李敏

（南京市六合區(qū)人民檢察院控申科，江蘇南京211500）

涉檢信訪終結(jié)制度及其完善

李敏

（南京市六合區(qū)人民檢察院控申科，江蘇南京211500）

涉檢信訪終結(jié)制度是完善涉檢信訪工作、提高涉檢信訪效率的重要制度性規(guī)定，但其卻存在著制度設(shè)計上的矛盾和執(zhí)行不到位的現(xiàn)實問題。目前亟待從提高涉檢信訪工作的立法層級，明確區(qū)分涉檢信訪中的涉法涉訴性質(zhì)信訪和行政性質(zhì)信訪并加以區(qū)別對待，以及轉(zhuǎn)換涉檢信訪終結(jié)的執(zhí)行機構(gòu)等三個方面來予以完善。

涉檢信訪；涉法涉訴信訪；信訪終結(jié)

一、涉檢信訪及終結(jié)制度的由來及其立法

信訪制度的出現(xiàn)是為了滿足我國在特殊時期多元化解決糾紛的需求，而后逐漸演變?yōu)橐环N制度化的設(shè)計。涉檢信訪是信訪的一個分支，主要是檢察院處理信訪工作的相關(guān)制度的總稱。根據(jù)2005年12月26日頒布的《人民檢察院信訪案件終結(jié)辦法》的相關(guān)規(guī)定，涉檢信訪是指公民、法人或其他有關(guān)單位通過信訪渠道反映的涉及檢察機關(guān)或檢察人員的案件，包括：（1）不服檢察機關(guān)處理決定的案件；（2）反映檢察機關(guān)在處理群眾舉報線索中久拖不決，未查處、未答復的案件；（3）反映檢察機關(guān)違法違規(guī)或檢察人員違紀違法的案件。[1]

在實踐中，涉檢信訪的主要工作是在檢委會的統(tǒng)一領(lǐng)導下由檢察機關(guān)的控告申訴科具體負責，是目前檢察機關(guān)解決群眾反映問題的一條重要的渠道。涉檢信訪為普通群眾繞開司法程序而參與檢察工作、提供檢察線索等打開了方便的大門，使檢察機關(guān)可以更加廣泛地了解案情、了解群情，及時妥善地解決糾紛。但也正因為此，實踐中涉檢信訪往往存在被濫用的情形，比如，上訪人為了個人的私利，在信訪事項經(jīng)過多次重復處理后，仍然不依不饒地堅持上訪，甚至最后越級到上級檢察院上訪，嚴重影響了檢察機關(guān)的形象與工作效率，導致部門骨干力量不能合理地分配到相關(guān)案件的辦理中，而是把大量的精力耗費在說服和勸導上訪人的身上。這種涉檢信訪濫用的情形并非個例，而早已成為一個業(yè)內(nèi)的普遍現(xiàn)象。沒有設(shè)計終結(jié)制度的涉檢信訪，經(jīng)常被信訪人濫用，其因?qū)μ幚硪庖姴粷M，到不同部門、各級機關(guān)反復反映同一問題，逐漸形成重復訪、越級訪、信訪積案、信訪老戶等無序、無休止的信訪行為。[2]因此，最高人民檢察院于2005年12月26日頒布了《人民檢察院信訪案件終結(jié)辦法》，對涉檢信訪的終結(jié)制度作出了系統(tǒng)的規(guī)定；其后最高檢根據(jù)中央政法委的相關(guān)文件精神，又于2010年3月通過了《檢察機關(guān)貫徹〈中央政法委員會關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見〉的實施意見》，細化了涉檢信訪終結(jié)制度的相關(guān)執(zhí)行制度。

除了檢察機關(guān)有專門針對涉檢信訪終結(jié)作出制度規(guī)定外，中央政法委也于2005年印發(fā)了《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，從終結(jié)條件、終結(jié)程序、終結(jié)救濟等方面基本構(gòu)建了涉法涉訴信訪終結(jié)工作制度。而依據(jù)筆者的理解，涉法涉訴信訪工作也是囊括涉檢信訪工作的。此后，中央政法委又于2009年下發(fā)了《關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，再次明確了涉法涉訴信訪終結(jié)制度的適用范圍、條件和程序等規(guī)定。2014年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，結(jié)合新的形勢就涉法涉訴信訪作了進一步的系統(tǒng)規(guī)定，其中更是明確強調(diào)：“建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度?！?/p>

二、涉檢信訪終結(jié)制度的具體制度設(shè)計

（一）涉檢信訪終結(jié)的范圍

總結(jié)有關(guān)涉法涉訴信訪終結(jié)規(guī)定以及涉檢信訪終結(jié)規(guī)定，涉檢信訪終結(jié)的對象主要包括：第一，經(jīng)復查后作出的決定認定事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，定性準確，處置適當，信訪當事人又提不出新的證據(jù)的；第二，信訪當事人的合理訴求已依法律法規(guī)、政策規(guī)章妥善解決但仍堅持信訪，且所提出的訴求超出規(guī)定的；第三，信訪反映的問題已妥善處理，當事人明確表示接受處理意見，后又以同一事由重新信訪的；第四，經(jīng)認真工作，限于客觀條件，案件仍無法偵破、無法執(zhí)結(jié)或犯罪嫌疑人暫時無法抓獲，當事人又不能幫助提供新的證據(jù)或線索的。

（二）涉檢信訪終結(jié)的級別

涉檢信訪案件終結(jié)決定由省人民檢察院或呈報最高人民檢察院審查作出。不服縣級或省轄市人民檢察院處理決定的信訪案件，縣級或省轄市人民檢察院認為符合終結(jié)條件的，應(yīng)當經(jīng)省轄市人民檢察院檢察委員會討論后書面層報省人民檢察院審查決定；不服省人民檢察院處理決定的信訪案件，省人民檢察院認為符合終結(jié)條件的，應(yīng)當經(jīng)本院檢察委員會討論后書面呈報最高人民檢察院，由最高人民檢察院審查決定。經(jīng)最高人民檢察院審查、復查作出處理決定的信訪案件，省人民檢察院可以直接作出終結(jié)決定。

（三）涉檢信訪終結(jié)的具體程序

第一，案件復核、評查。涉檢信訪案件終結(jié)申報前，作出原處理決定或者復查決定的人民檢察院應(yīng)當對案件進行復核，并組織評查小組進行評查。第二，案件終結(jié)審查。最高人民檢察院或省人民檢察院收到呈報的涉檢信訪案件終結(jié)申報材料后，由控告申訴檢察部門對信訪終結(jié)案件提出審查意見，最長不得超過兩個月。第三，案件終結(jié)決定。最高人民檢察院或省人民檢察院控告申訴檢察部門提出的審查意見，該院評審小組應(yīng)在七日內(nèi)評審，認為可以終結(jié)或不能終結(jié)的，均應(yīng)當提交該院檢察委員會討論是否作出終結(jié)決定，并于決定作出后七日內(nèi)將《信訪案件終結(jié)決定書》或《不予批準信訪案件終結(jié)決定書》連同有關(guān)材料送交呈報案件終結(jié)的人民檢察院。第四，案件終結(jié)決定備案。最高人民檢察院或省人民檢察院作出終結(jié)決定的涉檢信訪案件，申請終結(jié)的省、市人民檢察院應(yīng)當自收到終結(jié)決定后七日內(nèi)將終結(jié)情況分別報同級人大、黨委政法委、聯(lián)席辦備案，并通報信訪局等相關(guān)部門。省人民檢察院作出終結(jié)決定的還應(yīng)當在七日內(nèi)將案件終結(jié)情況報最高人民檢察院備案。

（四）涉檢信訪終結(jié)說明理由及后續(xù)處理

涉檢信訪案件終結(jié)程序結(jié)束后，涉案信訪人員繼續(xù)上訪的，原作出處理決定的人民檢察院應(yīng)當繼續(xù)做好釋法明理工作，并積極協(xié)助當?shù)卣跋嚓P(guān)部門做好穩(wěn)控工作。信訪人在信訪活動中有違法犯罪行為的，有關(guān)檢察機關(guān)應(yīng)當積極配合收集提供證據(jù)，依法移送公安機關(guān)處理。

三、涉檢信訪終結(jié)制度存在的問題

（一）涉檢信訪終結(jié)制度與涉法涉訴信訪終結(jié)制度的規(guī)定存在矛盾

前文已經(jīng)提及，在涉檢信訪的立法層面，主要存在兩極立法，即政法委層面的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》和最高人民檢察院層面的《人民檢察院信訪案件終結(jié)辦法》。這兩個辦法均對涉檢信訪的終結(jié)作出了規(guī)定，根據(jù)對具體規(guī)定的理解，后者應(yīng)當是前者的細化，相當于前者在檢察機關(guān)的實施細則。但仔細研讀卻發(fā)現(xiàn)兩者之間存在一定的矛盾，從而也導致了實踐中涉檢信訪制度的落實存在問題。比如，《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》規(guī)定涉法涉訴信訪（包括涉檢信訪）終結(jié)結(jié)論必須由中央或省級政法部門經(jīng)復核后以書面形式正式作出。而《人民檢察院信訪案件終結(jié)辦法》規(guī)定涉檢信訪案件終結(jié)決定由最高人民檢察院或者省級人民檢察院作出。但同時，《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》又規(guī)定有權(quán)確認部門在作出終結(jié)結(jié)論前，必須對案件進行全面認真的復核，重點審查信訪反映問題的解決情況，必要時進行調(diào)查核實，或召開聽證會聽取意見。符合案件終結(jié)標準的，按工作程序作出終結(jié)結(jié)論，必要時，提請審判委員會、檢察委員會、部長（廳、局長）辦公會等決策機構(gòu)討論后作出決定。上述規(guī)定存在自相矛盾的地方，導致實踐部門對相關(guān)規(guī)定無從適用。

（二）訴訪分離原則與涉檢信訪終結(jié)制度的設(shè)計存在矛盾

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》進一步強調(diào)了訴訪分離原則，要求建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序制度，同時規(guī)定對涉法涉訴信訪事項，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定。因此筆者理解，涉法涉訴信訪（包括涉檢信訪）以后是按照司法程序來處理的，其終結(jié)也是按照司法程序的終結(jié)來確定的，司法程序終結(jié)后信訪事項也即告結(jié)束，不存在另外規(guī)定涉法涉訴信訪終結(jié)的必要性。如果信訪人對依照司法程序終結(jié)的涉法涉訴信訪事項不服，再次信訪的，該信訪事項就應(yīng)當劃歸為非涉法涉訴的行政類信訪事項，按照行政類信訪事項的程序來處理。

四、涉檢信訪終結(jié)制度的完善

針對前文提及的一些問題，筆者結(jié)合實踐經(jīng)驗和其他學者、業(yè)內(nèi)專家的理論研究，綜合分析后認為涉檢信訪終結(jié)制度可以從以下三點予以完善：

（一）提高信訪終結(jié)工作的立法層級

涉檢信訪工作最高位階的規(guī)定是現(xiàn)行的《信訪條例》，但該條例至今未對信訪終結(jié)概念、信訪終結(jié)程序進行明文規(guī)定，這種上位法立法缺失很不利于信訪工作的順利開展。[3]再加上前文提及的政法委層面與最高檢層面的規(guī)定存在矛盾等等問題，因此，可以對《信訪條例》加以修訂。首先，明確信訪的各級受理機關(guān)與受理的不同程序；其次，應(yīng)當明確訴訪分離原則，在受理機關(guān)受理了具體信訪事項后，按照涉法涉訴信訪和行政類信訪兩條線來分別處理；最后，可以考慮將現(xiàn)行相關(guān)信訪終結(jié)中的程序規(guī)范經(jīng)過整理和調(diào)整后作為專章納入《信訪條例》中，并規(guī)定終結(jié)的結(jié)論具有不可訴性與不可復議性。

（二）明確涉檢信訪中的涉法涉訴類信訪依法終結(jié)制度

日前中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》和最高人民檢察院印發(fā)的《最高人民檢察院關(guān)于進一步加強新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》的相關(guān)規(guī)定，進一步明確了訴訪分離制度，并且提出要“依法”終結(jié)涉法涉訴信訪。筆者以為上述改革體現(xiàn)了在新形勢下涉法涉訴類信訪與行政救濟類信訪的雙軌制改革方針，能夠起到有效維護司法權(quán)威的作用。

檢察機關(guān)在處理涉檢信訪事項時，應(yīng)合理區(qū)別不同類型的信訪的終結(jié)，將行政救濟類信訪事項的終結(jié)與涉法涉訴類信訪事項的終結(jié)在終結(jié)范圍、主體、程序和后果上予以區(qū)別對待，將信訪終結(jié)制度與司法救濟終結(jié)制度有效銜接。對于行政救濟類信訪，如信訪人在信訪之前未進行司法救濟的，應(yīng)勸導、說服其先通過司法途徑解決，堅持信訪的，在信訪終結(jié)后其司法救濟的權(quán)利不應(yīng)被剝奪，仍可進行司法救濟；同時進行信訪、司法救濟的，應(yīng)以司法救濟為準；依法應(yīng)當進行行政復議的，告知其申請行政復議；涉法涉訴的信訪應(yīng)由有關(guān)司法機關(guān)先行核查，并由司法機關(guān)最終按照司法程序?qū)徍私K結(jié)，并作為涉法涉訴類信訪終結(jié)的節(jié)點。涉法涉訴類信訪終結(jié)后，信訪人不滿意處理結(jié)果繼續(xù)信訪的，涉法涉訴類信訪便自動轉(zhuǎn)化為行政類信訪，由有關(guān)機關(guān)予以處理并按照行政類信訪終結(jié)的要求予以終結(jié)。

（三）轉(zhuǎn)換涉檢信訪終結(jié)制度的執(zhí)行機構(gòu)

在訴訪分離的大背景下，應(yīng)當進一步將涉檢信訪終結(jié)工作從檢察院的信訪工作中分離出去，交由專門的黨政機關(guān)或行政職能部門承擔信訪終結(jié)制度的構(gòu)建與執(zhí)行。前文已經(jīng)提及，涉法涉訴信訪終結(jié)以司法程序終結(jié)為標志，由相關(guān)司法機關(guān)按照司法程序處理。一旦涉法涉訴的信訪終結(jié)后，如果信訪人繼續(xù)信訪，涉法涉訴信訪便轉(zhuǎn)化為行政類信訪，此時應(yīng)當由專業(yè)處理行政類信訪的機構(gòu)來接棒處理，并按照行政類信訪的要求予以解決并終結(jié)。實踐中，各級政法委已經(jīng)成為了處理涉法涉訴信訪的主導機構(gòu)，并也出臺了相關(guān)信訪終結(jié)的辦法，制定了終結(jié)制度。因此筆者以為，按照司法程序依法終結(jié)后的涉法涉訴信訪統(tǒng)一交由政法委，由其按照已經(jīng)制定的信訪終結(jié)制度予以處理，一方面有利于集中涉法涉訴信訪按照司法程序終結(jié)后的再訪事件，提高處理的高效性與一致性；另一方面也有利于減輕相關(guān)司法機關(guān)的信訪負累，維護司法終結(jié)裁決的權(quán)威性。否則，司法機關(guān)按照司法程序作出的終局決定，又可以通過自身機關(guān)的信訪途徑再重復審查一次，甚至推翻司法終局決定。這將會嚴重影響司法的公信力與權(quán)威性，導致司法程序形同虛設(shè)。[4]

[1]高檢院工作報告詞解·數(shù)據(jù)說明[EB/OL].http://www.spp.gov.c n,2014-03-05.

[2]張輝.信訪終結(jié)的制度化研究[D].北京:中國政法大學,2008:7.

[3]岳光科,黃培光.構(gòu)建我國信訪終結(jié)制度的思考[J].廣西政法管理干部學院學報,2013(2):64.

[4]董亮.涉法涉訴信訪探析[J].遼寧公安司法干部管理學院學報, 2013(3):80.

D926.1

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1673―2391(2014)10―0081―03

2014-09-02 責任編校：江流