謝雯雯

（中國人民大學，北京 100000）

農(nóng)戶小額貸款法律風險解析及防范體系構(gòu)建
——以郵儲銀行為例

謝雯雯

（中國人民大學，北京 100000）

郵儲銀行從事農(nóng)戶小額貸款面臨大量的法律風險，具體表現(xiàn)為信用法律風險、法律環(huán)境風險、合同履行法律風險。其法律風險的形成主要源于郵儲銀行內(nèi)部風險治理以及當前農(nóng)村法律資源缺乏，農(nóng)戶貸款需求復雜。現(xiàn)相關惠農(nóng)政策逐漸放寬了農(nóng)民財產(chǎn)權利，使得農(nóng)戶信貸擔保有了更多的保證，也成為郵儲銀行構(gòu)等金融機構(gòu)構(gòu)建農(nóng)戶小額貸款法律風險體系的契機。

農(nóng)戶小額貸款；法律風險；郵儲銀行

我國農(nóng)村金融法律環(huán)境落后，擔保機制不健全，部分農(nóng)村地區(qū)資源稀缺，且相關法律的概括性規(guī)范增加了農(nóng)村市場的無序性。而改善二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高我國農(nóng)村經(jīng)濟水平一直是我國農(nóng)村金融建設的目標。郵儲銀行擁有廣泛的城鄉(xiāng)信息與業(yè)務，能夠改善并有效遏制農(nóng)村資金外流的現(xiàn)象，滿足農(nóng)戶復雜的金融產(chǎn)品需求。其在追逐商業(yè)化利益的同時，更要承擔著構(gòu)建農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境的金融職能和扶持三農(nóng)的政策性任務。農(nóng)戶作為弱勢群體提供的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村小額貸款業(yè)務管理過程存在較大真空，在響應國家提出郵儲支持三農(nóng)的背景下，勢必使郵儲銀行債權面臨較大法律風險與道德風險壓力。因而郵儲銀行如何在保證自身可持續(xù)經(jīng)營的發(fā)展下，服務于農(nóng)村金融成為其不得不解決的難題。本文將以郵儲銀行為例，對農(nóng)村小額貸款法律風險進行分析并提出構(gòu)建思路。

一、農(nóng)戶小額貸款法律風險表現(xiàn)形式

（一）信用法律風險

信用的實現(xiàn)是建立在法制基礎上的。銀行面臨的信用風險包括信貸風險、市場風險、利率風險、清償力風險。郵儲銀行農(nóng)戶小額貸款涉及的信用風險來源主要為信貸風險。“貸款因為采用不同方式（如信用、抵押或第三方保證）而影響貸款損失的可能性，貸款的不同期限影響資金的流動性高低，不同種類、期限組合又產(chǎn)生貸款組合風險，可以說，貸款風險是最大的信用風險因素?！盵1]農(nóng)戶作為郵儲銀行交易一方，不愿或沒有能力清償約定款項，使郵儲銀行貸款形成呆賬，既是傳統(tǒng)商業(yè)銀行最為典型的風險，也是現(xiàn)在郵儲銀行面臨的最大風險。信用風險產(chǎn)生的初始原因是郵儲銀行與農(nóng)戶之間形成的信息不對稱，引發(fā)農(nóng)戶的道德風險和逆向選擇，最終由郵儲銀行被動承擔信用風險的不利性法律后果。對于信用，我國沒有建立信用法律，郵儲銀行雖具有共享郵政資源、貫穿城鄉(xiāng)網(wǎng)絡的優(yōu)勢，但它并沒有利用這種優(yōu)勢建立農(nóng)戶信用體系。對于貸款中的信用風險控制，現(xiàn)主要根據(jù)民法及有關法律中關于債權保護的法律規(guī)定，懲罰違反信用的各種侵權行為。但是郵儲銀行與農(nóng)戶之間的貸款合同擔保具有特殊規(guī)律性，僅僅依靠民法及擔保法規(guī)范農(nóng)戶信用是不足夠的。

（二）法律環(huán)境風險

農(nóng)村的金融市場發(fā)展影響了農(nóng)民是否能夠有效的參與到金融活動，其中土地評估公司、農(nóng)村擔保公司、農(nóng)村保險產(chǎn)品的涉入，為農(nóng)戶提高信用資質(zhì)并有效參與金融市場提供了更多可能。但這些金融資源正處于試水階段，其法律性質(zhì)、法律地位、各金融機構(gòu)合作形式、合作機制并未建立。郵儲銀行僅為農(nóng)戶提供的兩種擔保方式并不能夠確保貸款的償還率，對于“集體欠債”情形、冒名騙保的行為，并不能完全禁止。郵儲銀行在推行與農(nóng)戶相關的小額貸款產(chǎn)品進程中，不僅受到法律調(diào)整，還需要跟隨政策變化。按照“標桿不變、適度微調(diào)、簡化程序、區(qū)別對待”[2]的原則提供涉農(nóng)類貸款，必然增加了郵儲銀行在風險控制上的難度。重大農(nóng)業(yè)政策幾乎均采用“大力發(fā)展”、“有效滿足”、“切實加強”“綜合運用”等具有較強模糊性詞語進行引導，規(guī)范條款彈性大，缺乏可操作性。如涉農(nóng)貸款規(guī)范多次提到促進銀保合作，探索建立農(nóng)村小額貸款風險的轉(zhuǎn)移、分擔和補償機制。但有關銀保合作方式、擔保機構(gòu)合作等并未得到明確的法律權利義務、責任分配、風險控制、監(jiān)督管理等立法引導。郵儲銀行、保險公司或擔保公司、農(nóng)戶三者之間難以形成信賴關系，易引發(fā)不良資產(chǎn)、債務糾紛、違約、欺詐行為。

（三）合同履行法律風險

合同是借貸行為權利義務明確的基礎，合同內(nèi)容的規(guī)范是有效履行借貸款的保證。合同履行過程中存在的法律保障有合同保全的代位權和撤銷權、雙務合同中的三大抗辯權、預期違約、合同擔保、違約責任制度。代位權和保障權的行使需要通過法院，具有一定滯后性；郵儲銀行與農(nóng)戶之間信息不對稱，惡意違約主觀性難以查明，預期違約的權力難以界定，不利于守約方行使抗辯權。此外郵儲銀行與農(nóng)戶貸款中仍存在銀行復利、逾期催收貸款、擔保責任認定、借舊還新、扣收貸款等各種法律爭議問題。農(nóng)戶小額貸款擔保方式實質(zhì)是信用擔保。信用擔保同時會牽涉出很多其他問題，如變更合同保證人的責任，對保證人資格的審查，擔保人與借款人惡意欠債、借款人與郵儲銀行從業(yè)人員惡意串通，損害擔保人權益等行為。借貸機構(gòu)如何履行擔保財產(chǎn)或使擔保人履行擔保約定，成為包括郵儲銀行在內(nèi)的各農(nóng)村金融機構(gòu)遇到的瓶頸。

二、郵儲銀行農(nóng)戶小額貸款法律風險成因解析

（一）郵儲銀行總行、分支行、代理機構(gòu)之間聯(lián)動效應不足

郵儲銀行業(yè)務轉(zhuǎn)型跨度大，缺乏銀行業(yè)務經(jīng)驗。對于各網(wǎng)點機構(gòu)內(nèi)控能力與內(nèi)審能力不足，全國各郵儲銀行風險防范機制構(gòu)建迥異，同樣的業(yè)務，不同的流程。無論是分級審批、集中審貸模式還是設有各種貸后管理崗位，農(nóng)戶小額貸款依然面臨著很大的法律風險。郵儲銀行實行一級法人治理模式，根據(jù)行政區(qū)劃設36個分行，分行下設一類支行、二類支行和代理網(wǎng)點。一類支行由郵儲銀行管理，人、財、物均屬郵儲銀行機構(gòu)獨立所有，辦理全部銀行業(yè)務。二類支行由郵儲銀行與郵政企業(yè)共同經(jīng)營，郵儲銀行租賃郵政局營業(yè)網(wǎng)點，原郵政局部分從業(yè)人員劃歸郵儲銀行經(jīng)營信貸業(yè)務；郵儲銀行指派共營網(wǎng)點行長，郵政企業(yè)負責具體工作人員管理，因而易產(chǎn)生人員交叉、職能重復、資產(chǎn)權屬不明、利益分配受不公正透明等不良現(xiàn)象存在。郵儲銀行只能對一類支行行使絕對的管理權，無權干涉代理網(wǎng)點經(jīng)營。在郵儲銀行所擁有的3.9萬網(wǎng)點中，其中“縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點達27888個。”[3]這些縣級以下網(wǎng)點基本為二類支行與代理網(wǎng)點，即農(nóng)戶小額貸款業(yè)務辦理多是由風險難以管控、存在資產(chǎn)利益分配不明的網(wǎng)點辦理。郵儲銀行雖與郵政企業(yè)簽訂全面委托代理銀行業(yè)務框架協(xié)議，但對分布更為廣泛的代理網(wǎng)點，郵儲銀行并不能對代理網(wǎng)點監(jiān)督行使話語權。故在郵儲銀行總、分支行、代理機構(gòu)的分布管理現(xiàn)狀以及郵儲銀行與郵政企業(yè)存在的責權利不明的背景下，郵儲銀行很難將自有風險管理體系落實到二類支行與代理網(wǎng)點。

（二）農(nóng)戶貸款需求復雜，產(chǎn)品單一

郵儲銀行根據(jù)擔保方式的不同，將農(nóng)戶小額貸款分為農(nóng)戶保證貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款，農(nóng)戶可以根據(jù)自己的條件選擇自然人保證或者聯(lián)保的方式。農(nóng)戶保證小額貸款是要求有穩(wěn)定收入人員擔當保證人；農(nóng)戶聯(lián)保小額貸款則要求聯(lián)保小組成員相互提供保證，其設計思路源于孟加拉國“尤努斯模式”，旨在 “有效運用鄉(xiāng)土社會軟性約束機制而提高了還貸率，”[4]降低郵儲銀行經(jīng)營農(nóng)戶小額信貸的成本和風險。表面看來，二者在保證方式上沿用不同的設計思路，但歸根結(jié)底其擔保方式都是以牽涉第三人承擔連帶保證責任制約當事人歸還欠款，并沒有實際抵押物。農(nóng)戶經(jīng)營受自然災害、市場價值波動影響較大，且所處市場環(huán)境和金融環(huán)境復雜，僅僅依靠他國成功模式并不足以克服滿足我國農(nóng)戶信貸需求的困境。因為聯(lián)保成員之間并非總是處于類似水平的富裕程度，將農(nóng)戶風險聚集在一起的形式，反而會導致聯(lián)合欠債的消極后果。如農(nóng)戶與其直系親屬、家庭成員組成聯(lián)保小組進行貸款，只是用于滿足一個農(nóng)戶家庭的生產(chǎn)經(jīng)營活動；或者聯(lián)保小組其他成員因某些原因引發(fā)內(nèi)部違約、相互推諉責任等后果，最終即使面對法院生效判決，也缺乏執(zhí)行力。

（三）農(nóng)村法律資源缺乏，擔保財產(chǎn)權利受限

我國法律制度一直處在轉(zhuǎn)型中，法治價值結(jié)構(gòu)不牢固，規(guī)范農(nóng)村市場的發(fā)展更多是依靠政策的引導，如近來國家對利率管制的放松，農(nóng)村土地使用權、宅基地的擔保、抵押等用益物權的許可，為農(nóng)戶在生產(chǎn)經(jīng)營活動中提供了更多的選擇機會。但在鼓勵農(nóng)村金融市場的開發(fā)以及不斷調(diào)整二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)過程中，并沒有相關法律對郵儲銀行以及其他非正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)與農(nóng)戶進行的貸款交易專門規(guī)制，也沒有將政策執(zhí)行詳細的以法律承認并提供程序上的規(guī)制，相關監(jiān)管部門更注重農(nóng)村信用社等其他機構(gòu)在農(nóng)村信貸中發(fā)揮的作用，因而大量農(nóng)村貸款交易的具體實踐存在很大的主觀性。農(nóng)戶作為社會弱勢群體，提供的抵押物多為弱勢產(chǎn)業(yè)，與郵儲銀行之間信任基礎差。在實踐中，銀行更看重抵押物品在貸款業(yè)務中降低風險的作用，而多數(shù)農(nóng)戶一般難以提供正式、被法律認可的動產(chǎn)或不動產(chǎn)作為抵押品，抵押權客體受限。

三、郵儲銀行農(nóng)戶小額貸款法律風險防控體系的構(gòu)建

（一）完善郵儲銀行與農(nóng)戶合同主體規(guī)制

1.保障農(nóng)戶權益，制約失信農(nóng)戶。首先，構(gòu)建農(nóng)戶征信體制，能夠有效區(qū)別良好資信農(nóng)戶與資信較差或違約農(nóng)戶。郵儲銀行因與郵政企業(yè)共享網(wǎng)絡資源，因而具有天然的優(yōu)勢根據(jù)農(nóng)戶貸款檔案查詢登記薄、農(nóng)戶征信記錄薄、農(nóng)戶信貸業(yè)務辦理人員業(yè)務記錄薄、定期審查征信報告等信貸記錄資源建立可靠的征信體系，并對農(nóng)戶及擔保人進行銀行業(yè)務信用評級。在不考慮借款人貸款因素情況下客觀評定農(nóng)戶償還債務能力，將信用級別分為資信良好、資信一般、資信較差、違約四類。對于違約農(nóng)戶在日后辦理郵儲銀行業(yè)務的種類和額度將受到限制。其次，郵儲銀行與農(nóng)戶貸款合同中可適當提高雙方的違約成本，改變郵儲銀行被動承擔法律風險現(xiàn)狀。例如，資信較高的農(nóng)戶可獲得日后辦理郵儲銀行業(yè)務的優(yōu)惠政策，對于違約農(nóng)戶不但要承擔訴訟成本費用還需要支付一定的違約費用，降低信用等級，記錄不良信貸記錄等。

2.完善郵儲銀行自身法律風險管理體系。郵儲銀行從事農(nóng)村信貸業(yè)務的法律風險存在于貸款流程的每一環(huán)節(jié)，產(chǎn)生原因主要在于：（1）郵儲銀行與郵政局管理不清，從業(yè)人員尋租腐敗易發(fā)生；（2）代理網(wǎng)點責任難以追究，郵儲銀行承擔消極法律后果；（3）二類支行和基層網(wǎng)點監(jiān)督不力，難以按照規(guī)則管理。因而改善郵儲銀行貸款管理體系，構(gòu)架“支行審批中心”小額貸款法律風險體系是十分必要的。尤其要從二類支行和代理網(wǎng)點入手，建立獨立于支行和代理網(wǎng)點的支行審批中心，隸屬于各省分行派遣機構(gòu)。其次，郵儲銀行作為特殊的商業(yè)銀行，應當?shù)玫綄ｉT《郵儲銀行法》的規(guī)范。這不僅涉及到郵儲銀行自身公司治理運營，同時可梳理與郵政企業(yè)財產(chǎn)、權益管理混亂的局面，減少內(nèi)部法律風險。德國作為與中國郵政改革方向最為相似的國家，其郵政改革的成功之處主要在于立法先行，通過法律確立了郵儲銀行特殊的法律地位，明確郵儲銀行的社會責任、未來定位，以及郵政集團與郵政銀行之間的利益分配，避免了不必要的法律爭端與責任推諉，同時構(gòu)建了完善的內(nèi)部風險控制和外部監(jiān)督制度。

（二）拓展業(yè)務擔保途徑，豐富農(nóng)村貸款業(yè)務種類

中共中央、國務院印發(fā)的2014《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中提出，放活農(nóng)民土地經(jīng)營權，即農(nóng)戶可以在不轉(zhuǎn)移土地占有、不改變土地用途的情況下，將土地的承包經(jīng)營權抵押融資，同時也允許農(nóng)村宅基地抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地逐漸呈現(xiàn)出以所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分離”的產(chǎn)權狀況。通過拓寬郵儲銀行、農(nóng)戶與農(nóng)村金融機構(gòu)，如保險公司、土地擔保公司、中介機構(gòu)等合作途徑，為農(nóng)戶提供更多資費、多方位的服務，滿足農(nóng)戶貸款需求，使郵儲銀行能夠提供更加符合農(nóng)村金融環(huán)境的金融產(chǎn)品。郵儲銀行可加強以政府資金為主體設立的各類擔保機構(gòu)涉農(nóng)業(yè)務的合作，擴大抵押擔保范圍，靈活創(chuàng)新貸款擔保方式。郵儲銀行應積極探索林權質(zhì)押、農(nóng)房抵押、設備抵押等非傳統(tǒng)擔保方式，確權確地，拓寬農(nóng)戶擔保途徑，創(chuàng)新小額貸款產(chǎn)品。如“一次核實，分批發(fā)放，額度內(nèi)多次使用”的林農(nóng)小額循環(huán)貸款、股份經(jīng)濟合作社股權質(zhì)押等擔保創(chuàng)新方式已被農(nóng)村信貸機構(gòu)試用。土地使用權擔保也可類似于林權小額循環(huán)貸款的設計，借款農(nóng)戶把土地使用權證抵押給第三人，第三人為農(nóng)戶借款擔保，郵儲銀行向借款人支付一定借貸額度的方式。

（三）豐富農(nóng)村金融法律資源，建立農(nóng)村不動產(chǎn)登記制度

惠農(nóng)政策提出了一系列對農(nóng)村環(huán)境的改革，為農(nóng)民住房、社保、就業(yè)以及農(nóng)村進入市場經(jīng)濟提供了發(fā)展方向，以及農(nóng)戶參與市場經(jīng)濟提供了更多財產(chǎn)交易平臺和制度保障，同時也是拓寬農(nóng)村小額貸款擔保渠道的良好契機。但僅僅依靠政策的導向并不能夠保障農(nóng)戶的財產(chǎn)權益得到有效的落實，如農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權、宅基地等財產(chǎn)權利的行使牽涉到農(nóng)村金融機構(gòu)、農(nóng)戶、政府三方主體，仍需要法律的詳細規(guī)范。完備的農(nóng)村信貸法律規(guī)范應當包括農(nóng)村金融機構(gòu)合作形式、責任分配認定標準、農(nóng)戶合法抵押財產(chǎn)權益等規(guī)范事項。法律的規(guī)制是對各類農(nóng)村金融機構(gòu)法律地位的承認，能夠鼓勵郵儲銀行、農(nóng)村信用社等正規(guī)金融機構(gòu)與土地擔保公司、小額貸款公司等非正式機構(gòu)的合作。

在承認農(nóng)村貸款等內(nèi)容合法性的同時，仍應當通過法律控制權利移轉(zhuǎn)，防止權利濫用現(xiàn)象。在創(chuàng)新貸款擔保方式中建立統(tǒng)一的擔保登記公示制度，完善不動產(chǎn)、動產(chǎn)、權利質(zhì)押登記程序，確保擔保價值能夠?qū)崿F(xiàn)。不動產(chǎn)與動產(chǎn)登記管理部門不同，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所、鄉(xiāng)村建設管理所作為國土資源局和建設局的派出機構(gòu)，有權對以土地、宅基地為首的不動產(chǎn)提供登記。登記部門要對登記產(chǎn)權公示效力負責，保證相關當事人合法權益能夠?qū)崿F(xiàn)。此外，為防止借款人與保證人產(chǎn)生交叉違約，應當向有關部門進行貸款登記。郵儲銀行可以通過登記公示審查，提供了審查借款人與保證人是否具有實質(zhì)償款能力的新途徑。

[1]李凌燕.信用經(jīng)濟法律精論[M].北京大學出版社，2007.174.

[2]銀監(jiān)會[2009]3號.中國銀監(jiān)會關于當前調(diào)整部分信貸監(jiān)管政策促進經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展的通知.

[3]中國郵儲銀行.2012年中國郵政儲蓄銀行社會責任報告，2013-05-21.

[4]王懷勇.創(chuàng)新我國農(nóng)村信用主體制度的方案論證[J].社會科學研究，2012，（4）：35.