就業(yè)問題始終是我國(guó)的一個(gè)重大難題，工作崗位成為稀缺資源。本地居民通常認(rèn)為外來人口在與自己搶飯碗，特別是很多缺少人力資本的下崗失業(yè)人員，只能從事一些技術(shù)含量較低的工作，而這些工作與外來民工的就業(yè)領(lǐng)域較為重合，容易引起就業(yè)上的競(jìng)爭(zhēng)。

其次，外來企業(yè)主與本地企業(yè)主在生產(chǎn)要素和產(chǎn)品市場(chǎng)上也存在激烈競(jìng)爭(zhēng)。在外來人口集聚區(qū)，大多是些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)同質(zhì)化嚴(yán)重，土客企業(yè)主之間常常相互爭(zhēng)奪市場(chǎng)和勞動(dòng)力。如湖州織里鎮(zhèn)本地居民主要從事童裝行業(yè)，很多外來人口通過努力也成為了企業(yè)主，土客企業(yè)主在童裝行業(yè)必然存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在生活方面，外來人口的不斷增加，容易造成交通擁擠、自然環(huán)境和社會(huì)治安惡化、物價(jià)特別是房?jī)r(jià)的上漲等等一系列問題，本地人口自然會(huì)將生活出現(xiàn)的問題歸結(jié)為外來人口的原因。部分與外來人口競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者，例如一些本地的失業(yè)者和難于承受高房?jī)r(jià)者會(huì)將自己的失敗歸罪于外來人口的競(jìng)爭(zhēng)。

2．土客雙方文化情感認(rèn)同存在矛盾與偏見

不同地域具有不同的地域文化，雖然各地域文化在不斷地交流融合，但不同地域文化之間的差異性并未消除，新土客沖突亦是一種文化情感的沖突。美國(guó)學(xué)者亨廷頓在《文明的沖突與世界秩序的重建》一書中認(rèn)為族群沖突的根本原因是文化方面的差異，以后全球的沖突將是各文明之間的沖突。法國(guó)歷史學(xué)家勒內(nèi)·雷蒙也說：“亨廷頓把我們的思考引向文化天地是有新理的，因?yàn)槲幕瘍r(jià)值上的隔閡和分歧在沖突中起著決定性效用?！盵3]不同國(guó)家和民族之間是如此，同一個(gè)國(guó)家的不同地域居民之間也同樣如此。不同地域居民之間具有不同的價(jià)值觀、社會(huì)心理、傳統(tǒng)習(xí)俗、生活習(xí)慣和日常行為，這些因素均表現(xiàn)為文化之間的差異。存在著諸多文化差異的土客人口在一起工作生活時(shí)，就容易產(chǎn)生矛盾與沖突。

一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)的本地居民常常歧視來自欠發(fā)達(dá)地區(qū)的外來人口，特別是歧視農(nóng)民工群體。他們常把外來人口看成是貧窮的、愚昧的、低等的。在心理上，本地居民難于接納外來人口，仍然認(rèn)為外來人口是“非我族類”的群體。因此，本地居民也難于在言行上對(duì)外來人口給予充分的尊重，甚至肆意傷害外來人口的情感。例如在2011年6月的增城“新塘事件”中，大墩村治保隊(duì)長(zhǎng)喊出了“打死你們，一個(gè)就50萬”這類嚴(yán)重傷害外來人口情感的話語；在湖州“織里事件”中，部分織里本地居民喊出了“打倒安徽、保衛(wèi)織里”的口號(hào)。

另一方面，外來人口雖然遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，但仍保留著“熟人社會(huì)”中的地緣和親緣意識(shí)，對(duì)包括本地居民在內(nèi)的其他地域的人口抱有提防和疏遠(yuǎn)心理?！八麄円韵嗤纳罱?jīng)歷和體驗(yàn)，在異地他鄉(xiāng)尋找‘命運(yùn)共同體’的認(rèn)同；以省籍為標(biāo)識(shí)，以共同的地域空間、共同的風(fēng)土人情和共同的歷史記憶，尋找‘地域共同體’的認(rèn)同”[4]。當(dāng)他們?cè)谒l(xiāng)遇到困難和排斥時(shí)，常常會(huì)求助于基于地緣關(guān)系而形成的具有較強(qiáng)封閉性與排他性的“老鄉(xiāng)會(huì)”、“同鄉(xiāng)商會(huì)”等非正式組織，而且對(duì)其有很強(qiáng)的認(rèn)同感。這種與生俱來的文化情感隔閡就使土客間的相互交融頗為困難，缺少共同的文化認(rèn)同便增加了沖突和摩擦的危險(xiǎn)。

3．政府制度安排存在歧視與不公

政府的制度設(shè)計(jì)事實(shí)上已經(jīng)決定了外來人口的身份、經(jīng)濟(jì)地位和發(fā)展空間，也決定了其能否共享發(fā)展成果。外來人口當(dāng)前的困境亦根源于政府制度安排[5]。由于我國(guó)當(dāng)前的戶籍制度、就業(yè)制度和社會(huì)保障制度等一系列相關(guān)制度規(guī)定，在外來人口集聚區(qū)形成了一

種土客二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，在這種二元結(jié)構(gòu)中，本地居民占據(jù)著制度優(yōu)勢(shì)，而外來人口感受到的卻是被排斥感、被剝奪感、被歧視感。

戶籍制度是造成土客二元結(jié)構(gòu)的最主要因素。由于戶籍原因，形成了外來人口與本地居民間的福利待遇差距。在一些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，本地居民可以得到集體分紅和財(cái)產(chǎn)性收入，而外來人口只有勞動(dòng)性收入，不但不能享受到當(dāng)?shù)氐募w福利，而且易成為經(jīng)濟(jì)壓榨的對(duì)象，如可能經(jīng)常會(huì)被收取“綜合管理費(fèi)”、“衛(wèi)生管理費(fèi)”、“治安聯(lián)防費(fèi)”等各種名目的費(fèi)用。在就業(yè)制度方面，當(dāng)?shù)卣疄榱吮镜鼐用竦木蜆I(yè)，必然會(huì)從制度上確保本地人口的就業(yè)優(yōu)先權(quán)，例如政府人事部門會(huì)明確鼓勵(lì)用人單位優(yōu)先錄用本地生源，或者抬高外來人口進(jìn)入體面工作崗位的門檻，導(dǎo)致大多數(shù)外來人口只能從事一些不穩(wěn)定、高風(fēng)險(xiǎn)、低收入的工作。在社會(huì)保障制度方面，“在地方保障分權(quán)模式下，對(duì)于一個(gè)城市而言，用于社會(huì)保障的財(cái)政資金和統(tǒng)籌資金都成為本市居民福利的保證和源泉，因此，在這些安排中必然區(qū)分本地和外來人口，把本地人口置于首位”[6]。由于不具有當(dāng)?shù)貞艏畷?huì)被排斥在社會(huì)保障體系之外，外來人口社會(huì)保障缺失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

以新生代農(nóng)民工為代表的外來人口的需求層次越來越高，平等意識(shí)和維權(quán)意識(shí)越來越強(qiáng)，當(dāng)他們?cè)獾街贫取⑽幕蜕罘矫娴亩嘀嘏懦鈺r(shí)，又缺少社會(huì)支持和表達(dá)合理訴求的渠道。他們的群體對(duì)立情緒會(huì)不斷積累，一旦出現(xiàn)外來人口被當(dāng)?shù)卣蚓用駛κ录?，便容易引發(fā)土客之間大規(guī)模的群體沖突事件。對(duì)此，政府常常采取“全能管控”的模式來應(yīng)對(duì)新土客沖突，但此種模式難于達(dá)到理想的治理效果。

二、全能管控：政府傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)模式的限度

我國(guó)在上世紀(jì)50年代初建立起高度集中的行政管理體制，形成了政府全能的集權(quán)式管理模式。雖然近年來特別是改革開放后，政府總攬事務(wù)的狀況有了較大改觀，但仍具較強(qiáng)的集權(quán)性特征，在應(yīng)對(duì)頻發(fā)的各種社會(huì)沖突時(shí)已顯得力不從心，對(duì)于新土客沖突治理的績(jī)效不高。

第一，政府全能控制模式存在體制性遲鈍。由于政績(jī)考核和治安考核的原因，政府官員在面對(duì)新土客沖突時(shí)，常常不愿正面、主動(dòng)應(yīng)對(duì)沖突的本原，多采取掩蓋或打壓的方法。特別是當(dāng)前很多地方政府仍是以單一的GDP增長(zhǎng)為核心的政績(jī)觀，對(duì)外來人口持以“經(jīng)濟(jì)性接納、社會(huì)性歧視、制度性限制”的觀念，政府各類管理外來人口的機(jī)關(guān)多對(duì)收費(fèi)和罰款感興趣，缺少為外來人口服務(wù)的理念，漠視外來人口的利益訴求，對(duì)土客沖突不能從根源上進(jìn)行防范和化解，而是頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，重堵輕疏，最終將小矛盾拖成大沖突，依靠事后救濟(jì)，增加了更大的社會(huì)損失。

第二，政府治理理念滯后，導(dǎo)致全能控制模式的花費(fèi)成本高、實(shí)效低。在治理理念上，政府部門認(rèn)為自己是沖突管控的當(dāng)仁不讓之核心及主體，企業(yè)組織、普通民眾及社會(huì)組織等則被視為管控的客體，政府已經(jīng)自覺或不自覺地將普通民眾與社會(huì)組織排除在沖突治理參與主體之外，忽視社會(huì)力量的參與及其重要性，這種全能管控模式使社會(huì)處于了邊緣化地位。在“穩(wěn)定壓倒一切”的理念下，政府應(yīng)對(duì)新土客沖突時(shí)常常愿意動(dòng)用大量的政治和經(jīng)濟(jì)資源，為了平息沖突常會(huì)出動(dòng)大批黨政干部和警力，花費(fèi)高額經(jīng)費(fèi)。如在處理湖州織里事件過程中，吳興區(qū)從區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道抽調(diào)600多名干部，雖然付出了如此高昂的成本，土客群體間的矛盾和沖突卻并未得到根本解決。

第三，政府治理方式單一，容易激化矛盾沖突。在治理方式上，政府往往采取簡(jiǎn)單化和絕對(duì)化的管控方式，以單向控制為主，管控方式單一，突出表現(xiàn)為“強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治式的行政管理，忽視群眾參與；重視強(qiáng)制手段，忽視引導(dǎo)機(jī)制；重視上級(jí)命令，忽視基層自主；重視對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，忽視對(duì)老百姓負(fù)責(zé)；重視本部門利益，忽視社會(huì)共同利益”[7]。與普通的社會(huì)沖突不同的是，新土客沖突是發(fā)生在兩個(gè)不同地域的族群之間的沖突，而負(fù)責(zé)對(duì)沖突管控的則常常僅是沖突發(fā)生地一方的地方政府，外來群體易誤認(rèn)為當(dāng)?shù)卣畠H代表本地居民的利益，他們潛意識(shí)地認(rèn)為政府處理土客沖突事件會(huì)偏袒當(dāng)?shù)厝丝?。事?shí)上，當(dāng)?shù)卣诠芸匦峦量蜎_突時(shí)也容易出現(xiàn)偏袒本地居民的現(xiàn)象，如在織里事件引發(fā)時(shí)，吳興區(qū)政府的一份聲明稱“織里鎮(zhèn)在童裝稅收社會(huì)化征管過程中，一戶安慶籍童裝小業(yè)主多次拒交稅款，在征管人員上門征收時(shí)，該業(yè)主糾集多名同籍業(yè)主圍攻工作人員惡意滋事”，官方的這份聲明很明顯的偏袒一方；在“增城事件”中所抓的19人全部是外來人口，并采取了“舉報(bào)者為外來務(wù)工人員，成績(jī)突出的，可獲‘優(yōu)秀外來工’稱號(hào)，給予遷入增城戶口”的措施，此類應(yīng)對(duì)措施并不能使外來人口信服。政府在管控沖突時(shí)立場(chǎng)不公、選邊站對(duì)、自身失范，不僅無助于事態(tài)的平息，反而起到了火上澆油的反作用，甚至使政府自身成為沖突中外來人口攻擊的對(duì)象。

三、多元與協(xié)同：契合“新土客沖突”治理之創(chuàng)新理論

新土客沖突有著復(fù)雜的時(shí)代背景和生發(fā)原因，具

有動(dòng)態(tài)性、多元性和復(fù)雜性特征，使得政府全能管控模式已不能滿足當(dāng)前新土客沖突治理的需求。政府全能管控模式固然在過去我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單、利益群體比較單一、市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)育弱小的時(shí)代具有很大優(yōu)勢(shì)，但新土客沖突生發(fā)在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益群體眾多、市場(chǎng)和社會(huì)快速發(fā)育的時(shí)代，當(dāng)前我國(guó)的“政治權(quán)力已出現(xiàn)極大的分散和轉(zhuǎn)移，原屬政府的權(quán)力，相當(dāng)部分已轉(zhuǎn)移到社會(huì)手中”[8]。改革開放以來我國(guó)的NGO組織尤其是各種社會(huì)團(tuán)體迅速成長(zhǎng)，同時(shí)由于利益關(guān)系及思想觀念的轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織和人民群眾的自主意識(shí)和積極性也在不斷增強(qiáng)，他們亦希望成為社會(huì)治理的主體之一，而且社會(huì)組織和普通群眾在參與新土客沖突治理過程中具有自己的優(yōu)勢(shì)。因此，基于新興的多中心治理與協(xié)同治理理論，轉(zhuǎn)向多元協(xié)同治理是契合應(yīng)對(duì)新土客沖突的創(chuàng)新治理模式。

本文的“多元治理”理論立基于“多中心治理”理論，“多中心”理論最早來源自對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)，后被運(yùn)用到政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域[9]?！爸卫怼崩碚撗芯吭从诹芯S特在1973年首先提出的“第三部門”概念，羅西瑙在《沒有政府統(tǒng)治的治理》中指出，與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)[10]（P4-5）。奧斯特羅姆認(rèn)為“多中心理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多樣性，使得在應(yīng)對(duì)危機(jī)管理時(shí)在制度安排中形成多個(gè)形式上相互獨(dú)立的決策中心，這種某種意義上的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中，各中心相互重視對(duì)方的存在，通過各種方式的約定從事合作性的活動(dòng)，因此可以以一種穩(wěn)定的、連續(xù)的、可預(yù)見的合作行為模式前后一致地運(yùn)作”[11]。多中心治理理論強(qiáng)調(diào)政府要向社會(huì)分權(quán)，積極發(fā)展非政府組織，鼓勵(lì)社會(huì)組織和民眾積極參與社會(huì)治理。

本文的“協(xié)同治理”理論起意于“協(xié)同學(xué)”理論。協(xié)同學(xué)即“協(xié)同合作之學(xué)”[12]，20世紀(jì)70年代，德國(guó)科學(xué)家赫爾曼·哈肯通過對(duì)物理學(xué)中的開放系統(tǒng)的研究，提出了協(xié)同學(xué)思想。協(xié)同學(xué)主要研究遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)在與外界信息交換的情況下，如何通過自己內(nèi)部協(xié)同，自發(fā)出現(xiàn)有序的狀態(tài)，是一種自組織理論。協(xié)同學(xué)認(rèn)為系統(tǒng)的要素、整體及系統(tǒng)外部相互之間存在的有序協(xié)作能使整個(gè)系統(tǒng)創(chuàng)造出新的能量，從而獲得單一個(gè)體相加所無法達(dá)到的效果。協(xié)同學(xué)的主要原理是序參量和伺服原理，在系統(tǒng)臨界過程中按照衰減的快慢，可將系統(tǒng)參數(shù)分為快變量和慢變量，快變量服從慢變量，序參量能夠指示出新結(jié)構(gòu)的形成，支配或役使其它子系統(tǒng)。不論是自然系統(tǒng)還是社會(huì)系統(tǒng)，都是大量子系統(tǒng)之間協(xié)同作用的結(jié)果?！皡f(xié)同治理是一個(gè)比政府更廣泛的概念。它既包括嚴(yán)格意義上的政府機(jī)構(gòu)，也包括那些追求各自利益的非政府組織。因此，協(xié)同治理是一個(gè)同時(shí)建立在人際關(guān)系以及明確的制裁措施和法律之上的規(guī)范體系……?！盵13]

“多元治理”與“協(xié)同治理”都是前沿型治理模式，兩者之間具有高度的契合性，它們都在研究治理主體的多元化問題及政府與社會(huì)的協(xié)作問題。因此本文將其合稱為“多元協(xié)同共治”模式。這種模式提出讓政府、非政府組織、企業(yè)、社區(qū)、媒體及普通群眾等作為主體共同應(yīng)對(duì)沖突，組成協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，各主體相互協(xié)作發(fā)揮出整體大于部分之和的治理功效，徹底消除土客沖突，實(shí)現(xiàn)土客間的和諧共榮。筆者認(rèn)為，外來人口集聚區(qū)新土客沖突治理系統(tǒng)也十分契合多元協(xié)同共治的諸要素。

第一，新土客沖突治理系統(tǒng)是一個(gè)開放系統(tǒng)。新土客沖突治理面對(duì)著日益復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法律環(huán)境，對(duì)其治理只有不斷地與外部保持物質(zhì)、能量和信息的交流，并從系統(tǒng)外吸取負(fù)熵，才能不斷地輸出公共危機(jī)治理功能。

數(shù)碼相機(jī)的缺點(diǎn)是拍攝到的星星實(shí)在太多，包括那些肉眼不可見的星星。Alyn使用霧化濾鏡創(chuàng)造柔焦效果，讓最亮的星星發(fā)光，同時(shí)讓亮度較弱的星星不受影響，這有助于讓星座在他的照片中更加明顯，例如這張大北斗星的照片。Alyn正在籌備自己的星光濾鏡，很快就會(huì)上市。我

第二，新土客沖突治理系統(tǒng)中存在著大量的非線性相互作用。微小的漲落形成的局部關(guān)聯(lián)得以放大形成系統(tǒng)整體的關(guān)聯(lián)，從而使系統(tǒng)狀態(tài)發(fā)生改變。新土客沖突治理系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、要素眾多，這些變量又構(gòu)成錯(cuò)綜復(fù)雜的相互聯(lián)系，非線性相互作用普遍存在。例如，湖州織里本地人口與安徽籍外來人口多是老板與員工、房東與租戶之間的關(guān)系，長(zhǎng)期以來平安相處。但在2011年10月26日織里童裝加工稅的社會(huì)化征管過程中，工作人員與安徽安慶籍業(yè)主發(fā)生的一次摩擦竟引發(fā)了織里本地居民與安徽籍外來人口的大規(guī)模群體性事件。

第三，新土客沖突的治理系統(tǒng)目前處于不穩(wěn)定的非平衡態(tài)?，F(xiàn)階段，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，過去政府全能管控的模式已經(jīng)不能很好地適應(yīng)當(dāng)前土客沖突治理現(xiàn)狀，近年來土客之間群體性暴力事件的頻發(fā)就說明原來治理機(jī)制已經(jīng)失效，新土客沖突的治理系統(tǒng)必須通過結(jié)構(gòu)的再造和機(jī)制的優(yōu)化，才能有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。

第四，新土客沖突的治理系統(tǒng)具有漲落性。所謂的漲落“是指系統(tǒng)宏觀狀態(tài)的隨機(jī)起伏波動(dòng)。在自組織過程中，它是一種內(nèi)在的隨機(jī)性的因素”[14]（P58）。漲落是系統(tǒng)走向有序的契機(jī)。例如，外來人口子女的入學(xué)

遇到困難，引起了對(duì)政府政策的不滿，政府因此修改了相關(guān)政策規(guī)定，解決外來人口子女入學(xué)難問題，此種漲落是一種微漲落。又如，外來人口集聚區(qū)發(fā)生了大規(guī)模的新土客沖突后，我國(guó)各級(jí)政府都從中汲取了教訓(xùn)，著力構(gòu)建新型新土客沖突治理模式，這屬于巨漲落，漲落的結(jié)果是使系統(tǒng)達(dá)成一種新的有序狀態(tài)。

四、走向多元協(xié)同共治：“新土客沖突”治理創(chuàng)新模式構(gòu)建

傳統(tǒng)政府全能管控的新土客沖突治理模式已然失靈，新型的多元協(xié)同共治模式十分契合新土客沖突的治理系統(tǒng)?！跋到y(tǒng)的行為并不是其子系統(tǒng)行為的迭加,由子系統(tǒng)的相互作用調(diào)節(jié)和組織起來的系統(tǒng)宏觀性質(zhì)和宏觀行為就是它的各個(gè)子系統(tǒng)的合作效應(yīng)”[15]。因此，多元協(xié)同共治模式的構(gòu)建并不是各治理主體簡(jiǎn)單聯(lián)合，而是需要從治理架構(gòu)的構(gòu)建、協(xié)同決策和反應(yīng)機(jī)制的建立及“序參量”效能的發(fā)揮等方面協(xié)同推進(jìn)。

1.建立起多主體協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)交互式治理構(gòu)架

除了政府之外，基層黨團(tuán)組織、社區(qū)組織、NGO組織、企業(yè)組織、媒體及土客雙方都應(yīng)成為治理的主體，他們各自都擁有自己的權(quán)力、能力和職責(zé)，形成網(wǎng)絡(luò)交互式治理結(jié)構(gòu)和常規(guī)化、制度化主體聯(lián)動(dòng)、協(xié)同應(yīng)對(duì)的格局，以扁平化、彈性化的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)替代傳統(tǒng)政府全能管控模式中機(jī)械、僵化的層級(jí)。

具體而言，政府在應(yīng)對(duì)新土客沖突過程中既承擔(dān)著主要責(zé)任，又擁有最大的權(quán)威和資源優(yōu)勢(shì)，新土客沖突的治理必然離不開政府的參與，但在新的治理系統(tǒng)中需要對(duì)政府角色重新定位，改變其傳統(tǒng)集權(quán)式模式，向其他社會(huì)主體讓渡權(quán)力，發(fā)揮政府總體上的管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和監(jiān)測(cè)的作用，充分激勵(lì)其他社會(huì)主體的積極性和創(chuàng)造性?；鶎狱h團(tuán)組織、社區(qū)組織、企業(yè)組織和NGO組織與土客雙方聯(lián)系較為緊密，掌握較多治理資源，在治理沖突中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和作用。媒體既能起到信息溝通的作用，又具有監(jiān)督政府及其他主體的職能，真實(shí)、深入的報(bào)道能夠很好地消除土客間的不和諧因素，為沖突治理創(chuàng)造有利環(huán)境。土客雙方既是沖突的主體又應(yīng)該是沖突治理的主體之一，系統(tǒng)的治理活動(dòng)是圍繞土客雙方而展開，土客雙方的參與會(huì)使治理更有針對(duì)性和實(shí)效性。

網(wǎng)絡(luò)交互式治理構(gòu)架中沒有唯一的中心，各治理主體之間可以充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)各主體間的信息交流和資源共享。此系統(tǒng)又包含很多子系統(tǒng)，其中最為重要的子系統(tǒng)便是土客關(guān)系系統(tǒng)，土客雙方具有不同的利益訴求和復(fù)雜多樣的矛盾，而單憑任何一個(gè)治理主體都難以滿足其利益訴求并化解矛盾，需要其他子系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)解決。只有單個(gè)主體之間形成穩(wěn)定的、動(dòng)態(tài)平衡的治理結(jié)構(gòu)，即治理系統(tǒng)保持一種有序狀態(tài)，新土客之間的沖突和摩擦才能夠有效化解。

2.構(gòu)建多主體參與的、民主透明的協(xié)同決策機(jī)制

所謂“多元協(xié)同共治”就是要通過治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)政府、基層黨團(tuán)組織、社區(qū)組織、企業(yè)組織、NGO組織及土客雙方等多元主體在民主與法治基礎(chǔ)上的對(duì)話協(xié)商，合作互動(dòng)，并在新土客沖突化解過程中達(dá)成共識(shí)。因此，如何實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同合作參與相關(guān)政策決策就顯得十分重要?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)，任何一個(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動(dòng)的問題的知識(shí)和信息；沒有一個(gè)行動(dòng)者有足夠的能力有效地利用所需要的工具；沒有一個(gè)行為者有充分的行動(dòng)潛力去單獨(dú)地主導(dǎo)（一種特定的管理活動(dòng)）”[16]（P18）。

社會(huì)轉(zhuǎn)型期的新土客沖突復(fù)雜多變，政府單獨(dú)治理已然失靈。對(duì)于新土客沖突的治理政策的制定必須多主體參與，尤其是要有沖突主體即土客雙方的參與，這樣治理決策才會(huì)具有民主性和針對(duì)性。由于當(dāng)前相關(guān)制度規(guī)定對(duì)外來人口具有一定的排斥性和剝奪性，因此土客沖突治理的政策方針一定要傾聽和回應(yīng)外來人口的訴求，改革相關(guān)制度規(guī)定。政府在出臺(tái)涉及土客雙方的政策時(shí)，要積極引導(dǎo)其他主體的參與，充分聽取各利益主體的意見和建議，不能單方面貿(mào)然行動(dòng)。例如2011年湖州“織里事件”的起因就是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣诔雠_(tái)涉及外來人口利益的稅收“社會(huì)化征管”政策時(shí)未與相關(guān)主體充分溝通，沒有充分考慮各方的利益。因此對(duì)新土客治理的政策要做到信息公開、信息對(duì)稱、決策過程透明，民主透明的協(xié)同治理過程可以有效地確保決策的科學(xué)性、有效性。

3.加強(qiáng)和完善應(yīng)對(duì)沖突的多元協(xié)同反應(yīng)機(jī)制

由于土客之間在經(jīng)濟(jì)生活和情感認(rèn)同等方面的矛盾與沖突，加上制度安排的不公及多元快捷的信息傳播渠道等諸多因素的相互影響和混合作用，土客之間的微小摩擦便有可能引發(fā)大規(guī)模的群體性事件，如果政府存在體制性的遲鈍或者應(yīng)對(duì)不當(dāng)，沖突事件有可能進(jìn)一步疊加和升級(jí)。因此，在多元協(xié)同治理模式下要構(gòu)建應(yīng)對(duì)沖突的協(xié)同反應(yīng)機(jī)制。

一是要建立沖突協(xié)同預(yù)防機(jī)制，各治理主體要做好土客沖突風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范、監(jiān)測(cè)、預(yù)警工作，盡量將土客沖突化解在萌芽狀態(tài)；二是要建立各治理主體行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)土客之間群體性事件爆發(fā)時(shí)，第一時(shí)間緊急啟動(dòng)預(yù)案、調(diào)配資源、評(píng)估事態(tài)；三是要建立善后恢復(fù)與重建機(jī)制，減輕土客群體性事件造成的損失和影響，盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活、工作和社會(huì)秩序。在協(xié)同應(yīng)對(duì)土客群體性事件過程中，政府要主動(dòng)加強(qiáng)與各社會(huì)主體的溝通與聯(lián)系，理清各社會(huì)主體的運(yùn)作方式和優(yōu)勢(shì)資源，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)，彌補(bǔ)缺陷，實(shí)現(xiàn)有效的功能互補(bǔ)與整合。

4.強(qiáng)化和凸顯土客“和諧共榮”的“序參量”效能

“序參量”是協(xié)同學(xué)理論中的核心概念，是指在系統(tǒng)演化過程中影響著系統(tǒng)各要素相互狀態(tài)轉(zhuǎn)化，并能指示出系統(tǒng)新結(jié)構(gòu)形成的參量。序參量支配著子系統(tǒng)行為，決定了系統(tǒng)演化的最終結(jié)構(gòu)和有序程度。在由復(fù)雜眾多的要素組成的新土客沖突系統(tǒng)中，抓住了影響土客關(guān)系宏觀演化的序參量，便把握住了化解土客沖突的關(guān)鍵。

在土客沖突治理系統(tǒng)中，土客雙方“和諧共榮”的訴求便起著序參量的作用。外來人口外出工作或生活的目的主要是為了獲得比在家鄉(xiāng)更多的經(jīng)濟(jì)收益或達(dá)到比家鄉(xiāng)更高的生活水平，流入地在一定程度上滿足了他們的這些需求，而外來勞動(dòng)力的流入又促進(jìn)了流入地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮，外來人口的辛苦奉獻(xiàn)也便利了本地人口的生活。土客雙方之間并非是“零和博弈”而是“正和博弈”，簡(jiǎn)言之便是“合則兩利、斗則兩傷”。因此應(yīng)強(qiáng)化和凸現(xiàn)土客“和諧共榮”的“序參量”，主要包括：第一，政府應(yīng)改革相關(guān)制度規(guī)定，減少和消除對(duì)外來人口的制度排斥，改善外來人口的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)外來人口與本地居民的融入；第二，土客之間應(yīng)加強(qiáng)交往，明確雙方的共同訴求，本地居民應(yīng)平等對(duì)待外來人口，認(rèn)識(shí)到外來人口對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用，了解外來人口客居生活的困難與不易，關(guān)心幫助外來人口；第三，基層黨團(tuán)組織、社區(qū)組織、NGO組織、企業(yè)組織和媒體等社會(huì)主體要通過多種形式的社會(huì)活動(dòng)，增加外來人口對(duì)流入地的認(rèn)同感和歸屬感。通過強(qiáng)化和凸顯土客“和諧共榮”的“序參量”，促進(jìn)土客雙方形成共同規(guī)范和價(jià)值觀，從而真正實(shí)現(xiàn)新土客沖突的化解。

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（責(zé)任編輯 周吟吟）

李春鋒（1981—），男，漢族，河南周口人，湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政教研部講師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型與中國(guó)政治。

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1671-7155(2014)04-0073-06

2014-03-23

浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“浙江外來人口集聚區(qū)‘新土客沖突’的生發(fā)邏輯及協(xié)同治理研究——以湖州‘織里事件’為個(gè)案”（項(xiàng)目編號(hào)：12JCSH01YBM）的階段性成果。