大連海事大學(xué)法學(xué)院 郭興亮

一、船舶登記：船舶國籍的外觀識別

(一) 船舶國籍登記的界定

此處所稱的船舶登記，異于司法上所稱的船舶權(quán)利登記，是表征船舶國籍的文書方面的程序，是所屬船舶主權(quán)國家向國際社會表明其對此船舶給予國籍的事實(shí)。通過登記，國家向船舶頒發(fā)證明其國籍的文件，如國籍證書或登記證明。通過船舶登記材料的保存管理和提供宣示船舶的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，作為國內(nèi)公法的公示制度以監(jiān)督有關(guān)行政管理。另外需要指出的是，在實(shí)行船舶登記單一制度的國家，船舶登記即是船舶所有權(quán)的法律證明，中國是將二者分離登記處理。

(二) 船舶國籍：國際航行中的通行證

船舶國籍是一種法律上的身份，意指“船舶所有人嚴(yán)格按照某一國家的相關(guān)船舶登記管理規(guī)范進(jìn)行登記，進(jìn)而取得該國簽發(fā)的船舶國籍證書，并由此懸掛該國國旗航行，從而使船舶隸屬于登記國。船舶國籍證書是船舶國籍在法律上的表征，船舶懸掛的國旗是該船國籍的外部表征和宣示”[1]。不可否認(rèn)，在某些情況下，人可以享有雙重國籍或多國國籍，但對于船舶，國際法中明確規(guī)定只能有一個(gè)國籍，只能懸掛一國國旗。更重要的是，由于船舶本身并不具備法人資格，故而即使法律條文所規(guī)制的對象是船舶，實(shí)際上所指對的仍是對本船舶負(fù)責(zé)的自然人或法人。法律對不法行為的制裁的目的并非在于船舶，而是根據(jù)各國的國內(nèi)法由船舶所有人或其他相關(guān)人員承擔(dān)法律責(zé)任。

船舶國籍在船舶航行和營運(yùn)中，是其合法身份的唯一表征，可以說在國際海運(yùn)中無船舶國籍或者船舶國籍不合法是寸步難行的。在戰(zhàn)爭時(shí)代，船舶國籍是確定船舶屬于敵對國或中立國的依據(jù)；當(dāng)本國船舶在國外受到不法侵害時(shí)，船舶國籍是取得外交保護(hù)權(quán)的依據(jù)；在本國海運(yùn)政策的制定上，主權(quán)國家會給予本國船舶以政策優(yōu)惠，此時(shí)船舶國籍是享受海運(yùn)政策的基準(zhǔn)。船舶國籍可以稱為船舶在國際航行中的通行證。

(三) 船舶登記：為船舶國籍正名

如前文所述，授予船舶國籍，便可確定船舶歸屬哪一國家管轄，而船舶登記則是表征船舶與國家之間此種聯(lián)系的法律宣示手段。1958年《日內(nèi)瓦公海公約》與1982年《聯(lián)合國海洋法公約》均強(qiáng)調(diào)船舶國籍與其所屬國家之間的“實(shí)質(zhì)聯(lián)系”，即船舶所掛國旗與船舶國籍之間的一致性，然而“實(shí)質(zhì)聯(lián)系”的具體內(nèi)涵并未在國際法的層面得到完全解釋，這就需要國內(nèi)法予以完善。各國國內(nèi)法根據(jù)其法律對授予國籍與船舶登記有不同的規(guī)定，大多數(shù)國家通過船舶登記承認(rèn)其具有本國國籍，船舶登記與船舶國籍一致，同屬一個(gè)國家。但船舶國籍與船舶登記也存在不一致的可能性。例如，在美國，只要船舶由美國公民所有，那么該船舶便被推定為是美國國籍。故而，雖然該船舶因某種原因不具備在美國登記的資格，抑或是為了運(yùn)營需要而不希望在美國登記，但該船舶卻在世界任何地方都可以作為美國人的財(cái)產(chǎn)而受到保護(hù)。此種情況得到了1954年《國際防止海洋污染公約》的承認(rèn)，該公約第2條第1款中規(guī)定：“本公約適用于在締約國政府任一領(lǐng)土內(nèi)登記的船舶并適用于未登記而具有締約國國籍的船舶?！惫识梢缘贸?，船舶國籍這種重要通行證的取得，各國的規(guī)定不盡相同，有立法模式的選擇，也有政治因素的博弈，但不論怎樣，世界范圍內(nèi)達(dá)到統(tǒng)一的是，船舶國籍的判斷來源是各所屬國頒發(fā)的登記證書。船舶登記，為船舶國籍合法的外觀識別。船舶所有人接受由國家授權(quán)機(jī)關(guān)頒發(fā)的船舶國籍證書或船舶登記證書之后，該船舶即可懸掛該國的國旗，從而在法律上享有該船籍國所賦予的特權(quán)。

二、中國國際船舶登記制度的發(fā)展沿革

(一) 國際船舶登記制度的內(nèi)涵

國際登記與海外登記（或稱離岸登記）不同，國際船舶登記制度（ISR：International Ship Register）作為“第二船籍”制度的模式之一，是對原有船舶登記制度的一種突破，是通過對原有船舶登記制度的調(diào)整和改動(dòng)，借以新的優(yōu)惠政策，進(jìn)而吸引國際船舶前來登記。而海外登記，則是在該國附近島嶼或其屬地開設(shè)不同的登記制度。通過分析中國的國情可知，海外登記模式對中國并不現(xiàn)實(shí)。但依照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》，香港在航運(yùn)經(jīng)營和管理體制方面可以自行規(guī)定和運(yùn)作，其公司法、稅法制度均與內(nèi)地迥異，故而有些學(xué)者提出香港登記制度類似中國的海外登記制度，但鑒于香港獨(dú)立的司法和行政地位，這一說法本身存在很多爭議。由于中國各地海事局對于船舶登記的規(guī)定不盡一致，法律規(guī)制和實(shí)踐操作均比較混亂，在實(shí)務(wù)中也引起了較大的難題，故而亟需一套完備的中央船舶登記制度統(tǒng)一整合，從而結(jié)束混亂的登記局面。

(二) 國際船舶登記制度的創(chuàng)新發(fā)展

方便旗（flags of convenience）登記，又稱開放登記制度。施行這類制度的國家對船舶登記沒有任何限制，并且還頒發(fā)一些具有優(yōu)惠條件的立法，吸引外國船舶前往登記[2]。在此制度之下，本國的登記要求給外國船東帶來諸多便利和優(yōu)惠以方便其登記，實(shí)則是海運(yùn)公司想降低營運(yùn)成本、獲取優(yōu)惠和方便，規(guī)避國內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定，而將自己所有的船舶懸掛外國登記國的國旗。船舶懸掛“方便旗”在海運(yùn)行業(yè)中已經(jīng)屬于司空見慣的做法，雖然在一定程度上方便旗船激活了各國運(yùn)力，促進(jìn)了航運(yùn)國際化的發(fā)展，但是在此制度之下，船舶安全性低、船員勞動(dòng)條件差，權(quán)益得不到充分保障。船籍外移這一問題得到了航運(yùn)界和各國政府的高度關(guān)注[3]。中國也不例外。中資方便旗船舶的普遍盛行，不僅會影響中國航運(yùn)企業(yè)的國際競爭力，甚至?xí)医?jīng)濟(jì)和國防安全產(chǎn)生消極的影響。因此，中國政府和業(yè)內(nèi)人士形成共識，致力于研究和探索相對靈活的船舶國籍登記制度[4]。

由于中國船舶登記制度早先較為嚴(yán)格，在2007年之前，大量的中籍船舶在外國登記注冊，針對此種情況，中國自2007年起，采行了試點(diǎn)推進(jìn)國際船舶登記制度。國際登記與海外登記相似，唯一的區(qū)別是國際登記是和本國登記一起設(shè)立在該國境內(nèi)而非海外屬地。船東之所以選擇國際登記制度登記，主要是由于船舶在懸掛該國國旗的同時(shí)又能適用一套寬松的要求和規(guī)則。海外登記又叫做離岸登記，比較典型的便是挪威政府的“挪威國際船舶登記制度”（International Ship Register NIS），政府選擇在卑爾根實(shí)施此種登記制度。與之相比，中國的國際船舶登記制度發(fā)展較晚，經(jīng)歷了一個(gè)逐步微調(diào)的過程。2007年，在上海、天津、大連施行了“特案免稅”政策，籍以壯大中國國有船隊(duì)規(guī)模，加強(qiáng)船舶安全監(jiān)管。在此階段，“特案免稅”設(shè)計(jì)為2年期限，屬一次性登記政策，旨在關(guān)稅和增值稅做出大的突破，進(jìn)而為國輪移籍回國創(chuàng)造一定的政策引誘[5]。作為這項(xiàng)政策的升級和延續(xù)，2009年的國務(wù)院將時(shí)限進(jìn)一步延長2年至 2011年 6 月底。盡管如此，這項(xiàng)政策仍舊沒有收獲預(yù)期的效果。由于“特案免稅”政策實(shí)施不夠理想，2012年洋山保稅港區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。在此制度之下，“中國洋山”作為新的船舶登記注冊港口，區(qū)別于“中國上?！豹?dú)立運(yùn)營，可為注冊于其名下的國航保稅船舶辦理船舶登記業(yè)務(wù)。至此，國際船舶登記制度更進(jìn)一步掀開了全新的篇章。

然而，中國在國際船舶登記創(chuàng)新的改革上并未停止。2013 年5 月，中國“國際船舶登記制度”正式開始在天津試點(diǎn)，此方案中，船東在境內(nèi)融資、外國國籍船員雇傭合同以及進(jìn)口船舶船齡限制等方面享有諸多優(yōu)惠政策，切實(shí)為中資船舶移籍回國做出了較大的政策調(diào)整。同年9月的實(shí)施意見中，全面提出了上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的國際船舶登記的五項(xiàng)創(chuàng)新舉措。此外，方案在此基礎(chǔ)上提出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對國際船舶登記制度內(nèi)核進(jìn)行研究，力圖簡化船舶國際登記手續(xù)，做到高效便捷；登記主體審查適當(dāng)放寬，切實(shí)將國航船舶的準(zhǔn)入在一定程度上交于市場；船齡范圍重新調(diào)整，最大程度調(diào)動(dòng)現(xiàn)有安全運(yùn)力；此外，還應(yīng)當(dāng)在完善船員配備、登記種類、登記收費(fèi)、船舶航行區(qū)域等領(lǐng)域繼續(xù)深入研究，切實(shí)為達(dá)到配套優(yōu)化船舶運(yùn)營、檢查與登記業(yè)務(wù)的相關(guān)流程的目標(biāo)而不斷改進(jìn)。

整體上講，天津保稅船舶登記制度、上海自貿(mào)區(qū)的國際船舶登記制度在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一定的創(chuàng)新。但不可否認(rèn)的是，本次的創(chuàng)新依舊是局部的調(diào)整，并沒有從系統(tǒng)上解決中國船舶登記中一直面臨的稅收、船員以及融資等問題。上海自貿(mào)區(qū)新政策的實(shí)施還未經(jīng)過檢驗(yàn)，與此政策相配套的操作模式以及具體制度都還沒有全面落實(shí)，僅僅從船舶登記制度視角分析國際船舶登記制度的創(chuàng)新并無太大意義，唯有未雨綢繆，從系統(tǒng)的角度將國際船舶登記制度放于整體的自貿(mào)區(qū)制度中審視，才能做到與其他制度的彌合和鏈接。

三、上海國際船舶登記創(chuàng)新之便利與制約

(一) 上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施國際船舶登記的五大便利舉措

根據(jù)《試點(diǎn)方案》，中國（上海）自貿(mào)區(qū)在國際船舶登記制度上主要有五方面的創(chuàng)新舉措。

一是登記主體方面。外商投資比例可以超過 50%，對登記船舶所屬法人的外資注冊資本進(jìn)行了提高。根據(jù)此前1994年《船舶登記條例》，中資不應(yīng)低于50%，從而嚴(yán)格控制外商對中籍船舶的控股權(quán)，致其無法直接的控制管理船舶。自貿(mào)區(qū)的建立，一定程度上是為了引入更多外國先進(jìn)的技術(shù)，船舶亦不例外，突破50%的投資比例限制，通過放寬對船隊(duì)監(jiān)管制度的構(gòu)建而對外商開放，依其意志管理船舶的政策優(yōu)惠，進(jìn)而增加外資中籍船舶的引入，這樣亦有助于擴(kuò)大五星旗船船隊(duì)規(guī)模。

二是船齡方面。方案在現(xiàn)行船齡標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上放寬 2年，更大程度上調(diào)動(dòng)現(xiàn)有運(yùn)力。

三是外籍船員雇傭?qū)徟矫?。原來雇傭外籍船員需要經(jīng)由交通運(yùn)輸部審核批準(zhǔn)，新方案則規(guī)定只需向上海海事局報(bào)備即可。

四是專門設(shè)置了兩個(gè)船籍港，而且兩個(gè)船籍港均享受國際船舶登記制度的政策便利：如果船舶處于保稅狀態(tài)，則登記為“中國洋山港”；如果船舶處于完稅狀態(tài)，則登記為“中國上海”。

五是增加了船舶融資租賃登記的規(guī)定。方案中在現(xiàn)有的登記種類上，增加了船舶租賃登記，并規(guī)定可適當(dāng)增設(shè)必要的登記種類。

(二) 上海自貿(mào)區(qū)國際船舶登記實(shí)施的制約因素

1.船舶登記現(xiàn)存法律制度的制約

（1）法律規(guī)定沖突不一

中國的船舶登記規(guī)范散見于不同的行政法規(guī)和規(guī)章條例，各種規(guī)定存在沖突和不一致。如《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》及其補(bǔ)充規(guī)定與《海上交通安全法》和《船舶登記條例》就存在差異。因此，需要對船舶登記法律規(guī)范的效力層級進(jìn)行整合統(tǒng)一。

（2）船舶檢驗(yàn)與所有權(quán)登記銜接不暢

在中國所有權(quán)登記與國籍登記分立進(jìn)行的體系下，如果實(shí)行國際船舶登記制度，對于移籍回國的船舶會面臨航區(qū)變換的問題。而由于國籍發(fā)生變化，不同航區(qū)的船舶檢驗(yàn)法律制度之下的總噸位、凈噸位等船舶技術(shù)常數(shù)必然不同，這樣在新國籍登記之下的船舶檢驗(yàn)數(shù)據(jù)必然與原船舶所有權(quán)登記之下的數(shù)據(jù)發(fā)生沖突，進(jìn)一步增大了船舶回籍的制度性障礙。因此在國際船舶登記制之下存在船舶檢驗(yàn)與所有權(quán)登記銜接不暢的問題，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行船舶檢驗(yàn)再進(jìn)行所有權(quán)登記。

（3）船舶登記公示效力不足

一直以來，船舶登記在中國被視為海事行政機(jī)關(guān)管理船舶的行政手段，而忽視了其私法上的公示效力，直接造成社會公眾對于船舶登記的范圍和內(nèi)容無法通過在行政機(jī)關(guān)查詢獲知，這樣船舶登記制度通過公示保障船舶交易安全以及權(quán)利合法設(shè)置的私法目的便被架空。值得注意的是，在此現(xiàn)狀之下，公眾對其可以查詢的具體內(nèi)容是否擁有復(fù)制利用的權(quán)利亦不明確，登記機(jī)關(guān)借此擁有拒絕公眾復(fù)制的行政裁量權(quán)，因此對于可查詢部分的船舶信息，公眾亦無法通過復(fù)制而作為私法證據(jù)利用，船舶權(quán)利公示的效能沒有得到充分的發(fā)揮。

（4）其他具體規(guī)定不夠細(xì)化

在其他規(guī)定上亦存在諸多疏漏，如船舶登記應(yīng)提交的文件種類、履行手續(xù)均存在一定的空白和不足。此外，在船齡限制上，中國實(shí)行“一攬子”的強(qiáng)制報(bào)廢制度，缺乏具體而富有彈性的報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)，由此可能會造成兩方面的后果：其一，未達(dá)報(bào)廢船齡的船舶由于疏于保養(yǎng)而存在安全隱患；其二，對于保養(yǎng)較好卻已達(dá)報(bào)廢船齡的船舶強(qiáng)制報(bào)廢，進(jìn)而造成運(yùn)力的浪費(fèi)。

2.相關(guān)配套制度的制約

（1）審批制度的制約

中國的企業(yè)管理一直秉持前置審批的模式，國際海運(yùn)業(yè)作為交通運(yùn)輸部重點(diǎn)調(diào)控的行業(yè)之一，市場準(zhǔn)入要求相對較高。依《國際海運(yùn)條例》中的制度要求，新設(shè)的航運(yùn)企業(yè)必須前置獲得交通運(yùn)輸部頒發(fā)的《國際船舶運(yùn)輸經(jīng)營許可證》，在確信無誤地取得此項(xiàng)證書之后，才能辦理工商登記或者對公司經(jīng)營范圍進(jìn)行變更。交通主管部門的證書核發(fā)需要滿足兩個(gè)條件：第一，必須有與經(jīng)營業(yè)務(wù)相適應(yīng)的船舶；第二，需要考慮當(dāng)時(shí)國家政策與該時(shí)的市場競爭情況。這些寬泛但卻解釋空間很大的規(guī)定，使得新設(shè)船舶公司在國內(nèi)注冊以及運(yùn)行無明確的法律規(guī)范，在此種工商條件下運(yùn)行亦存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，可能造成航運(yùn)企業(yè)仍然是選擇以境外單船公司的模式運(yùn)行。因此，若實(shí)施國際船舶登記制度，中國的工商審批均需要配套進(jìn)行調(diào)整。

（2）監(jiān)管權(quán)責(zé)交叉的制約

在當(dāng)今航運(yùn)經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，航運(yùn)業(yè)作為國家宏觀調(diào)控相對較重的行業(yè)，行政監(jiān)管以及國家扶持比重明顯增大。同時(shí)，也更加凸顯了航運(yùn)業(yè)本身作為特殊行業(yè)的行業(yè)監(jiān)管與其在工商體系中所面臨的工商監(jiān)管二者存在交叉的難題。政出多門、交叉執(zhí)法、權(quán)責(zé)不清向來是海事領(lǐng)域面臨的難題，所以欲實(shí)行國際船舶登記制度，同時(shí)突破行業(yè)監(jiān)管和工商監(jiān)管的限制顯得尤為困難，但卻也是必為之事。國際船舶登記制度中給予了五星旗船舶諸多優(yōu)惠政策，但是這必須建立在秩序有效的優(yōu)惠政策監(jiān)管的前提下。對于這一創(chuàng)新制度的施行和監(jiān)管，各部門應(yīng)當(dāng)在這一制度還未在全國施行之時(shí)明確權(quán)責(zé)、合理劃分，唯此才能高效施行國際船舶登記制度。

（3）融資環(huán)境的制約

隨著上海自貿(mào)區(qū)金融細(xì)則的公布，融資租賃制度在上海自貿(mào)區(qū)金融改革中成為了亮點(diǎn)之一[6]。融資條件是船舶建造和登記時(shí)考量的重點(diǎn)因素之一，而不可否認(rèn)的是，較之于其他航運(yùn)發(fā)達(dá)國家，中國的船舶融資模式較為單一，國際航運(yùn)市場中的主流融資模式和售后回租模式的廣泛采用在中國還面臨一定的經(jīng)濟(jì)和法律障礙，如金融行業(yè)對航運(yùn)企業(yè)提供的貸款利率和期限等均無法對中國的航運(yùn)業(yè)發(fā)展形成實(shí)質(zhì)有效的推動(dòng)[7]。欲施行國際船舶登記制度，中國的船舶融資環(huán)境還有待進(jìn)一步完善。

四、結(jié)論

在金融危機(jī)已接近尾聲、航運(yùn)業(yè)也已度過了最困難的寒冬之時(shí)，如何在世界航運(yùn)格局開始新一輪大洗牌之前拔得頭籌，創(chuàng)新和改革顯得尤為重要。國際船舶登記制度介于開放登記與嚴(yán)格登記之間，兼取了兩種制度的優(yōu)點(diǎn)，很大程度上解決了方便旗制度對中國船隊(duì)規(guī)模以及船舶管理造成的消極沖擊和挑戰(zhàn)。在國際船舶登記制度的改革和發(fā)展上，中國亦是經(jīng)歷了“摸著石頭過河”的漫長過程。從天津試點(diǎn)到如今的上海自貿(mào)區(qū)，國際船舶登記制度的完善體現(xiàn)了中國對建設(shè)航運(yùn)中心創(chuàng)新的決心。

結(jié)合中國具體國情，船舶登記制度在不斷改進(jìn)和微調(diào)，在上海自貿(mào)區(qū)改革中采取的五項(xiàng)國際船舶登記新政與國際接軌，掀開了國輪回國、外資入國的新篇章。但不可否認(rèn)的是，為了有效科學(xué)地施行這一行政，僅僅孤立改革登記制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更重要的是須與其他相關(guān)配套制度如融資、稅收以及工商登記、部門劃分等緊密銜接，充分考慮這些因素的制約，切實(shí)加強(qiáng)航運(yùn)“軟實(shí)力”，構(gòu)建航運(yùn)“軟環(huán)境”。中國航運(yùn)業(yè)能否取得突破性進(jìn)展，航運(yùn)實(shí)力能否居于世界前列，其重要的推動(dòng)力在于制度環(huán)境的完善和健全。唯此硬性的法律環(huán)境與軟性的配套制度均已完備，方能切實(shí)將這一新政落于實(shí)處，亦可吸引移籍船舶回國運(yùn)營。

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