周浩

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北廊坊065000）

邊境群體性事件應(yīng)急處置研究
——以公安邊防派出所應(yīng)急處置研究為視點(diǎn)

周浩

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北廊坊065000）

邊境群體性事件受政治、經(jīng)濟(jì)、民族、地域等因素影響，具有區(qū)別于一般性群體性事件的特性。在其應(yīng)急管理中較一般群體性事件凸顯出了預(yù)警信息收集困難、應(yīng)急反應(yīng)時(shí)間緊迫、應(yīng)急處置復(fù)雜等多種特征。公安邊防派出所是維護(hù)邊境地區(qū)安全穩(wěn)定的一支重要力量，以其為主體研究邊境群體性事件應(yīng)急處置，對于促進(jìn)邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定有著十分重要的意義。當(dāng)前，公安邊防派出所在應(yīng)急處置邊境群體性事件過程中還存在著預(yù)警機(jī)制滯后、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全以及法制建設(shè)不完善等多方面的問題，需要通過強(qiáng)化群眾基礎(chǔ)、加強(qiáng)部門配合，完善應(yīng)急管理機(jī)制、法制等一系列方法措施提高應(yīng)急處置邊境群體性事件的能力，從而更好地維護(hù)邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定。

治安管理；公安邊防派出所邊境群體性事件應(yīng)急管理

近年來，邊境地區(qū)因邊境開發(fā)、征地拆遷、水利電力分配、山林草場灘涂承包、環(huán)境污染、拖欠工資和基層選舉、宗族糾紛積怨等引發(fā)的矛盾糾紛和群體性事件正在不斷增多。其有組織性、突發(fā)性、暴力性等特征日趨凸顯。此外涉外群體性事件也時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重地影響到了我國邊境地區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。公安邊防派出所作為維護(hù)邊境地區(qū)安全穩(wěn)定的一支重要力量，是預(yù)防和應(yīng)對邊境群體性事件的主力軍。面對日趨復(fù)雜嚴(yán)峻的安全形勢和繁重的應(yīng)急處突任務(wù)，公安邊防派出所急需加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)，完善應(yīng)急處置群體性事件的方式方法，解決邊境群體性事件應(yīng)急管理中存在的各項(xiàng)問題。

一、邊境群體性事件的概念

雖然在政府出臺的部分規(guī)章、規(guī)定中有關(guān)于群體性事件概念的闡述，但截至目前學(xué)術(shù)界對此仍有較大爭議。如2005年由公安部發(fā)布的《關(guān)于2006年修改部分公安統(tǒng)計(jì)報(bào)表的通知》將群體性事件定義為：“10人以上（含10人）聚眾共同實(shí)施違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序的群體性行為，以及造成重大社會影響的群體性行為”。由中國行政管理學(xué)會課題組編著的《中國群體性突發(fā)事件成因及對策》一書中，則將群體性事件稱為“群體性突發(fā)事件”，并將其定義為：“因人民內(nèi)部矛盾而引發(fā)，由部分公眾參與形成的有一定組織和目的的集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請?jiān)?、聚眾鬧事等群體行為，并對政府管理和社會造成影響”。[1]此外還有一些學(xué)者從法學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度對群體性事件的概念進(jìn)行了闡述，但基本也都在上述兩個(gè)定義的范疇之內(nèi)。

綜上所述，邊境群體性事件可定義為：在沿邊地區(qū)發(fā)生的，由人民內(nèi)部矛盾引起的，聚眾共同實(shí)施違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂邊境社會管理秩序，造成社會影響或國際影響的群體性行為。

二、邊境群體性事件應(yīng)急管理的特點(diǎn)

邊境地區(qū)群體性事件應(yīng)屬群體性事件的一個(gè)分支，其有一般群體性事件的共性，同時(shí)又具有區(qū)別于一般群體性事件的特性。在有的文獻(xiàn)中已經(jīng)有了對邊境群體性事件特點(diǎn)的論述。如袁明旭在《轉(zhuǎn)型時(shí)期邊疆多民族地區(qū)群體性突發(fā)事件的類型、特點(diǎn)及成因分析》一文中提出，邊疆多民族地區(qū)群體性突發(fā)事件有四個(gè)方面的基本特征：“一是表現(xiàn)形式上的民族性；二是性質(zhì)上的復(fù)雜性；三是誘因上的多樣性；四是擴(kuò)展蔓延的特殊性”。[2]徐猛和陳剛則認(rèn)為邊境群體性事件具有環(huán)境的特定性、主體的層次性、情緒的互動性以及表現(xiàn)形式激烈等幾個(gè)方面的特征。[3]當(dāng)前對于邊境群體性事件應(yīng)急管理特點(diǎn)的研究還較為少見，筆者在分析邊境群體性事件特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合應(yīng)急管理理論，通過歸納梳理，認(rèn)為邊境群體性事件應(yīng)急管理具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

（一）預(yù)警信息收集困難

情報(bào)預(yù)警是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效的情報(bào)信息預(yù)警對于預(yù)防和制止突發(fā)事件的發(fā)生起著至關(guān)重要的作用。在邊境群體性事件應(yīng)急處置中，如果能在事件初期發(fā)現(xiàn)和掌握民情動態(tài)，搜集研判相關(guān)預(yù)警信息，就能夠及早進(jìn)行必要的矛盾糾紛化解，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門對存在的問題及時(shí)解決，從而降低群體性事件發(fā)生的概率。我國內(nèi)陸邊境地區(qū)多為少數(shù)民族聚居地，邊境群體性事件的主體也多數(shù)是當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族居民，受民族因素影響，邊境群體性事件預(yù)警情報(bào)信息的搜集相比內(nèi)地具有較大的困難。當(dāng)前邊防派出所中少數(shù)民族干警的比例還較低，很多轄區(qū)民警不通曉當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族語言，語言上的障礙在很大程度上拉遠(yuǎn)了民警與群眾間的距離，邊民對民警缺少親近感，對民警不愿見、不愿談。有些轄區(qū)群眾在商討一些問題時(shí)刻意用本族語言進(jìn)行交流，不通曉少數(shù)民族語言的民警即使身處現(xiàn)場，也只能是當(dāng)“聾子”、“啞巴”，了解不到民情民意。

（二）應(yīng)急反應(yīng)時(shí)間的緊迫性

邊境群體性事件具有地域上的特殊性和政治上的敏感性，“邊境無小事，事事通中央”，邊境群體性事件一經(jīng)發(fā)生必須要做到及時(shí)有效地處置。邊境群體性事件具有蔓延、轉(zhuǎn)化、衍生、耦合等多種演變形式，如果不能及時(shí)有效地處置，極易向宗族間的大規(guī)模沖突、涉外群體性事件等多個(gè)方面演變。相比內(nèi)地群體性事件，該演變具有變化快、后果嚴(yán)重等特點(diǎn)。因此，邊境群體性事件的應(yīng)急管理在應(yīng)急時(shí)間上更具有緊迫性。

（三）應(yīng)急處置的復(fù)雜性

邊境群體性事件的誘因多以經(jīng)濟(jì)利益糾紛為主，但是近年來，“三股極端勢力”在我國邊境的活動日漸猖獗，少數(shù)不法分子在群體性事件中煽風(fēng)點(diǎn)火，挑動民族、宗教矛盾，將原本誘因單一的事件升級為具有民族、宗教性質(zhì)的大規(guī)模沖突。如2011年在內(nèi)蒙古發(fā)生的“5.11”、“5.15”兩起惡性刑事案件引發(fā)的群體性事件中，“南蒙古人權(quán)信息中心”，就號召全球蒙族到各地中國大使館前抗議，鼓動在內(nèi)蒙古地區(qū)舉行大規(guī)模示威游行。境外勢力別有用心的插足，導(dǎo)致了該事件的性質(zhì)及規(guī)模發(fā)生了重大變化。案件發(fā)生后，雖然政府部門及時(shí)對案犯進(jìn)行了懲處，對受害人家屬給予了合理的賠償，但仍然沒有完全將事件平息。從以往的案例來看，邊境群體性事件處置過程中，民族、宗教等因素常常為境外不法分子所利用，導(dǎo)致原本誘因單一、無明顯組織性的事件變得多樣化、復(fù)雜化，增加了應(yīng)急處置的難度。這也就決定了在應(yīng)急處置邊境群體性事件過程中，必須多方面考慮事件誘因及發(fā)展變化形勢，及時(shí)視情況變更應(yīng)急策略。

三、公安邊防派出所應(yīng)急處置邊境群體性事件中存在的問題

（一）預(yù)警信息滯后，前期預(yù)防工作不到位

“重處置、輕預(yù)防”的思想在公安邊防派出所仍普遍存在。公安邊防派出所在群體性事件預(yù)警信息搜集工作方面還存在著諸多不足。一是部分邊防民警缺乏情報(bào)搜集意識，在群眾走訪工作中走過場，群眾工作不扎實(shí)，不能及時(shí)了解和掌握轄區(qū)群眾的民意動態(tài)，不善于從表象信息中提煉有價(jià)值的情報(bào)信息，對重大群體性事件做不到100%預(yù)警。二是由于邊境地區(qū)少數(shù)民族居多，邊防民警在群眾走訪時(shí)，存在語言上的溝通障礙，缺少溝通橋梁，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題的苗頭隱患。三是雖然當(dāng)前邊境各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍都成立了矛盾糾紛調(diào)解委員會，初步建立了社會矛盾化解機(jī)制，但是該機(jī)制還有很多不足之處，對可能引發(fā)群眾上訪和“民轉(zhuǎn)刑”案件的各類矛盾糾紛還不能做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、疏導(dǎo)、化解。

（二）部門間配合缺位，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

綜合協(xié)調(diào)機(jī)制是群體性事件應(yīng)急管理機(jī)制的軸心部分，只有各個(gè)相關(guān)部門互相配合，主動履行好本職職責(zé)，才能形成應(yīng)急處置的合力，在最短時(shí)間內(nèi)解決好問題。公安邊防派出所是維護(hù)邊境地區(qū)社會治安穩(wěn)定的一線部門，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》、《公安派出所執(zhí)法執(zhí)勤規(guī)范》等相關(guān)規(guī)定，公安邊防派出所在邊境群體性事件處置中主要是負(fù)責(zé)現(xiàn)場秩序維護(hù)，教育說服群眾、防止事態(tài)擴(kuò)大，并根據(jù)現(xiàn)場情況依法采取相應(yīng)的強(qiáng)制性措施，維護(hù)邊境地區(qū)的社會秩序穩(wěn)定。但公安邊防派出所在職權(quán)范圍內(nèi)所起到的作用是有限的，并不能從根本上解決群眾的問題。在邊境群體性事件處置中，有時(shí)政府相關(guān)主管部門人員遲遲不到位，第一時(shí)間趕到現(xiàn)場的邊防民警只能是最大限度地維護(hù)好現(xiàn)場秩序，作好說服教育等工作。該狀況下，群眾的訴求長時(shí)間不能得到答復(fù)，極易導(dǎo)致群眾采取過激行為，最終致使事件惡化升級。此外，邊境群體性事件由于地域特殊，具有很強(qiáng)的涉外性，一旦發(fā)生涉外群體性事件，必須多個(gè)部門聯(lián)動處置，如有一個(gè)環(huán)節(jié)沒有協(xié)調(diào)好，就很可能造成影響較大的涉外事件。

（三）相關(guān)法規(guī)不完善，警察權(quán)力行使受限

當(dāng)前我國已經(jīng)出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家大規(guī)模群體性事件應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)，但關(guān)于處置群體性事件的法律程序還沒有專門的規(guī)定。這就導(dǎo)致了處置群體性事件“沒有詳細(xì)的法律程序來指引警察權(quán)在什么情況下須（或不準(zhǔn)）采取什么樣的措施”。[4]邊境群體性事件受民族、宗教因素影響較大，在應(yīng)急處置此類群體性事件時(shí)，必須謹(jǐn)慎使用警力警械武器，以免將事件升級。但是迫于實(shí)踐的需求，在特殊情況下采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施又是十分必要的。由于沒有明確的法律界定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中應(yīng)急決策者對強(qiáng)制措施的采用往往不能果斷地作出抉擇，這就在一定程度上限制了警察權(quán)力的行使。

四、完善公安邊防派出所對群體性事件應(yīng)急處置的對策

（一）打牢群眾工作基礎(chǔ)，做好事前調(diào)解工作

群眾工作是整個(gè)邊防工作的基礎(chǔ)，是邊防情報(bào)信息的主要來源之一。處置群體性事件，歸根結(jié)底是幫助群眾解決問題，如果能把工作做到前面，就能防止群體性事件的發(fā)生，因而作好日常的群眾工作是關(guān)鍵所在。因此，邊防民警要切實(shí)深入社區(qū)，訪民、親民、助民、富民，爭取為群眾所信任，被群眾所依靠，能夠第一時(shí)間掌握群眾中存在的矛盾糾紛，做好群眾與政府之間的溝通橋梁。同時(shí)，要積極組織相關(guān)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，結(jié)合實(shí)際情況，對轄區(qū)民警進(jìn)行少數(shù)民族語言培訓(xùn)，發(fā)揮好以老帶新的“傳、幫、帶”作用，使剛投入工作的邊防民警盡快熟悉當(dāng)?shù)氐拿褡屣L(fēng)俗。走訪時(shí)要做到不當(dāng)過客，不拘形式，切實(shí)深入了解民眾之所想、民眾之所需，善于記錄總結(jié)走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)排除苗頭隱患。

（二）加強(qiáng)與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，提高聯(lián)動處置能力

當(dāng)前在邊境群體性事件應(yīng)急處置中，重點(diǎn)是要解決好“部門配合缺位”的問題。群體性事件的處理，必須是在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由多個(gè)職能部門共同實(shí)施，缺一不可。基層派出所處在事件應(yīng)急處置的第一線，但卻不是最主要的解決部門。實(shí)踐中，部分事件的主管部門，不積極去解決問題，而是把問題的解決寄于公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性壓制。然而，實(shí)踐中很多案例證明了這樣的作法不僅解決不了問題，還可能激化矛盾。所以，必須盡快建立統(tǒng)一的、可操作性強(qiáng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，細(xì)化責(zé)任分工，做到“誰主管、誰負(fù)責(zé)”。在此協(xié)調(diào)機(jī)制下，公安邊防派出所要積極履行好自身的職責(zé)，作好政府部門的參謀助手，定期向地方黨委政府匯報(bào)工作情況，加強(qiáng)與解放軍和外事等有關(guān)職能部門的協(xié)作配合，促進(jìn)邊境管理和日常管控工作形成合力，增強(qiáng)邊境的維穩(wěn)處突能力。

（三）完善法律法規(guī)，規(guī)范處置群體性事件的程序

在應(yīng)急處置中如何界定事件的性質(zhì)以及使用警力的條件，應(yīng)成為當(dāng)前應(yīng)急法律法規(guī)完善的一項(xiàng)重要議題。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有立法條件下有關(guān)立法部門應(yīng)針對《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》可操作性不強(qiáng)的情況，充分結(jié)合公安工作實(shí)踐需求，制定出實(shí)施細(xì)則，使公安機(jī)關(guān)在應(yīng)急處置工作中切實(shí)有法可依。同時(shí)，還需要盡快制定處置群體性事件的法定程序，主要是對事件的啟動程序和具體控制程序加以規(guī)定，確定警察的介入條件，明確采取強(qiáng)制措施以及使用警械的標(biāo)準(zhǔn)。

[1]中國行政管理學(xué)會課題組.中國群體性突發(fā)事件成因及對策[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,2009:2.

[2]袁明旭.轉(zhuǎn)型時(shí)期邊疆多民族地區(qū)群體性突發(fā)事件的類型、特點(diǎn)及成因分析[J].云南行政學(xué)院報(bào),2008(4):95-98.

[3]徐猛,陳剛.邊境群體性事件特點(diǎn)及預(yù)防對策研究[J].廣西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2014(1):32-36.

[4]夏保成.中國的災(zāi)害與危險(xiǎn)[M].長春:長春出版社,2008:370.

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1673―2391(2014)10―0061―03

2014-06-20 責(zé)任編校：譚明華