汪德華，李瓊

(1.中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京100732;2.對外經(jīng)貿(mào)大學國際經(jīng)貿(mào)學院，北京100086)

社會福利有廣義和狹義之分。在國際上，社會福利通常被定義為為了保障全體國民的物質(zhì)、精神方面的社會最基本生活水準而由政府提供的各項社會服務的總和，醫(yī)療保健、家庭救濟、住房、義務教育等都可以歸到其中。而在中國，一般采用狹義的社會福利的含義，是指政府和社會向老人、兒童、殘疾人等社會中特別需要關懷的人群，或者一般人群中的某些特殊需要，提供必要的社會援助，以提高他們的生活水準和自理能力。社會福利僅是社會保障體系的一個子系統(tǒng)，它與社會救助、社會保險和優(yōu)撫安置等構(gòu)成整個社會保障制度體系［1］。本文對社會福利體系的界定采用歐美發(fā)達國家的概念，通過對現(xiàn)狀的評估和國際經(jīng)驗的總結(jié)，提出促進中國適度社會福利體系建設的幾點思路。

一、中國社會福利體系發(fā)展程度的現(xiàn)狀評估

過去十余年來中國以平等化為價值取向，適應構(gòu)建社會主義和諧社會要求，以社會保障制度為主體的社會福利事業(yè)建設取得了跨越性的發(fā)展。突出表現(xiàn)在以下幾個方面:一是就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、義務教育、住房等人民群眾的各類基本需求都有了更加系統(tǒng)的制度化保障機制;二是建立起了一批針對農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民的社會保障制度，極大地擴大了社會保障制度的覆蓋面，向“人人有社?！钡哪繕诉~出了堅實的一步;三是從傳統(tǒng)的保養(yǎng)老、保醫(yī)療擴展到了生活的方方面面，僅僅在針對特殊人群的福利政策方面，就出臺了重度精神、智力殘疾人托養(yǎng)，孤兒保障，貧困兒童搶救性康復，殘疾人機動車用油補貼等一系列針對殘疾人、孤兒等特殊群體的一系列政策;四是關閉破產(chǎn)國有企業(yè)退休人員參加基本醫(yī)療保險、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌遺留的經(jīng)濟補償金和社會保險費、“老工傷”、未參保集體企業(yè)退休人員養(yǎng)老保障等歷史遺留問題得到了較好的解決;五是財政民生支出規(guī)模迅速擴大［2］［3］。據(jù)統(tǒng)計，2006—2010年，全國各級財政安排的教育、文化、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等民生支出總計達10.05萬億元，占全國財政支出的31.54%。

總的來看，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，中國社會保障制度的內(nèi)涵已經(jīng)開始發(fā)生深刻的變化，一方面，保障水平開始從“低水平”向“?；尽鞭D(zhuǎn)變，更加注重滿足人民群眾在維護生存和實現(xiàn)自身發(fā)展方面的基本需求;另一方面，保障功能開始從傳統(tǒng)的生活救助、收入安全保障向增進全體社會成員的福祉轉(zhuǎn)變，更加注重以社會保障制度的發(fā)展來促進社會公平、公正，一定程度上已經(jīng)接近歐美國家的社會福利制度。傳統(tǒng)上使用的社會保障概念已不足以反映中國社會保障制度建設的最新面貌。盡管成就巨大，但中國社會福利體系建設仍然存在一些有待解決的問題。

1.人群間福利待遇差距逐步縮小，但依然需要高度關注。由于中國社會福利體系建設采取的是逐步推進的戰(zhàn)略，因此人群間的差異始終是個無法回避的重要問題。討論中國社會福利體系的“適度”問題，特別需要關注的是不同人群福利水平的差異問題:一些人群的福利水平可能較高，而另一些人群的福利水平可能較低。單純的以平均水平來衡量，可能會掩蓋人群間存在較大差異這一事實。

以2003年新農(nóng)合的啟動為標志，中國針對農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民的居民福利項目得到了極大的發(fā)展，這使得人群間的福利差異開始縮小，社會福利體系的普惠性開始顯現(xiàn)。但是，在城鄉(xiāng)之間、正規(guī)部門就業(yè)人員與非正規(guī)部門就業(yè)人員之間、機關事業(yè)單位與企業(yè)退休人員之間仍然存在較大差距。對這些差距應從兩個方面來理解:一是福利待遇。目前，機關事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老、醫(yī)療福利待遇均最高，企業(yè)在職職工次之，居民尤其是農(nóng)村居民最低。二是政府對不同人群的補貼。由于城市非就業(yè)人員和農(nóng)村居民的收入較低且不穩(wěn)定，所以針對他們的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新農(nóng)保、新農(nóng)合等保障項目中，財政補助占項目籌資的絕大部分，個人繳費只占極少部分。這與就業(yè)人員來自財政補助的比重很小的情況恰好相反。因此，評價福利水平的高低，要綜合考慮多種因素。從發(fā)展的眼光來看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、福利體制機制的理順以及財政投入力度的不斷加大，人群間的福利差距也將逐步縮小。

2.社會福利體系目標模式有待明確。由于中國尚處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和工業(yè)化、城市化進程中，農(nóng)村勞動力向城市、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移還在繼續(xù)當中，導致中國非正規(guī)部門或非正式就業(yè)人員數(shù)量龐大，再加上城鄉(xiāng)分割的管理體制。為此，不得不針對不同人群出臺不同類型的福利項目，造成了社會福利體系碎片化的局面，這種條塊分割的制度體系帶來了一系列問題。例如，很多農(nóng)民工游離于社會保障體系之外，缺乏制度性的基本生活和基本醫(yī)療保障，農(nóng)民工及其隨遷子女難以平等享受政府提供的教育、衛(wèi)生、住房等基本公共服務，等等［4］。總體而言，短時期內(nèi)為提高社會福利項目的覆蓋面，采取這種分割的社會福利體系是必要的，但從流動人口規(guī)模龐大的現(xiàn)實國情來看，急需有明確的未來目標模式，改變以戶籍來識別福利項目適用人群的做法，以提高其實際效果。

3.應對老齡化沖擊的福利項目不夠豐富。中國目前已經(jīng)進入老齡化社會，且老齡化的速度非?？?。按照聯(lián)合國的人口預測，2050年中國60歲以上人口比重將超過30%，65歲以上人口比重將超過23%。與老齡化的巨大沖擊相比較，中國與之相對應的老年福利制度建設卻相對滯后，老年福利項目尚不夠豐富，不能適應老年人的現(xiàn)實需求。比如，隨著人口結(jié)構(gòu)的快速老齡化，對于長期照護的需求將越來越大，并且由于護理費用屬于非傳統(tǒng)的基本養(yǎng)老保險或基本醫(yī)療保險支出項目，很多國家都是通過建立專門的長期照護保險制度來加以解決，而中國目前還缺乏這方面的制度安排。再例如，大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)是改善老年生活待遇的基礎措施，也是擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要方向，但目前來看這一領域嚴重滯后。

4.人力資本投資型福利項目不夠完備。從發(fā)達國家以及巴西等發(fā)展中國家的經(jīng)驗來看，近年來高度重視人力資本投資型福利項目的發(fā)展，并取得了積極的效果。與之對比，中國已實行九年制免費義務教育，大規(guī)模實施積極就業(yè)政策，近期也開始每年耗費數(shù)百億元人民幣以推動貧困地區(qū)中小學生營養(yǎng)補助計劃，但有待補充的項目和環(huán)節(jié)還有很多。以貧困家庭兒童營養(yǎng)健康為例，福利關懷應當從懷孕期間開始直至兒童發(fā)育期。目前，在整個鏈條中開始推行的僅有貧困地區(qū)學齡兒童免費午餐計劃、農(nóng)村婦女補服葉酸等項目。通過促進經(jīng)濟快速增長，規(guī)模較大的區(qū)域開發(fā)性扶貧，城鄉(xiāng)低保等社會救助制度的大力施行，使得部分貧困人口的基本生活得到了保障。然而，一些成本較低、著眼于提前打斷貧困鏈條的人力資本投資型福利項目明顯不足，應當成為未來發(fā)展的一個重點。

5.福利項目的激勵機制設計略顯不足。一直以來，中國福利項目的制度設計都高度重視內(nèi)在的激勵機制設計，然而受限于現(xiàn)實國情以及其他政策目標，至少從執(zhí)行層面來看，這種內(nèi)在激勵的效果體現(xiàn)得并不明顯。主要表現(xiàn)在:一是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險提前退休現(xiàn)象非常嚴重。中國現(xiàn)行法定退休年齡在世界上幾乎是最低的，并且在一些地區(qū)或行業(yè)提前退休的現(xiàn)象也較為突出。二是雖然高度重視醫(yī)療服務機構(gòu)的內(nèi)在管理，但“大處方”、“以藥養(yǎng)醫(yī)”等現(xiàn)象依然嚴重。三是在城鄉(xiāng)低保方面，大約有超過30%的城鄉(xiāng)低保對象具有勞動能力，部分地區(qū)近期還出現(xiàn)低保對象低齡化的趨勢。四是城鄉(xiāng)低保等社會救助制度缺乏有效的退出機制，存在較為嚴重的不符合條件的救助對象“退出難”問題。目前，正在推進當中的廉租房、公租房等制度將來會更加暴露出這方面的問題和壓力。這些問題往往與中國的社會福利制度背景緊密相連，例如城鄉(xiāng)低保制度除保障低收入群體基本生活外，還擔負著維護社會穩(wěn)定，實踐中難以完全遵循按收入水平確定保障人群的原則。因此，應在明確各個福利項目功能的基礎上，逐步將不該由其承擔的功能剝離到其他社會福利項目中，在此基礎上完善各個福利項目的激勵機制設計。

二、國際社會福利體系建設對中國的啟示

從國際經(jīng)驗看，改革社會福利體系已經(jīng)成為一種常態(tài)。比較而言，發(fā)達國家的社會福利因已具備完整的體系，改革主要集中在細節(jié)和操作層面;發(fā)展中和轉(zhuǎn)型國家則如同中國一樣，正處于探索之中。透過各國紛亂復雜的社會福利體系改革和探索的歷程，可以歸納出如下幾點供中國借鑒。

1.以廣覆蓋為基本目標?？v觀發(fā)達國家的社會福利體系，雖然具體政策和措施有較大差異，但在長期的探索和發(fā)展過程中都逐漸具備廣覆蓋的基本特征。例如，針對老齡化越來越深入的現(xiàn)實，近些年來發(fā)達國家紛紛依據(jù)自身國情采取了多樣化的政策構(gòu)建針對老齡人的長期照護服務體系。一些國家如德國、日本、韓國、荷蘭等提供一定的財政支持發(fā)展獨立的社會長期照護保險;一些國家如英國、比利時、美國等在其醫(yī)療保障項目中開始納入長期照護項目;一些國家為國民的長期照護服務提供專門的財政補貼［3］。

從發(fā)展中國家的經(jīng)驗來看，受經(jīng)濟社會發(fā)展水平影響，實現(xiàn)廣覆蓋的政策目標存在較大困難。一是經(jīng)濟發(fā)展水平不高，缺乏足夠的財力來維持全面的社會福利計劃;二是受非正規(guī)就業(yè)部門比重較高等因素影響，很難大規(guī)模推廣社會保險等繳費型福利項目。盡管面臨這樣或那樣的困難和問題，巴西、墨西哥等國近年來依然采取積極措施，增加若干重要的社會福利項目，同時提高基本醫(yī)療保險等社會保險制度的覆蓋面，努力推進實現(xiàn)廣覆蓋的目標。

2.社會福利不等于福利國家。社會福利體系直接指向弱勢群體或者人們處于脆弱階段時的生活與發(fā)展需要，構(gòu)建適度的社會福利體系是現(xiàn)代國家政府承擔的一項基本職能。然而需要注意，社會福利不等同于福利國家［5］［6］。兩者最大的區(qū)別在于前者強調(diào)福利責任主體的多元化，而后者由國家壟斷福利的供給。傳統(tǒng)社會家庭是福利責任的主要承擔者?，F(xiàn)代社會除需要家庭福利、強調(diào)家庭責任外，還需要社會化的福利分擔機制。各國經(jīng)驗表明，社會福利主要由市場、政府和非政府組織共同提供，這三個主體構(gòu)成社會福利的三個支柱，但不同國家不同支柱的重要程度會有所差異。

在大多數(shù)發(fā)達國家，市場與企業(yè)是公民社會福利的主要來源。一方面，大多數(shù)國家社會福利體系的主體是由企業(yè)與其雇員共同繳費形成的社會保險［7］。另一方面，這些國家通常要求企業(yè)對一些基本的社會問題做出承諾，承擔起消除童工、維護集體談判權、消除強制勞動、消除雇傭歧視以及環(huán)境保護等社會責任。比如，在美國，企業(yè)除為員工提供薪水、職位，還需要為員工提供401k、醫(yī)療保險等非政府福利項目。非政府組織通過廣泛的社會動員籌集民間資源，向社會提供福利。與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家由于推進社會保險制度難度較大，在其社會福利體系中以一般稅收為主要資金來源的社會救助或社會福利計劃比重要相對高些。但是，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，社會福利體系都不等于國家福利。

3.福利水平應與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應。一國的福利水平應當與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應。一個發(fā)展中國家，無法也不應該像發(fā)達國家那樣建立慷慨的福利體系。從發(fā)達國家過去幾十年社會福利體系發(fā)展的歷史及目前的困境看，福利水平如過度發(fā)展將造成嚴重的后果。20世紀90年代之后，OECD成員國社會福利總支出占比從17%增加到20%左右。但在這段時期，很多成員國已經(jīng)意識到過度社會福利水平的危害，著手調(diào)整和降低社會福利待遇，也取得了一定的成果。但是，為什么實施了一系列改革后，福利支出比重還依然上升呢?其原因就在于社會福利支出水平與人口結(jié)構(gòu)等密切相關，其影響周期較長。如果在制度設計之初，就將社會福利水平定在較高水平，長期內(nèi)累積下來的影響非常巨大，再要對其實施改革和調(diào)整所需要的時間將是非常漫長的。

近期，歐美發(fā)達國家的政府債務危機引起廣泛關注。造成這一現(xiàn)象的主要原因，就是這些國家人口老齡化的趨勢與福利體制之間的不協(xié)調(diào)。歐美發(fā)達國家財政支出占GDP的比重，無論是包含債務在內(nèi)的總支出還是不包含債務支出在內(nèi)的基本支出，自20世紀50年代以來一直處于上升趨勢，即使是債務比重處于下降時期的20世紀六七十年代也是如此，目前基本支出占GDP的比重已達到40%。主要是因為在這段時期，這些國家普遍建立起了比較完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、貧困救助等社會福利體系，并且沒有意識到人口老齡化問題的嚴重性，向社會公眾承諾了過于慷慨的待遇水平，以至于這些國家的財政狀況陷入到今天這樣困難的境地。這進一步警示我們，必須以穩(wěn)健適度為原則，長遠規(guī)劃社會福利水平。

4.以提高人力資本為目標的積極型福利項目得到越來越多的重視。近年來，很多發(fā)達國家越來越重視以提高人力資本為目標的積極型福利項目，在就業(yè)、醫(yī)療、健康、營養(yǎng)、教育等方面出臺了一系列區(qū)別于傳統(tǒng)的單純以扶助生活為目的的扶貧和救助舉措，提前干預可能導致貧困的因素，打破貧困的代際傳遞。比如，北歐等高福利國家之所以具有較強的國際競爭力，一個重要原因就是他們在兒童營養(yǎng)和教育公平方面一直保持較高的支出水平。雖然很多發(fā)達國家出于財力緊張等因素考慮，推行了一系列福利改革，但是那些具有較強人力資本投資功能的社會福利支出，如教育救助、兒童營養(yǎng)福利等，仍然得以保留并予以強化。即使是美國這樣的低政府福利國家，在兒童營養(yǎng)、單親或困難家庭的兒童撫養(yǎng)等方面也設置了很多針對性較強的福利項目。同時，發(fā)達國家還大幅度增加了積極勞動力市場方面的政府支出，替代原來相對消極的失業(yè)援助。很多發(fā)展中國家也在積極采取措施，提高貧困群體的人力資本，以增強其擺脫貧困的能力。比如，巴西政府制訂和推行了“零饑餓計劃”、“無貧困計劃”、“根除童工計劃”、“關注0～6歲兒童計劃”、“關注7～14歲兒童計劃”、“關注青年計劃”和特別計劃等積極型福利計劃，在緩解收入分配矛盾，增強經(jīng)濟活力等方面發(fā)揮了重要作用，也為巴西贏得了廣泛的國際聲譽。

5.積極探索福利項目的內(nèi)在激勵機制?！案＠蕾嚒被颉案＠B(yǎng)懶漢”，是社會福利誕生之初就存在的一個難以避免的問題。這一現(xiàn)象發(fā)展到一定程度，不僅會導致經(jīng)濟缺乏活力，財政壓力巨大，還可能破壞社會共識，降低社會扶持弱勢群體的積極性，進而不利于社會福利體系的持續(xù)發(fā)展。發(fā)達國家在這方面走過一段彎路。也正因為如此，一些國家相繼進行改革，探索福利項目的內(nèi)在激勵機制設計。例如在養(yǎng)老領域，建立彈性退休機制，將待遇調(diào)整與退休年齡掛鉤，鼓勵參保人晚退休;在醫(yī)療領域，通過醫(yī)療付費試點改革，激勵醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務人員控制費用、優(yōu)化服務質(zhì)量;在社會救助領域，積極推行工作福利制、勞動所得稅抵免(Earned Income Tax Credit，EITC)，增強有勞動能力的救助對象找工作的積極性，實行權利與責任掛鉤的實踐。很多國家還在醫(yī)療衛(wèi)生、營養(yǎng)、教育等領域引入有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付(Conditional Cash Transfers，CCTs)方式［8］，激勵福利項目對象主動性，避免特定目的的福利資金被挪用到其他地方。

三、推進中國適度社會福利體系建設的初步思路

從中國的國情出發(fā)，我們認為，應當在需要為本的原則下推進建立適度普惠的社會福利體系。之所以稱為適度普惠，一是保障對象要從特殊群體逐步擴大到一般社會成員;二是保障范圍要逐步擴大，不僅是保障社會成員基本生活，而且要能夠提高社會成員的生活質(zhì)量;三是適度普惠不是要發(fā)展成福利國家，而是建立在中國文化和意識形態(tài)上的福利社會;四是以需要為本，在經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，漸進地提高社會福利水平，逐步滿足社會成員的福利需要。具體而言，近期應著手從以下幾個方面推進適度社會福利體系建設。

1.整合不同社會福利項目，積極推進實現(xiàn)社會福利體系廣覆蓋。社會福利體系的廣覆蓋，不僅有利于實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展成果的全民共享，促進社會公平、公正，又有利于降低居民面臨的不確定風險，增強未來預期，從而達到促進消費、擴大內(nèi)需的效果。在當前中國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的訴求較為強烈的時期，積極推進社會福利體系的廣覆蓋是適度社會福利體系建設的首要目標。一方面，要擴大現(xiàn)有各項福利項目的覆蓋范圍，實現(xiàn)不同項目間的有機銜接;另一方面，要查漏補缺，增加若干可持續(xù)發(fā)展、有積極意義的福利項目，如營養(yǎng)、健康等。在具體項目上，加快推進以下三個方面社會福利項目之間的整合。

一是整合不同社會保險項目。當前，隨著城鎮(zhèn)化的推進，逐步在一些社會福利項目之間實現(xiàn)城鄉(xiāng)整合。首先，在城鄉(xiāng)社會保險項目之間實現(xiàn)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)續(xù)，連續(xù)計算繳費記錄和待遇水平。其次，考慮農(nóng)民工工資收入偏低的實際情況，實行低標準進入、漸進式過渡，調(diào)動農(nóng)民工參保的積極性，將其納入城鎮(zhèn)社會保障制度體系中來。最后，整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度。將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老和新農(nóng)保整合為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，將城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，根據(jù)城鄉(xiāng)居民不同的支付能力和福利需求，設置多檔繳費水平供城鄉(xiāng)居民自行選擇。

二是提高社會保險統(tǒng)籌層次。當前各類基本醫(yī)療保險大多以縣(區(qū))為單位，基本養(yǎng)老保險雖然名義上實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但部分地區(qū)的資金責任仍然在縣市一級。這種狀況不利于社會保險福利項目的持續(xù)發(fā)展，需要借鑒國際經(jīng)驗加快轉(zhuǎn)變?；灸繕耸菍崿F(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌。實現(xiàn)這一目標的主要困難是政府之間的籌資責任分擔與激勵問題，對此應有針對性的制度設計。

三是整合社會救助項目。目前的社會救助項目名目繁多、管理分散，并且與社會保險項目協(xié)調(diào)銜接不夠。推進適度社會福利體系建設的重要內(nèi)容之一就是全面梳理社會救助項目和社會保險項目，在整合和調(diào)整相關項目的基礎上，實現(xiàn)兩類項目的有效對接和共同發(fā)展。具體來說，社會救助對象應主要限定于“無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務人”的“三無人員”和“五保戶”;對有勞動能力的人員，應當在鼓勵就業(yè)的基礎上通過政府補助，將其納入社會保險制度中去。

2.合理確定社會福利保障水平。雖然與發(fā)達國家相比，中國當前大部分社會福利項目的水平不高，但是，這是與中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的，較為適度。針對中國不同人群福利保障水平差距較大的現(xiàn)實，要充分考慮財政承受能力，不宜盲目強調(diào)福利保障水平的均等化。在具體的待遇調(diào)整過程中，可適度采取“逆向公平”的辦法，加大對弱勢群體的補助力度，對中高收入群體則不給或少給財政補貼。

在社會保險領域，重點是加強基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險基金的中長期收支分析，將短期內(nèi)的政策調(diào)整與長期的資金平衡結(jié)合起來考慮。根據(jù)未來基金收支可能變化，主動提前調(diào)整政策，確?；鹭攧盏拈L期可持續(xù)性。

在社會救助領域，以困難群眾的基本生活需求為目標，合理確定待遇水平。從各國情況看，克服“養(yǎng)懶漢”、解決福利依賴尚沒有一個有效的辦法。因此，將社會救助標準設定在基本生活需求水平，也是為了發(fā)揮社會救助制度自動篩選機制的功能［9］。

在人力資本投資型社會福利領域，要在充分考慮財政承受能力的基礎上，以貧困群體為主要目標人群，選擇推行一些營養(yǎng)、健康、教育等方面的福利項目，并在此基礎上逐步擴大范圍，最終成為一項普惠性的制度安排［10］。同時，充分發(fā)揮民間組織、社會團體的作用，鼓勵他們積極參與，擴大慈善范圍，探索福利機制。

3.加快建設適應老齡化沖擊的老年福利體系。對應于中國老齡化速度越來越快的局面，大力發(fā)展并豐富老年福利體系的任務越來越迫切。在這方面，出臺長期照護保險項目，大力發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)是當前兩個最為急迫的任務。

一是出臺長期照護保險制度或?qū)⒗夏耆碎L期照護納入醫(yī)療保險報銷項目內(nèi)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合OECD國家的經(jīng)驗，一般都將養(yǎng)老服務納入長期照護保險項目(long－term care system)。這是因為，長期照護保險制度既涵蓋了老年人對養(yǎng)老服務的大部分需求，又可與繳費型社會保險(比如醫(yī)療保險)相結(jié)合，以緩解養(yǎng)老服務的資金壓力及其對公共財政的依賴。實施這一政策的基礎，應是建立科學合理的老齡失能狀態(tài)評估標準體系。否則，對于長期照護的巨大需求無法滿足，導致財政或社會長期照護保險體系無法承擔。

二是根據(jù)國情，合理選擇養(yǎng)老服務的模式。采取兼顧正規(guī)與非正規(guī)養(yǎng)老服務、“兩條腿走路”的模式。在大力發(fā)展正規(guī)養(yǎng)老服務的同時，對以家庭為主的非正規(guī)養(yǎng)老服務提供部分補貼，正規(guī)養(yǎng)老服務與非正規(guī)養(yǎng)老服務的互促互助，既豐富了老年人選擇養(yǎng)老服務的多樣性，又減輕了養(yǎng)老服務對公共財政的依賴度，是值得中國借鑒的、比較科學的養(yǎng)老服務模式。

三是循序漸進，逐步推廣養(yǎng)老服務。根據(jù)OECD國家的經(jīng)驗，政府資助的養(yǎng)老服務并非一開始就實施全覆蓋。由于能夠提供養(yǎng)老服務的人力資本、機構(gòu)和資金均有限，一般的做法是先覆蓋高齡人群，尤其是低收入的高齡女性人群。然后，隨著社會提供養(yǎng)老服務能力的增強，逐步擴大其覆蓋率。中國發(fā)展政府資助的養(yǎng)老服務也應遵循上述規(guī)律，可先覆蓋80歲以上的老年人，重點是將80歲以上的低收入女性納入養(yǎng)老服務，然后再視條件的變化逐步提高養(yǎng)老服務的覆蓋率。

四是政府引導，市場為基，發(fā)展多樣化的養(yǎng)老服務體系。為了更好地滿足差異化的養(yǎng)老服務需求，應保證養(yǎng)老服務的制度設計具有充分的彈性，并盡可能多地給予老年人選擇不同養(yǎng)老服務的自由。同時在增強養(yǎng)老服務供給能力方面，應綜合運用稅收政策，直接投入，加強公益培訓等多種措施，形成公立養(yǎng)老機構(gòu)、私營非營利養(yǎng)老機構(gòu)、私營營利性養(yǎng)老機構(gòu)、小時工型專業(yè)養(yǎng)老服務人員、居家托養(yǎng)等多種模式，形成一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)、豐富多樣的養(yǎng)老服務體系。

4.大力發(fā)展人力資本投資型福利項目。借鑒國際經(jīng)驗，加快發(fā)展人力資本投資型的社會福利項目，并且向弱勢群體傾斜，提高他們的教育水平和健康狀況，以促進社會公平，并為國家競爭力的持續(xù)增強奠定堅實基礎。從優(yōu)先順序上看，首先是完善流動人員子女教育政策，明確各級政府的責任尤其是資金責任，中央政府的財政補貼可采取“教育券”的模式，錢隨人走，以提高接受流動人員子女的地方政府積極性。同時，完善在農(nóng)村留守兒童的教育政策，對其在住宿、心理、課外活動、校內(nèi)生活等方面給予照顧。其次是發(fā)展貧困家庭兒童營養(yǎng)項目，干預的階段應逐步突破目前僅限于上學期間午餐營養(yǎng)的狀況，向幼兒階段、孕婦階段拓展。區(qū)分不同的家庭狀況，開發(fā)若干類成本較低，安全有效的營養(yǎng)補充手段。在具體管理方式上，可考慮采取以結(jié)果為導向的有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移方式。最后是加強職業(yè)教育與積極就業(yè)政策的結(jié)合。當前，中國在職業(yè)教育和就業(yè)政策方面都投入了大量資金，未來應進一步鞏固這一趨勢。同時，加強職業(yè)教育與積極就業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，提高資金的使用效率。

5.增強福利項目的內(nèi)在激勵。福利項目如不注重內(nèi)在激勵，則其“免費午餐”的性質(zhì)將使管理難度大大增加，政策目標無法實現(xiàn)。一旦廣泛發(fā)生“福利養(yǎng)懶漢”這一現(xiàn)象，則既不利于經(jīng)濟發(fā)展，政府的財力也難以支撐。應當說，中國各項社會福利項目的設計都非常注重激勵及管理問題，但從實際運行效果來看，可供改善的空間還很大。

在醫(yī)療衛(wèi)生領域，探索新的支付方式。近年來，很多國家采取支付方式改革，通過改善醫(yī)療服務機構(gòu)和人員的激勵機制，以實現(xiàn)提高服務質(zhì)量和費用控制的統(tǒng)一。中國應當注重吸收各國在這個領域的經(jīng)驗教訓，積極探索與中國國情相適應的支付方式改革。

在養(yǎng)老保障領域，應著重解決法定退休年齡低和提前退休問題。比如，進一步增強實際退休年齡與養(yǎng)老金支付水平的掛鉤程度，鼓勵勞動者主動選擇推遲退休;建立彈性退休制度，設置若干檔退休年齡，對于提前退休的參保人員，降低養(yǎng)老金支付的替代率，對于延遲退休的參保人員，適當提高養(yǎng)老金支付的替代率。

在城鄉(xiāng)低保領域，以促進低保對象中具有勞動能力的人群就業(yè)為重點，完善相關政策。比如，開發(fā)社區(qū)服務崗位安置失業(yè)人員;將小額擔保貸款與社會救助相結(jié)合，鼓勵具有勞動能力和創(chuàng)業(yè)精神、但缺乏相應的勞動條件支持的救助對象自主創(chuàng)業(yè)，并借鑒美國EITC的做法，對其給予工商稅收優(yōu)惠;對正在享受低?；蚴I(yè)救助金同時又找到工作的人，可以考慮設置一個享受低保或失業(yè)救助金的過渡期，以幫助其避免落入“失業(yè)陷阱”而不愿意去工作，進而解決“退保”難等問題。

在人力資本投資型福利項目領域，可以考慮采取世界銀行等機構(gòu)大力推廣的“有條件轉(zhuǎn)移支付”措施，以激勵手段達到政策目標。如目前中國已經(jīng)著手大力推廣的貧困地區(qū)學齡兒童免費午餐計劃，即可借鑒墨西哥和巴西等國的經(jīng)驗，采取以結(jié)果導向確立發(fā)放現(xiàn)金補助的條件。除目前采取的食物補助形式，由學校要求家庭出示相關證明，確保以前的補助用在了兒童營養(yǎng)改善方面，否則不予發(fā)放。還可以采取實物補助的形式，建立專門的食品生產(chǎn)線，由固定的機構(gòu)對食物進行配送。教育補助則可與上課出勤率、遲到率掛鉤。

結(jié)論

就中國目前現(xiàn)狀而言，社會福利體系主要呈現(xiàn)以下特點:人群差距在縮小，但依然存在目標模式不夠明確，老年福利項目不夠豐富，人力資本型項目不夠完備以及福利項目內(nèi)在激勵機制不足等諸多問題。參考國際社會福利體系建設，中國在建立自己的社會福利體系時應該注意:以廣覆蓋為基本目標，同時考慮到中國現(xiàn)今的發(fā)展階段，合理確定社會福利保障水平，不要盲目推行所謂的“福利國家”建設;推進整合社會福利項目，重點建設人力資本投資型和適應老齡化沖擊的老年福利體系;積極創(chuàng)新社會福利項目的實現(xiàn)方式，探索福利項目的內(nèi)在激勵機制，提高真實福利效果。總而言之，需要為本、適度普惠、劃分階段、漸進發(fā)展是推進中國適度社會福利制度建設的核心內(nèi)容。從小福利邁向大福利，建成適合中國特色的福利社會，是未來奮斗的目標。在這個領域有許多值得研究的問題，還需要進一步的深入探討。

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